祖國統(tǒng)一之法治語境探究

文/馮道松

隨著國家對臺政策的穩(wěn)定與法治建設(shè)的發(fā)展，將對臺政策法律化并不斷完善相關(guān)制度嵌入現(xiàn)行法律規(guī)范體系，任重而道遠(yuǎn)?！斗捶至褔曳ā酚兄匾囊饬x，進(jìn)一步推動了兩岸關(guān)系法治化，為和平統(tǒng)一提供了法治保障。

臺灣問題由來已久，兩岸同胞血濃于水，臺海形勢時刻牽動著國人的心。對于他國而言，要想與我國保持良好的外交關(guān)系，就要認(rèn)同臺灣是我國的一部分，這是與中國建立正常外交關(guān)系的基石。和平統(tǒng)一是兩岸同胞共同的心愿，這一愿望的早日實現(xiàn)離不開法律的指引、制度的保障。

新中國成立后大陸對臺政策歷史演變

通過總結(jié)分析大陸對臺政策可見，其中比較重要的轉(zhuǎn)折點就是十一屆三中全會，并且以此為分界線，劃分成了前后兩個階段。其中，前一階段是從武力轉(zhuǎn)變?yōu)楹推浇夥?；后一階段則是當(dāng)前的“和平統(tǒng)一、一國兩制”政策。

1949-1955年初，在中共領(lǐng)導(dǎo)下，大陸人民堅定決心，希望可以乘解放戰(zhàn)爭的勝利之機，一鼓作氣，通過武力方式，達(dá)到統(tǒng)一全國的目的。不過，解放戰(zhàn)爭勝利后不久即爆發(fā)了朝鮮戰(zhàn)爭，美國也開始從中作梗，派出第七艦隊，干涉我國內(nèi)政，武力解放計劃只能無奈中止。待朝鮮戰(zhàn)爭結(jié)束，我黨想要繼續(xù)開展對臺作戰(zhàn)，又因美國介入未果，此后臺海局勢愈發(fā)復(fù)雜。

上世紀(jì)中期，世界形勢有了很大的變化，也為臺灣的“和平解放”事業(yè)帶來了可能。60 年代，中共表示“一定要解放臺灣”。到了70 年代初，我國政府在世界舞臺上積極開始行動，獲得了巨大的外交勝利，與之形成鮮明對比的是臺灣當(dāng)局的國際影響力在進(jìn)一步削弱。從建國初期到改革開放伊始，對臺政策有了很大的改變，由武力解放逐漸變化到武力為主、和平為輔，之后又進(jìn)一步開展了一系列外交斗爭。因為全球形勢在不斷發(fā)生改變，世界格局出現(xiàn)了很大的變化，相應(yīng)的對臺政策也在持續(xù)完善。

1978 年，“臺灣回到祖國懷抱，實現(xiàn)祖國統(tǒng)一大業(yè)”提出。次年元旦，《告臺灣同胞書》發(fā)表，這也被外界看作是對臺政策發(fā)生巨大改變的標(biāo)志。到了1982 年初，鄧小平與美國華人協(xié)會主席李耀滋會談中，提出“一國兩制”，為和平統(tǒng)一指出了新的道路與方向。2005 年3 月，針對兩岸關(guān)系問題，胡錦濤提出四個“決不”。習(xí)近平總書記同樣非常重視臺灣問題，不但延續(xù)了對臺政策，同時堅定一個中國原則，堅決反對和遏制“臺獨”活動。

對臺政策法律化進(jìn)程

1984 年，中央政府通過對當(dāng)時情況的研判，在《政府工作報告》中正式使用“一國兩制”的提法。自此，“一國兩制”的重要性得到社會各界的認(rèn)同，成為一項重要國策，其法律效力也逐漸凸顯出來。至1985 年3 月，在憲法中正式寫入“一國兩制”。2005年3月，《反分裂國家法》出臺。

2015年6月，修訂了《中國公民往來臺灣地區(qū)管理辦法》，其中明確規(guī)定了開始推廣卡式臺胞證代替過去的簽注，在12個省市的高校、醫(yī)院中提供就業(yè)機會供廣大臺胞選擇，并且臺胞同樣可以享受一系列社保政策，諸如此類，使得臺胞在大陸的一系列活動變得更加方便。

2016年9月，根據(jù)兩岸發(fā)展的新形勢、新需求，修訂了《臺灣同胞投資保護法》，通過相關(guān)制度措施安排保障臺胞權(quán)益得到有效的維護，使他們能夠更好的在內(nèi)地投資興業(yè)，從而在內(nèi)地經(jīng)濟社會發(fā)展中起到更加積極重要的作用。

《反分裂國家法》已出臺16 年，在這16 年里，兩岸交流領(lǐng)域不斷拓寬，交流方式日益多樣，經(jīng)濟社會融合愈發(fā)深入。2016 年3 月，政協(xié)十二屆四次會議中，時任全國政協(xié)主席的俞正聲提出“開展面向臺灣青少年的體驗式交流”。2017 年7 月，教育部表示，將臺灣高中生申請大陸高校標(biāo)準(zhǔn)放寬。這些都是對《反分裂國家法》第六條第一款的深入實踐，通過具體領(lǐng)域的行政法規(guī)完善相關(guān)規(guī)則體系，將《反分裂國家法》的立法精神落到實處。

《反分裂國家法》的宣示價值與法律價值

《反分裂國家法》是新中國建立以來第一部不冠以“中華人民共和國……法”的全國性單行法。[ 華東政法學(xué)院國際法研究中心主編：《當(dāng)代國家法論叢》，北京大學(xué)出版社2006 年版第142 頁。]“反分裂國家法”的法名表明，《反分裂國家法》的內(nèi)容核心是“反分裂國家”，以“反分裂國家”的武力措施與和平措施結(jié)構(gòu)起了《反分裂國家法》基本內(nèi)容?；趦?nèi)容涉及國家領(lǐng)土完整、國家和平統(tǒng)一的國之大事，因而在性質(zhì)上《反分裂國家法》屬于憲法性單行法。法名中的“國家”是指中國，在該法通篇未出現(xiàn)“中華人民共和國”的正式提法，全文代之以“中國”，做到了形式與內(nèi)容的完全一致，“國家”就是指中國包括臺灣海峽兩岸，因此《反分裂國家法》的效力等級在國家根本大法《憲法》的平臺上、效力范圍及于中國包括臺灣海峽兩岸。[ 王志亮、吳情樹著《四維視角下的〈反分裂國家法〉》，載《江西科技師范學(xué)院學(xué)報》2011年10月第5期第26-27頁。]

（一）宣示底線與規(guī)則

在第八條第一款中，清楚地提到了，在三種情形下，國家有必要通過非和平方式，使自身的主權(quán)、領(lǐng)土完整得到充分的保障。雖然《反分裂國家法》未明確界定“臺獨”和“分裂國家”的概念，但顯然上述規(guī)定明確了和平統(tǒng)一的底線，這一底線不可逾越。同時，也為處理兩岸關(guān)系設(shè)定了規(guī)則。一方面，只要臺灣當(dāng)局不觸及底線，大陸就當(dāng)秉持和平統(tǒng)一的原則；另一方面，一旦臺灣當(dāng)局觸發(fā)了三個條件中的任何一個，大陸方面通過非和平手段進(jìn)行處理，就是完全符合相關(guān)法律規(guī)定的，是符合憲法精神的。

同時，即便臺灣執(zhí)政當(dāng)局罔顧歷史潮流、群眾意愿逾越了底線，《反分裂國家法》仍然在第九條中明確表示，即便國家要通過非和平方式收復(fù)臺灣，也會堅持最小損失原則，最大程度使臺胞的權(quán)益、生命安全得到有效保護，使損失得到最大程度的控制；并且，要按照法律的規(guī)定，在中國的領(lǐng)土和主權(quán)范圍內(nèi)，維護臺胞的權(quán)益，使其不會受到傷害。

（二）以法律形式授予國務(wù)院和中央軍委宣戰(zhàn)權(quán)

基于現(xiàn)代戰(zhàn)爭的基本特點，一般來說，各國憲法都規(guī)定宣戰(zhàn)權(quán)為議會擁有，而實際上則交由行政機關(guān)行使，議會則保留戰(zhàn)爭立法權(quán)、對戰(zhàn)爭行為的立法否定權(quán)和包容各種手段的監(jiān)督權(quán)。[ 參閱韓大元、林來梵、鄭賢君著《憲法學(xué)專題研究》，中國人民大學(xué)出版社，2004 年版第213-218頁。]

從第八條第二款的文義理解，在防止“臺獨”分裂國家的特殊問題上，即使人大還沒有作出戰(zhàn)爭決定，國務(wù)院、中央軍委也可以通過相關(guān)的程序決定采取非和平措施。所以，該條內(nèi)容可以看作是人大向國務(wù)院、中央軍委授予了宣戰(zhàn)權(quán)。

（三）立法與司法價值

《反分裂國家法》出臺后，學(xué)界曾掀起一波研究熱潮，從立法的根據(jù)、意義、合憲性到具體實施，都有眾多學(xué)術(shù)文章進(jìn)行多角度深入挖掘和論證。從立法角度而言，《反分裂國家法》極其重要，其意義非常深遠(yuǎn)，這是充分體現(xiàn)了對臺方針法制化，是用法律手段反“臺獨”斗爭的里程碑。

但從司法角度而言，截至目前，關(guān)于《反分裂國家法》司法適用實踐只檢索到7個案例，僅“原告上海xx發(fā)展有限公司不服行政處罰決定訴被告上海市xx 工商行政管理局案”的依據(jù)是《反分裂國家法》，其他案件均是當(dāng)事人在訴訟過程中援引《反分裂國家法》陳述其訴請事由或提出抗辯。這一方面體現(xiàn)了《反分裂國家法》能夠得到一定的適用，另一方面也充分暴露出與《反分裂國家法》有關(guān)的法律規(guī)則體系還需要進(jìn)行完善。

完善司法服務(wù)，助力兩岸融合

隨著兩岸經(jīng)濟往來日益深入，人員交流日益頻繁，落實對臺灣同胞的實體權(quán)利的保護勢必對各級法院的司法能力和水平提出更高的要求。為適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展中矛盾糾紛化解的客觀需求，為了依法維護和保障臺胞臺企各項實體權(quán)利和訴訟權(quán)利，2019 年最高人民法院制定出臺了“惠臺36 條司法措施”，為助力兩岸融合發(fā)展提供了精準(zhǔn)務(wù)實、可操作性強的司法服務(wù)措施和方向。

近兩年，受新冠肺炎疫情沖擊，世界局勢發(fā)生動蕩，各國發(fā)展中潛藏的深層矛盾被短時間激化，受不利外部環(huán)境影響，兩岸關(guān)系也正在經(jīng)受新的考驗。風(fēng)險與機遇并存，大疫當(dāng)前更顯大陸無私幫助的可貴，感同身受更增兩岸血濃于水的親情。在疫情防控的壓力下，在臺當(dāng)局不負(fù)責(zé)任制造人為障礙致臺灣同胞生命健康于不顧之時，兩岸統(tǒng)一變得尤為迫切。

“和平統(tǒng)一”是歷史大業(yè)，中國大陸正在不斷向前邁出堅實而穩(wěn)健的步伐，不斷以實際行動消弭因歷史和外部因素產(chǎn)生的隔閡，促進(jìn)兩岸在發(fā)展中不斷融合?！斗捶至褔曳ā返於朔ㄖ位A(chǔ)，搭建了法律的框架，但這只是起步而非終點。一方面，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和法治建設(shè)的推進(jìn)，需要對這一制度體系進(jìn)行持續(xù)的改進(jìn)，使其更加符合發(fā)展的要求，切實達(dá)到良好的法律效果和社會效果，能夠在兩岸的交流中起到更加關(guān)鍵的作用；另一方面，需要在實踐中不斷發(fā)現(xiàn)問題解決問題修訂規(guī)則，從而達(dá)到整個法律體系的融貫。