我國教育救助中兒童發(fā)展賬戶建設(shè)研究
——基于韓國的啟示

王 巍 劉 鑰

（哈爾濱商業(yè)大學(xué) 黑龍江 哈爾濱 150028）

百年大計(jì)，教育為本。2019年，我國學(xué)前教育毛入園率達(dá)到83.4%，小學(xué)學(xué)齡兒童凈入學(xué)率99.94%，初中階段毛入學(xué)率102.6%，高中階段毛入學(xué)率89.5%，全國累計(jì)受助學(xué)生達(dá)到10590.79萬人次（不包括義務(wù)教育免除學(xué)雜費(fèi)和免費(fèi)教科書、營養(yǎng)膳食補(bǔ)助），國家和各級政府努力做到讓每個(gè)學(xué)生不因貧困而失學(xué)。①實(shí)現(xiàn)不讓學(xué)生因家庭經(jīng)濟(jì)困難而失學(xué)，只是完成了一個(gè)低層次的目標(biāo)，更高層次的目標(biāo)應(yīng)該是追求教育質(zhì)量，以人為主體，激活人力資本，讓每一個(gè)孩子的潛力都被挖掘出來。[1]目前，發(fā)達(dá)國家及地區(qū)針對貧困兒童教育救助的做法是建立有補(bǔ)貼性質(zhì)的兒童發(fā)展賬戶，為兒童未來成長發(fā)展積累資金，相關(guān)研究也證實(shí)了兒童發(fā)展賬戶對兒童學(xué)業(yè)成績、未來發(fā)展預(yù)期及家庭親子關(guān)系都有很大的幫助。本文借鑒韓國兒童發(fā)展賬戶成功經(jīng)驗(yàn)，為我國兒童發(fā)展賬戶建設(shè)提出對策建議。

一、韓國兒童發(fā)展賬戶的運(yùn)行機(jī)制分析

一直以來，針對貧困人群的救助政策都是以收入為基礎(chǔ)的，這種政策的基本假定就是貧困的產(chǎn)生不是由于分配不公平而是由于資源供應(yīng)量的不足導(dǎo)致的；因此，解決方案是使資源供應(yīng)量更加充足，政府通過發(fā)放生活補(bǔ)助滿足貧困者最低生活需求。[2]79傳統(tǒng)的收入支持政策體現(xiàn)了人性與公平，緩解了貧困，解決了溫飽問題。但是經(jīng)過多年實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，這種政策取向無法做到真正消除貧窮。20世紀(jì)90年代美國學(xué)者邁克爾·謝若登在《資產(chǎn)與窮人：一項(xiàng)新的美國福利政策》一書中提出了新的救助理念，即窮人要想真正擺脫貧困，必須以某種形式擁有資產(chǎn)。他強(qiáng)調(diào)以資產(chǎn)為主的社會(huì)福利政策比以收入為主的社會(huì)福利政策是更有力的反貧困措施。收入只能維持消費(fèi)填飽人們肚子，但資產(chǎn)能改變?nèi)藗兊乃季S和互動(dòng)方式，改變?nèi)藗冾^腦。以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的政策效應(yīng)包含著除潛在消費(fèi)之外的其他經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和心理效應(yīng)，也就是說資產(chǎn)的好處不僅僅是占有，而是它能產(chǎn)生一系列的行為結(jié)果，包括：促進(jìn)家庭的穩(wěn)定、創(chuàng)造一種未來取向、促進(jìn)人力資本和其他資本的發(fā)展、增強(qiáng)專門化和專業(yè)化、提供了承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)、增加個(gè)人效能、增加社會(huì)影響、增加政治參與及增進(jìn)后代的福利。[2]105總之，以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的政策可以激發(fā)群體信心，激勵(lì)人們?nèi)ヅぷ?，去憧憬未來。從許多方面來看，謝若登認(rèn)為，年輕人是這項(xiàng)政策最好的目標(biāo)群體；因此，提出為兒童建立專門的賬戶，即兒童發(fā)展賬戶。這是一種為兒童長期發(fā)展而設(shè)立的專門儲(chǔ)蓄或投資賬戶，被認(rèn)為是一種潛在的、新型的可以幫助兒童獲得大學(xué)準(zhǔn)入并取得學(xué)位資格的有效機(jī)制。[3]這一理念在世界很多國家地區(qū)紛紛進(jìn)行了實(shí)踐，實(shí)踐結(jié)果也表明兒童發(fā)展賬戶對學(xué)生學(xué)業(yè)成績、未來發(fā)展預(yù)期和家庭親子關(guān)系都有明顯積極作用。[4-5]

2005年韓國衛(wèi)生福利部提出兒童發(fā)展賬戶計(jì)劃，幫助離開福利系統(tǒng)的兒童為以后更好的生活做準(zhǔn)備。雖然最初的兒童發(fā)展賬戶提案在政府內(nèi)部得到積極響應(yīng)，但在預(yù)算階段遭到財(cái)政和經(jīng)濟(jì)部的反對，沒能獲得資金支持。2006年，衛(wèi)生福利部部長將該項(xiàng)目與社會(huì)投資戰(zhàn)略聯(lián)系起來，目的是通過對青少年投資以減少貧困代際傳遞，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此后兒童發(fā)展賬戶重新獲得政治影響，得到了廣泛支持。2007年由韓國衛(wèi)生福利部在兒童福利系統(tǒng)內(nèi)正式啟動(dòng)兒童發(fā)展賬戶計(jì)劃，到2010年約有3.5萬名兒童開設(shè)賬戶，占有資格申請人數(shù)的87%。韓國兒童發(fā)展賬戶的運(yùn)行情況如表1所示。

表1 韓國兒童發(fā)展賬戶的運(yùn)行情況[6]

1.贊助人捐贈(zèng)機(jī)制

韓國兒童發(fā)展賬戶優(yōu)勢之一就是引入贊助人機(jī)制，使賬戶資金由兒童、政府、贊助人三部分構(gòu)成。兒童發(fā)展賬戶最初僅面向福利系統(tǒng)兒童，政府考慮到這一群體經(jīng)濟(jì)狀況的同時(shí)，也為減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)引入了贊助人機(jī)制，后來雖然擴(kuò)大了救助群體范圍，但贊助人機(jī)制保留了下來。韓國贊助人機(jī)制可以分為三類：（1）對于已經(jīng)獲得傳統(tǒng)資助金的兒童來說，可以由兒童或者監(jiān)管人自行決定是否存入兒童發(fā)展賬戶；（2）贊助人可以對指定的學(xué)生賬戶捐款，但需要把資金打到孩子常用的銀行賬戶中，然后由孩子把錢存到兒童發(fā)展賬戶中去，這樣做是為了培養(yǎng)兒童儲(chǔ)蓄習(xí)慣；（3）出現(xiàn)贊助人還沒確定贊助哪個(gè)兒童時(shí)，這筆捐款將分配給沒有贊助人或者存款比較低的兒童。[7]這樣做使每個(gè)受助兒童都可以獲得贊助人的資助，避免出現(xiàn)重復(fù)捐助或者沒人贊助的情況。

2.國家政策保障機(jī)制

韓國是第一個(gè)將兒童發(fā)展賬戶項(xiàng)目作為國策的國家。法制化的保障促使各個(gè)部門機(jī)構(gòu)有效協(xié)調(diào)運(yùn)作。政府（韓國衛(wèi)生福利部、地方政府）、私人銀行（新韓銀行）及非營利組織（兒童福利聯(lián)合會(huì)）負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作。韓國衛(wèi)生和福利部負(fù)責(zé)項(xiàng)目的整體規(guī)劃管理、協(xié)調(diào)部門之間關(guān)系和提供匹配預(yù)算；地方政府負(fù)責(zé)兒童發(fā)展賬戶在地方的具體實(shí)施工作。包括兒童發(fā)展賬戶的監(jiān)督管理和使用、在全社會(huì)推廣兒童發(fā)展賬戶項(xiàng)目及向地方政府提供部分匹配預(yù)算；新韓銀行負(fù)責(zé)兒童發(fā)展賬戶的開通、后續(xù)管理工作及每月向當(dāng)?shù)卣峤粌和~戶存款金額，地方政府根據(jù)銀行提供的金額去計(jì)算需要匹配的資金數(shù)額；韓國兒童福利聯(lián)合會(huì)負(fù)責(zé)包括管理和發(fā)展贊助人，監(jiān)督和評估該計(jì)劃在內(nèi)的所有工作。各個(gè)合作機(jī)構(gòu)的有效協(xié)調(diào)配合也是韓國兒童發(fā)展賬戶成功的關(guān)鍵因素之一。

二、我國兒童發(fā)展賬戶建設(shè)對策建議

1.健全兒童發(fā)展賬戶法律法規(guī)

一個(gè)政策要發(fā)展，就要有法律做后盾，使其穩(wěn)固下來。兒童發(fā)展賬戶屬于教育救助范圍，需要對教育救助的內(nèi)容進(jìn)行重新整合，設(shè)計(jì)一部完整的教育救助立法。對兒童發(fā)展賬戶統(tǒng)一規(guī)范，使各層次法律之間能有效銜接，通過相關(guān)法律明確兒童發(fā)展賬戶管理機(jī)構(gòu)、運(yùn)行程序、設(shè)定條件與標(biāo)準(zhǔn)。待兒童發(fā)展賬戶制度穩(wěn)定實(shí)施后，還要輔之以兒童發(fā)展賬戶辦法規(guī)范實(shí)施行為，要求地方政府出臺(tái)詳細(xì)的政策來規(guī)范兒童發(fā)展賬戶的執(zhí)行，包括參與條件、救助標(biāo)準(zhǔn)、賬戶運(yùn)行程序、資金籌集與監(jiān)管、政策反饋機(jī)制與考評機(jī)制等方面的規(guī)范，使兒童發(fā)展賬戶政策進(jìn)一步完善。完善的兒童發(fā)展賬戶相關(guān)法律制度，不僅可促進(jìn)貧困兒童發(fā)展權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，而且可將兒童發(fā)展賬戶運(yùn)行過程中操作性細(xì)節(jié)制度化。

2.拓寬兒童發(fā)展賬戶資金來源渠道

教育經(jīng)費(fèi)是發(fā)展教育的先行保障。我國兒童發(fā)展賬戶資金構(gòu)成借鑒韓國做法引入社會(huì)贊助力量，由三部分構(gòu)成：兒童父母儲(chǔ)蓄、政府配比、贊助捐贈(zèng)，政府是兒童發(fā)展賬戶資金主要來源。2012年，我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)首次突破4%標(biāo)，目前已連續(xù)8年超過4%且穩(wěn)步增長。研究發(fā)現(xiàn)，中國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入總量只有達(dá)4.5%以上，才能基本上達(dá)到國際平均水平。如果要實(shí)現(xiàn)教育發(fā)展的目標(biāo)，還應(yīng)達(dá)到4.77%以上。[8]兒童發(fā)展賬戶實(shí)現(xiàn)的不僅是“學(xué)生不因貧困而失學(xué)”這一目標(biāo)，更多強(qiáng)調(diào)的是通過建立學(xué)習(xí)儲(chǔ)蓄賬戶，使兒童和家長對未來學(xué)業(yè)充滿希望，并且通過賬戶中積累的學(xué)習(xí)資金進(jìn)行教育投資，使學(xué)生走出貧困；因此，要繼續(xù)加大國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入。

教育捐贈(zèng)是籌集教育經(jīng)費(fèi)的重要方式之一，也是兒童發(fā)展賬戶資金來源之一。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)捐贈(zèng)總額整體呈上升趨勢，2014年以后每年社會(huì)捐贈(zèng)金額穩(wěn)定在千億元；但最后流入教育領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)整體呈遞減趨勢，2018年教育捐贈(zèng)僅占社會(huì)捐贈(zèng)總額的6%。②作為兒童發(fā)展賬戶的重要資金來源，政府要為教育捐贈(zèng)創(chuàng)造一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境，包括健全我國教育捐贈(zèng)立法、完善教育捐贈(zèng)的激勵(lì)機(jī)制、理順教育捐贈(zèng)資金管理運(yùn)作機(jī)制及構(gòu)建多元化的教育捐贈(zèng)監(jiān)督機(jī)制[9]，使社會(huì)捐贈(zèng)資金更多地流入教育領(lǐng)域。

3.合理確定兒童發(fā)展賬戶管理主體職責(zé)

明確兒童發(fā)展賬戶實(shí)施主體機(jī)構(gòu)責(zé)任邊界是開展工作的前提基礎(chǔ)。中央政府作為我國兒童發(fā)展賬戶整體統(tǒng)籌規(guī)劃部門，負(fù)責(zé)兒童發(fā)展賬戶政策整體規(guī)劃、資金支持、相關(guān)法律法規(guī)的制定和完善工作。地方政府作為兒童發(fā)展賬戶在地方具體實(shí)施的決策部門，工作內(nèi)容主要包括掌握本地區(qū)貧困兒童基本情況、審批通過符合兒童發(fā)展賬戶申請條件的兒童、根據(jù)中央政府制定的兒童發(fā)展賬戶整體規(guī)劃，按照本地區(qū)物價(jià)水平合理制定兒童發(fā)展賬戶儲(chǔ)蓄金額及儲(chǔ)蓄期限標(biāo)準(zhǔn)并提供賬戶配額資金、監(jiān)督協(xié)調(diào)其他部門工作、評估兒童發(fā)展賬戶運(yùn)行狀況。金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)兒童賬戶的開戶及賬戶后續(xù)管理工作，定期向地方政府提供賬戶運(yùn)行情況。非營利組織工作主要涉及尋求愛心款項(xiàng)、接待捐贈(zèng)的企業(yè)和個(gè)人、管理分配捐贈(zèng)資金，確保貧困兒童一旦參與兒童發(fā)展賬戶，捐贈(zèng)資金不會(huì)中斷。

三、結(jié)語

如何使富有成效的兒童發(fā)展賬戶在我國落地生根，仍需要不斷探討與實(shí)踐，本文僅給進(jìn)行了框架性的討論。我國政府部門一直以來強(qiáng)調(diào)的“發(fā)展型”救助政策與兒童發(fā)展賬戶理念相吻合，盡管兒童發(fā)展賬戶的制度框架和實(shí)踐模式還需要不斷健全和完善，但這一視角對于實(shí)現(xiàn)兒童長遠(yuǎn)發(fā)展與完善教育救助政策仍具有積極啟示。

注釋：

①來自《2019 年中國學(xué)生資助發(fā)展報(bào)告》。

②根據(jù)《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國慈善捐助報(bào)告》整理得出。