1840—1860年清政府財政分散對近代化影響問題研究

田牛

太平天國運動時期，為應(yīng)對軍費開支，減輕財政壓力，清政府被迫改革既有財政制度，部分放棄高度集中財政機制。在近代化大門開啟的19世紀中葉，清政府財政權(quán)力下移與外移成為不爭的事實，對后發(fā)國家近代化產(chǎn)生消極影響，洋務(wù)運動受到較大沖擊，清政府難以聚集全國之力推動近代化。現(xiàn)階段研究成果多集中于財政權(quán)力下移、外移的過程以及中央與地方的博弈，就財政權(quán)力下移對近代化影響的研究，涉及較少。文章擬從鴉片戰(zhàn)爭到太平天國財政下移過程分析財權(quán)分散對近代化的消極影響。

一、鴉片戰(zhàn)爭前的清代財政制度

鴉片戰(zhàn)爭前，中國是一個中央集權(quán)的封建國家，自然經(jīng)濟占絕對優(yōu)勢。為適應(yīng)這種經(jīng)濟基礎(chǔ)，清政府實行以高度集中、中央統(tǒng)收統(tǒng)支為特點的財政管理制度，具體特點如下。

（一）戶部掌握主要財政權(quán)力

中央戶部掌握較大權(quán)力，總理全國財政收支，掌“軍國支計”。除在中央設(shè)戶部管理全國財政外，地方財政由總督、巡撫代表皇帝統(tǒng)理一省或數(shù)省。各省由布政使掌管當?shù)靥镔x、稅收，每年將所在省的戶口、田畝數(shù)量報予戶部。布政使司和督撫在財政職責上沒有隸屬關(guān)系，其受戶部垂直領(lǐng)導，是戶部的派出機構(gòu)。清政府規(guī)定：各直省道庫儲錢糧，該督撫每年于春秋二季將實在庫存銀兩造具春秋撥冊報部。戶部復明數(shù)目，除存留本省支用及協(xié)餉之外，余悉解部充餉。每歲冬季，各直省督撫將次年一歲應(yīng)需俸餉預(yù)造冊報部，戶部按數(shù)撥給。由此可見，布政使司所掌管的一省錢糧，大部分為戶部直接支配的國家錢糧，而真正屬于本省的留支款項，戶部早有定制，數(shù)額很少。另外，清政府相當重視鹽政，以山東清吏司作為管轄鹽政的主要部門，負責鹽務(wù)日常事務(wù)，并考核各地鹽政官員。關(guān)稅方面設(shè)稅官監(jiān)督管理商稅。清代前期，全國各地設(shè)有25處常關(guān)。其中，20處直屬于戶部管轄，負責征管貨物流通稅;5處隸屬工部，負責征收竹木等實物稅。但無論督撫還是布政使，都必須無條件服從戶部指揮，執(zhí)行戶部決定。

清代皇室財政獨立于國家財政之外，管理機構(gòu)為內(nèi)務(wù)府，下設(shè)廣儲、都虞、會計、掌儀、慎刑、營造、慶豐7司。雖然皇室財政收支與國家財政分離，但發(fā)生虧空可以由國家財政彌補。如清乾隆中期，戶部增加內(nèi)務(wù)府用銀60余萬兩;清道光時期，再次發(fā)生戶部和內(nèi)務(wù)府儲存銀兩、物資互調(diào)現(xiàn)象。

（二）戶部制定稅收政策

為規(guī)范行政開支，清政府制定了相對完善的奏銷制度，它本質(zhì)上屬于一種決算制度。清政府以農(nóng)歷年為會計年度。規(guī)定每年年末，先由各州縣制造草冊，以四柱法（舊管、新收、開除、實在）上報所在省份布政使司。布政使司核對后，發(fā)回照造;如有錯誤，則予以指明，發(fā)回編繕補送。布政使司匯總各州縣總冊后報予戶部，并依路程遠近，分四月、五月、六月不等。戶部收到各地奏銷冊后，立即進行嚴格審核，如有不實，即刻發(fā)回，令該省復查登答，限于十月前回報。各省督撫也負有考核之責，清乾隆三十二年（1767年）以前督撫要自行編報奏銷總冊，以后變?yōu)樵诳們陨霞由w印章，簽署“并無遺漏濫支”，最后，由戶部匯總報表上奏皇帝。奏銷制度使中央政府實現(xiàn)了對地方政府在財政上的有力控制，是清前期高度集中的財政管理制度的具體體現(xiàn)之一。清政府在總結(jié)歷代經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，雖進行了適合實際情況的改革，但仍未改變封建財政管理體制的根本性弊端：注重集權(quán)，忽視權(quán)力之間的互相制約，最終導致腐敗的發(fā)生。

二、鴉片戰(zhàn)爭后到太平天國運動前后的清政府財政制度

（一）關(guān)稅自主權(quán)的喪失

鴉片戰(zhàn)爭失敗后，清政府被迫與英國簽訂了中國近代史上第一個不平等條約——《南京條約》，明確要求中國開設(shè)福州、廣州、廈門、上海、寧波為通商口岸。在上述五口岸建立新海關(guān)，把原來統(tǒng)一管理的海關(guān)分成海關(guān)和常關(guān)，即設(shè)在開放口岸的洋關(guān)和仍然由中國政府管理，重點課征國內(nèi)貨物通過稅、船稅的舊關(guān)（即常關(guān)）。1843年，清政府同英國簽訂了《五口通商附粘善后條款》即《虎門條約》，又批準五口通商章程中的《海關(guān)稅則》。它規(guī)定制定新關(guān)稅原則——值百抽五，造成中國進口商品稅率下降一半以上，如此低的稅率使關(guān)稅失去保護本國工業(yè)的功能。在1854年的《天津條約》和其后的《中英通商章程》中，英國把值百抽五的稅率以條約形式固定下來，即“前在江寧立約第十款內(nèi)定進、出口稅，彼時欲綜處稅餉多寡，均以價值為率。每值百兩，征稅五兩”。

（二）關(guān)稅管理權(quán)的喪失

西方列強很早就覬覦中國海關(guān)控制權(quán)。1853年，上海爆發(fā)小刀會起義，攻占上?？h城。清政府駐上海道臺吳健彰逃入租界，英、美、法乘虛派兵占領(lǐng)海關(guān)，并擅自把上海港變成“自由港”。吳健彰迫于無奈在兩條舊船上設(shè)立水上海關(guān)。侵略軍居然派軍艦趕走中國臨時海關(guān)，同時在蘇州河北岸的稅務(wù)所也遭到列強騷擾。次年，吳健彰與英、法、美領(lǐng)事簽訂《上海海關(guān)協(xié)定》，明確規(guī)定三國各派一人參與海關(guān)事務(wù)管理，承認其對海關(guān)事務(wù)具有投票權(quán)。對此，劉錦藻痛心地說：“各國所施于我之稅則，我不能施之于各國，約載利益均沾，各國能沾，而中國卻不在沾之列，此豈得謂之互市焉？……國朝始令納船鈔而已，別無所謂洋稅也。有，亦上下于官吏之手，朝廷不甚以為輕重也。海警疊告，乃訂稅則，先不講求，臨時無措。各國為土貨計，民用計，出入口稅輕重均有比較，茫無所聞，而值百抽五，漫焉一許，大錯已成，迄與今日?！?/p>

三、太平天國運動對清政府財政制度的影響

1851年，太平天國運動爆發(fā)，為渡過統(tǒng)治危機，更好地調(diào)動統(tǒng)治力量對抗太平軍，清政府被迫調(diào)整滿漢矛盾，整合中央和地方關(guān)系，實施權(quán)力資源的再分配。這些措施對中國社會產(chǎn)生深遠影響。就財政體制來說，莫過于財權(quán)下移。

清前期直到清咸豐元年（1851年）基本沿襲明朝財政管理體制，實行中央集權(quán)財政制度。這種局面在太平天國運動中被打破。巨額的軍費使本已困難的財政雪上加霜，清中央政府無力支撐新興的湘、淮軍隊，只好令其“就地籌餉”，承認了地方的征稅權(quán)、制定稅收政策權(quán)。各督撫乘機擴大自身權(quán)力，借口軍務(wù)，截留丁漕各款供本省軍需，用后也不上報戶部，使奏銷制度名存實亡。京餉撥解制度也發(fā)生了變化。為保證中央財政收入，清咸豐帝下旨各省以“所有該部歲撥京餉，著準其本年為始，歸入冬撥案內(nèi)，與各直省協(xié)撥兵餉一律酌撥”，即督撫每年向中央繳納規(guī)定數(shù)量的白銀。這次政策調(diào)整等于默認了地方官員自行籌款的權(quán)力，也無力要求他們繼續(xù)服從戶部指揮。不久，清政府命令各地以省為單位，籌款上解，最終形成以督撫為領(lǐng)導的地方財政體系，中央集權(quán)制度被極大地削弱。

上述情況表明，鴉片戰(zhàn)爭后清政府中央集權(quán)財政體系逐漸瓦解，列強與地方共同侵蝕中央本不富裕的財政收入。清廷財政權(quán)力的分散，造成清中央政府掌控社會能力的減弱，成為近代化進程推進的制約因素之一。日本明治維新之后，廢藩置縣，聚集較多的社會財富，成為近代農(nóng)工商業(yè)起步的原始積累來源之一。據(jù)統(tǒng)計，1887年，中國經(jīng)濟總量是日本的9.77倍，財政收入?yún)s不到日本的3倍。雖然清廷財政收入所占國民經(jīng)濟比重低于日本有較復雜的歷史原因，但是財政權(quán)力分散、各省擁有相對獨立財權(quán)是不容忽視的原因。

綜上所述，鴉片戰(zhàn)爭之后，中國財政主權(quán)遭到?jīng)_擊和破壞，財政權(quán)力出現(xiàn)外移傾向，西方勢力開始對海關(guān)等財政機構(gòu)進行滲透和干涉。太平天國運動爆發(fā)后，清政府陷入嚴重財政危機。為挽救統(tǒng)治危機，清政府被迫放棄部分財政權(quán)力，承認地方財權(quán)事實，中央集權(quán)遭到一定程度的削弱。近代化客觀要求中央政府具有較強的財政權(quán)力和融資能力，清政府財權(quán)下移與外移客觀造成近代化進程中資金短缺，成為中國近代化的阻礙因素之一。

【基金項目】2021年度貴州省社會科學院創(chuàng)新課題“明清以來西南地區(qū)地方治理的理論與實踐及其當代啟示”（編號：CXLL2105）。

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（作者單位 貴州省社會科學院對外經(jīng)濟研究所）