關(guān)于行政事業(yè)單位項目預(yù)算績效管理問題的思考

馬園園

引言

目前，行政事業(yè)單位已普遍建立實施了全面預(yù)算績效管理，對預(yù)算資金配置的優(yōu)化、使用效率和效益的提高、監(jiān)管的加強(qiáng)都起到了非常重要的作用。項目支出預(yù)算是包括大型修繕、大型購置等為完成特定工作任務(wù)或目標(biāo)而進(jìn)行的經(jīng)費(fèi)支出，項目預(yù)算績效管理是預(yù)算績效管理的重要內(nèi)容。

然而，一些行政事業(yè)單位的項目預(yù)算績效管理工作仍然存在著諸多問題，如缺乏績效管理的理念，預(yù)算績效的編制欠缺科學(xué)性，績效監(jiān)控約束力不足，項目績效評價及結(jié)果運(yùn)用工作有待改進(jìn)等。如何完善項目預(yù)算績效管理體系，促進(jìn)項目預(yù)算績效管理工作提質(zhì)增效，成為當(dāng)前行政事業(yè)單位面臨的重要問題。

一、行政事業(yè)單位項目預(yù)算績效管理的重要性

行政事業(yè)單位項目預(yù)算績效管理是以績效管理理念為指導(dǎo)，對預(yù)算項目開展的“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋應(yīng)用”的績效管理活動。行政事業(yè)單位的項目預(yù)算績效管理對行政事業(yè)單位的發(fā)展有重要作用。

（一）優(yōu)化行政事業(yè)單位的資源配置

項目預(yù)算績效管理工作通過對預(yù)算資金的事前評估、事中監(jiān)控、事后評價和對評價結(jié)果的反饋運(yùn)用，優(yōu)化了財政資金的支出結(jié)構(gòu)。根據(jù)預(yù)算績效管理的要求，行政事業(yè)單位在申請項目預(yù)算時，要對項目進(jìn)行充分的事前論證和測算，從而使低效、無效、風(fēng)險較大的預(yù)算項目大大減少。

在績效管理的引導(dǎo)下，預(yù)期績效高、政策需求強(qiáng)的預(yù)算項目將更容易通過預(yù)算申請。因而行政事業(yè)單位在申請預(yù)算資金時將更為謹(jǐn)慎，預(yù)算資金也將被集中調(diào)配到提高單位公共服務(wù)水平、滿足社會公眾需要的領(lǐng)域，實現(xiàn)預(yù)算資金的優(yōu)化配置。

（二）提高財政資金的使用效率和效益

項目預(yù)算績效管理工作關(guān)注預(yù)算項目的產(chǎn)出和效果。通過算績效管理對項目建設(shè)與預(yù)算資金使用的監(jiān)控和約束，各行政事業(yè)單位將普遍增強(qiáng)績效意識，在預(yù)算資金的產(chǎn)出、效益、滿意度等多維度的定性和定量的績效指標(biāo)的約束下開展項目實施活動，從而降低了行政成本，提升了項目的實施效果和資金的使用效率。

（三）有助于對預(yù)算資金的監(jiān)管

預(yù)算績效管理工作通過對預(yù)算項目實施全生命周期管理，使行政事業(yè)單位各預(yù)算項目從立項、實施到評價始終在績效監(jiān)控下進(jìn)行。在績效管理理念的指導(dǎo)下，單位的全體工作人員將自覺提高預(yù)算責(zé)任意識，積極履行績效主體責(zé)任，使預(yù)算資金的收支活動在陽光下運(yùn)行，有效規(guī)避了預(yù)算資金支出不透明、低效浪費(fèi)情況的出現(xiàn)，遏制了違法違紀(jì)行為的發(fā)生。

二、行政事業(yè)單位目前項目預(yù)算績效管理工作存在的不足

（一）缺乏績效管理的理念和制度保障

部分行政事業(yè)單位缺少對預(yù)算績效管理理論政策的掌握，對績效管理工作的重要性認(rèn)識不足，在實際工作中存在著重視財政資金的爭取和關(guān)注項目產(chǎn)出數(shù)量，而對預(yù)算資金使用效率、項目產(chǎn)出效益和服務(wù)對象滿意度重視不足的現(xiàn)象。另一方面，由于預(yù)算項目在立項、實施過程中缺乏有效的監(jiān)督和考核，工作人員普遍缺少成本效益意識和“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績效理念。

一些行政事業(yè)單位未根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展需求建立預(yù)算績效管理制度和操作流程，或建立的績效管理制度流于形式，使得績效管理工作缺乏有效的制度支撐。部分單位的績效管理工作僅由財務(wù)部門作為一項日常性的上報工作來完成，缺少業(yè)務(wù)部門的積極配合。由于財務(wù)部門對業(yè)務(wù)部門的工作數(shù)據(jù)掌握不足，在進(jìn)行項目預(yù)算編制、績效目標(biāo)制定等工作時往往力不從心，預(yù)算績效管理工作的質(zhì)量難以保證。

（二）項目預(yù)算績效編制的科學(xué)性、合理性不足

一些行政事業(yè)單位在進(jìn)行項目立項決策時，未根據(jù)本單位的發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行合理規(guī)劃，項目立項缺少充分的論證與調(diào)研，致使上馬一些低效甚至無效的項目。由于對項目缺少足夠的了解，部分單位存在預(yù)算申報金額與項目實際需求不符的情況，進(jìn)而后期預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與編制的預(yù)算產(chǎn)生較大差異。有的單位在編制預(yù)算時，傾向于向主管部門或財政局多申請預(yù)算資金，以備將來項目調(diào)整或不可預(yù)見情況產(chǎn)生額外的資金需求，這種不夠精細(xì)的管理模式也容易造成項目的低效和浪費(fèi)，影響預(yù)算績效管理工作的順利推進(jìn)。

一些行政事業(yè)單位在項目預(yù)算績效目標(biāo)及指標(biāo)的設(shè)置方面缺乏科學(xué)依據(jù)，可操作性不強(qiáng)，不能準(zhǔn)確衡量項目的實際情況，大大影響了后期項目實施的效果。例如產(chǎn)出指標(biāo)的設(shè)置，如果沒有詳實的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)作支撐，很難準(zhǔn)確設(shè)置關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、能直接反映項目產(chǎn)出的數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本等實際情況的核心指標(biāo)。再以服務(wù)對象滿意度指標(biāo)為例，預(yù)期指標(biāo)值設(shè)置為“大于90%”，“大于95%”，還是“大于99.99%”，編制人員多依據(jù)主觀經(jīng)驗，而不是根據(jù)實際情況科學(xué)設(shè)定，用這樣的績效評價標(biāo)準(zhǔn)對項目執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)控，不利于項目實施效益的實現(xiàn)。

此外，部分預(yù)算績效編制人員的專業(yè)素養(yǎng)不高，業(yè)務(wù)能力不足，在編制績效信息時存在直接照搬上一年數(shù)據(jù)、不合理的套用系統(tǒng)模板、填寫的內(nèi)容不夠規(guī)范完整等情況，不利于后期對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)控和績效評價。

（三）預(yù)算績效監(jiān)控約束力不足

按照“誰支出，誰負(fù)責(zé)”的原則，預(yù)算執(zhí)行單位是預(yù)算績效監(jiān)控的主體。行政事業(yè)單位在監(jiān)控項目預(yù)算執(zhí)行的過程中，通常更關(guān)注預(yù)算資金的使用是否合法合規(guī)，對于資金投入的效率和項目產(chǎn)生的效益未給予足夠重視。一些單位年初就將項目庫的專項資金全額申請到單位賬戶，而不是按照預(yù)算資金支出計劃分階段申請，造成預(yù)算資金的閑置；預(yù)算資金支出時又過于隨意，不注意與項目實施進(jìn)度的匹配。預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的與績效目標(biāo)的偏差將不能被及時發(fā)現(xiàn)和糾正，預(yù)算績效監(jiān)控的約束力難以實現(xiàn)。

另外，由于一些單位的績效監(jiān)控工作缺乏有效執(zhí)行，致使預(yù)算資金缺少監(jiān)管，出現(xiàn)了不按項目預(yù)算批復(fù)的用途使用財政資金、資金支付不透明的情況，造成了預(yù)算資金使用的低效和國有資產(chǎn)的流失。

（四）項目績效評價及結(jié)果運(yùn)用工作有待改進(jìn)

行政事業(yè)單位的項目預(yù)算績效評價主要表現(xiàn)為單位對預(yù)算項目的自我評價和財政部門的評價。在進(jìn)行自我評價時，部分單位對預(yù)算資金使用情況的評價僅僅依據(jù)財務(wù)支出明細(xì)賬上列示的金額，難以準(zhǔn)確評價預(yù)算資金的使用效率。另外，由于一些單位績效評價指標(biāo)本身設(shè)置不科學(xué)、不合理的原因，據(jù)此形成的自我評價無法對本單位績效目標(biāo)完成情況進(jìn)行準(zhǔn)確分析，無法發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，不同項目之間的績效也無法科學(xué)地進(jìn)行比較。目前，財政部門的評價以審核績效評價軟件中評價單位提交的信息及佐證材料為主，評價方式不夠嚴(yán)謹(jǐn)，評價結(jié)果也缺乏科學(xué)性。

一些單位的績效評價結(jié)果未與監(jiān)督考核機(jī)制有效銜接，單位的年度考核缺少對績效管理工作表現(xiàn)和工作成果的獎懲，不利于績效管理對單位各項工作的約束和引導(dǎo)。

以上由于評價方法和評價指標(biāo)制定不科學(xué)，或缺乏有效的監(jiān)督考核，所形成的績效評價及評價結(jié)果運(yùn)用不能充分發(fā)揮績效管理的目標(biāo)導(dǎo)向和責(zé)任約束作用，不利于項目預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)；由此形成的績效評價報告質(zhì)量也不高，不利于預(yù)算績效公開時社會公眾對財政資金使用效率效果的監(jiān)督。

三、改進(jìn)和完善項目預(yù)算績效工作的建議

（一）樹立預(yù)算績效管理理念，強(qiáng)化制度建設(shè)

通過單位負(fù)責(zé)人的積極推動，在行政事業(yè)單位內(nèi)部進(jìn)行廣泛的宣傳動員，使各級工作人員認(rèn)識到預(yù)算績效管理的重要性，清楚意識到本單位、項目責(zé)任人和其他人員對預(yù)算績效的責(zé)任。在預(yù)算績效管理理念的指導(dǎo)下，將績效管理工作與單位的發(fā)展規(guī)劃、日常業(yè)務(wù)活動、預(yù)算管理等具體工作內(nèi)容有機(jī)結(jié)合起來，使各項績效評價標(biāo)準(zhǔn)成為各部門、各崗位工作職責(zé)的一部分。

健全預(yù)算績效管理制度和操作流程。預(yù)算績效管理工作是一項全過程、全覆蓋的系統(tǒng)性工程，行政事業(yè)單位需要根據(jù)本單位的發(fā)展規(guī)劃和預(yù)算績效管理的要求，制定出符合本單位實際情況的預(yù)算績效管理制度和操作流程，作為預(yù)算績效管理工作的制度依據(jù)。

（二）強(qiáng)化項目預(yù)算績效編制

第一，行政事業(yè)單位要對項目預(yù)算與項目績效實施一體化管理，以業(yè)務(wù)部門提供的信息數(shù)據(jù)做支撐，制定項目實施計劃、績效目標(biāo)和績效指標(biāo)。制定項目實施計劃時要考慮計劃的全面性和細(xì)化程度，并將項目總體規(guī)劃分解落實到各階段的項目工作之中。績效目標(biāo)與單位的公共服務(wù)職能、發(fā)展規(guī)劃息息相關(guān)的，也與預(yù)算安排密不可分，制定時要特別考慮績效目標(biāo)的可操作性和量化程度。根據(jù)績效目標(biāo)，在綜合考慮產(chǎn)出、效益、可持續(xù)影響、服務(wù)對象滿意度等方面的基礎(chǔ)上，從預(yù)算項目庫中選定一、二級績效指標(biāo)，設(shè)定符合本單位實際情況、與單位業(yè)務(wù)活動關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)、量化程度較高的三級績效指標(biāo)。

第二，制定績效指標(biāo)體系之后，根據(jù)項目預(yù)算績效管理事前評估的要求，行政事業(yè)單位應(yīng)對申請預(yù)算項目的必要性、可行性、經(jīng)濟(jì)性、績效指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性進(jìn)行專業(yè)客觀的事前績效評估。對于社會各界重點關(guān)注或達(dá)到一定規(guī)模的項目可引入第三方中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估。對評估結(jié)果進(jìn)行嚴(yán)格的審核審批，通過后才可進(jìn)入項目預(yù)算編制環(huán)節(jié)，納入財政預(yù)算項目庫申報。編制項目預(yù)算和績效信息應(yīng)站在單位整體的角度，由業(yè)務(wù)部門與財務(wù)部門等相關(guān)部門共同負(fù)責(zé)，在協(xié)作溝通的基礎(chǔ)上匯總出完整、準(zhǔn)確的項目數(shù)據(jù)，填報預(yù)算信息和績效信息。

第三，行政事業(yè)單位應(yīng)每年定期組織人員培訓(xùn)，豐富和更新工作人員關(guān)于預(yù)算政策、績效管理理論和本單位的業(yè)務(wù)知識，完善工作人員的預(yù)算績效管理知識體系，條件允許的單位可引進(jìn)績效管理方面的專業(yè)人才，以規(guī)范單位項目預(yù)算績效的編制，提高績效管理工作的質(zhì)量。

（三）強(qiáng)化績效管理對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控

強(qiáng)化對預(yù)算項目的全過程、全覆蓋監(jiān)控是實現(xiàn)績效目標(biāo)管理的重要一環(huán)。行政事業(yè)單位按照“全面覆蓋、突出重點，權(quán)責(zé)對等、約束有力，結(jié)果運(yùn)用、及時糾偏”的原則，對預(yù)算項目的及時性、合規(guī)性和有效性進(jìn)行監(jiān)控。預(yù)算績效監(jiān)控通過對于預(yù)算執(zhí)行情況的實時監(jiān)控和分析，督促項目按照績效目標(biāo)與績效指標(biāo)的要求進(jìn)行實施；監(jiān)管預(yù)算資金按既定的時間和用途進(jìn)行預(yù)算支出，增強(qiáng)資金使用的透明度。

對于在績效監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的問題，如項目實施偏離了績效目標(biāo)、預(yù)算資金異常支出等，分析問題的產(chǎn)生原因，及時采取改進(jìn)措施，彌補(bǔ)管理漏洞，規(guī)避風(fēng)險，確保預(yù)算績效目標(biāo)的實現(xiàn)。

（四）完善項目預(yù)算績效評價及結(jié)果運(yùn)用

1.客觀公正的進(jìn)行績效評價

績效評價機(jī)制是預(yù)算績效閉環(huán)管理的一個步驟，也是實現(xiàn)項目績效目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。行政事業(yè)單位在年度終了或項目完成時，應(yīng)本著科學(xué)公正、統(tǒng)籌兼顧、激勵約束、公開透明的原則，及時根據(jù)項目的績效目標(biāo)和績效指標(biāo)等標(biāo)準(zhǔn)對項目的效益性、經(jīng)濟(jì)性、效率性進(jìn)行客觀的自我評價或引入第三方中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評價。

行政事業(yè)單位對項目開展情況進(jìn)行的自我評價包括項目決策情況、預(yù)算資金的管理和使用情況、預(yù)算績效制度健全性及執(zhí)行情況、產(chǎn)出情況、效益情況等。在對績效評價結(jié)果進(jìn)行打分時，各單位應(yīng)根據(jù)各績效指標(biāo)在績效評價體系中的重要程度對該指標(biāo)賦予相應(yīng)權(quán)重：通常產(chǎn)出指標(biāo)所占權(quán)重最大，效益指標(biāo)次之，滿意度指標(biāo)所占權(quán)重較小。各績效指標(biāo)加權(quán)平均匯總后得出總分值，作為該項目的績效自評得分。

2.加強(qiáng)對績效評價結(jié)果的應(yīng)用

第一，將績效評價結(jié)果作為以后年度資源配置、項目決策的重要依據(jù)。例如，根據(jù)項目預(yù)算績效評價的結(jié)果，比較不同項目效益的高低，從而確定下一年項目預(yù)算資金安排的先后順序，提高預(yù)算資金配置的科學(xué)性。如果某一項目績效評價分值很低，表明該項目低效甚至無效，應(yīng)考慮在以后年度停止該項目的投入。根據(jù)績效評價報告總結(jié)出的經(jīng)驗做法，提高單位使用預(yù)算資金的效率。

第二，將績效評價結(jié)果形成績效評價報告，作為調(diào)整改進(jìn)項目實施活動或績效管理工作的重要參考。在績效評價中發(fā)現(xiàn)的項目實施結(jié)果與績效目標(biāo)的偏差、不同部門執(zhí)行同類項目的偏差，分析產(chǎn)生差異的原因，查找項目實施的薄弱環(huán)節(jié)，有針對性的改進(jìn)項目活動的開展。對于在績效評價中發(fā)現(xiàn)的相關(guān)性不強(qiáng)的績效指標(biāo)，也應(yīng)予以調(diào)整或剔除，從而不斷修正完善績效指標(biāo)庫，推動單位整體績效水平的提高。

第三，將績效評價的結(jié)果與行政事業(yè)單位的監(jiān)督考核機(jī)制有效結(jié)合，充分發(fā)揮績效管理的導(dǎo)向和激勵作用，將評價結(jié)果作為干部選拔任用、評先評優(yōu)、發(fā)放績效工資的考核標(biāo)準(zhǔn)；在績效評價中發(fā)現(xiàn)問題也應(yīng)根據(jù)考核制度進(jìn)行相應(yīng)的責(zé)任追究。通過強(qiáng)化績效評價結(jié)果的硬性約束，促進(jìn)本單位對績效主體責(zé)任的重視，規(guī)范單位項目活動的開展。

第四，完善績效信息公開機(jī)制，加大績效評價結(jié)果向社會公眾的公開力度。主動公開預(yù)算項目的績效評價結(jié)果，特別是主動公開社會關(guān)注度較高的重點項目的績效情況，有助于社會公眾對政府履行公共責(zé)任的有效監(jiān)督，提高績效管理的透明度。以績效信息公開促進(jìn)行政事業(yè)單位公共服務(wù)質(zhì)量的提升，推動透明型、經(jīng)濟(jì)效率型政府的建設(shè)。

四、結(jié)束語

隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，全面實施項目預(yù)算績效管理日益成為深化財稅體制改革、推動國家經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。行政事業(yè)單位要普遍樹立預(yù)算績效管理理念，不斷探索完善全方位、全過程、全覆蓋的項目預(yù)算績效管理體系，形成對預(yù)算項目的事前績效評估、事中績效監(jiān)控、事后績效評價和評價結(jié)果應(yīng)用的預(yù)算績效閉環(huán)管理，提高財政資金的使用效率和效益，提升公共服務(wù)質(zhì)量，推進(jìn)行政事業(yè)單位的長遠(yuǎn)發(fā)展。