政府參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配法律機制的完善

彭添雅 韓煜璇 鄭鳳偉

新修訂的《土地管理法》正式啟動了新一輪的農(nóng)村土地改革，全面推開集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市將大幅增加土地增值收益，其中土地增值收益的分配是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而自2018年《暫行辦法》失效以來政府參與土地增值收益分配存在立法闕如問題，當(dāng)前實踐中延續(xù)舊有的土地調(diào)節(jié)金收益分配模式并不能滿足“同地同權(quán)同價”的改革目標(biāo)，且在具體實施操作中弊端顯露，致使政府與個人、集體間沖突時有發(fā)生，而當(dāng)前新一輪的土地改革恰是政府調(diào)整參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地增值收益分配法律機制的契機，因此本文對此展開深入研究。

一、相關(guān)概念界定

（一）土地增值收益

土地增值收益是基于土地入市過程中土地使用條件的改變及土地開發(fā)的進行使土地價值呈現(xiàn)上漲狀態(tài)而產(chǎn)生的財產(chǎn)性利益。根據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益被界定為首次入市和再轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)中收入扣除取得成本和土地開發(fā)支出后的凈收益。土地增值收益分配著眼于國家、集體和個人三個面向。其中政府主要通過土地增值收益調(diào)節(jié)金的形式參與收益分配；對集體和個人而言，受讓方支付價款后，資金在扣除地方政府收取的土地調(diào)節(jié)金后交至代為行使管理權(quán)的集體經(jīng)濟組織手中，再自行完成從集體到農(nóng)民個人的內(nèi)部分配。

（二）土地增值收益調(diào)節(jié)金

《暫行辦法》第四條規(guī)定，土地增值收益調(diào)節(jié)金是在入市過程中對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地使用權(quán)人以出售、交換、贈與、出讓、租賃、作價出資(入股)等方式取得的土地增值收益按比例征收的資金。其意在協(xié)調(diào)國家、集體與個人三者的收益分配，平衡土地收益的區(qū)域化差異。按照《暫行辦法》第十五條的規(guī)定，土地增值收益調(diào)節(jié)金的法律性質(zhì)屬于非稅收入，是政府強制性征收的資金。不同地區(qū)因地制宜，綜合考慮入市單價、總量、成本等多項數(shù)據(jù)指標(biāo)，原則上在20%-50%的區(qū)間內(nèi)自行調(diào)整具體征收標(biāo)準(zhǔn)，并全額上繳試點縣地方國庫，納入地方一般公共預(yù)算管理。

（三）土地增值稅

據(jù)《中華人民共和國土地增值稅暫行條例》（以下簡稱《條例》）可知，土地增值稅即轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)、地上的建筑物及其附著物并取得收入的單位和個人以所得收入為依據(jù)向國家繳納的稅賦，不含以繼承、贈予等方式的無償轉(zhuǎn)讓。一直以來，土地增值稅僅面向轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)的行為采用超率累進稅率按次征收，而未將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地納入至稅收體系之中。但觀察當(dāng)前的土地利用情況，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后也存在較多用于房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域的土地需要加以規(guī)范。

二、政府參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配法律機制的現(xiàn)狀

（一）政府參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配的法律邏輯

關(guān)于政府能否參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益的分配，學(xué)界有漲價歸公、漲價歸私、公私兼顧等不同觀點。而本文認為政府作為社會公共利益的代表，為土地交易者權(quán)益的實現(xiàn)提供保障，使土地能夠?qū)崿F(xiàn)基于用途調(diào)整、規(guī)劃變更或公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等因素的增值，為土地交易市場秩序的良好運行提供管理和監(jiān)督服務(wù)，因而能夠以其公共職能的行使作為參與收益分配的法理依據(jù)。

《關(guān)于促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》提出集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配應(yīng)遵循“初次分配基于產(chǎn)權(quán)，再次分配政府參與”的基本原則。初次分配即農(nóng)民個人和集體經(jīng)濟組織作為產(chǎn)權(quán)人，通過轉(zhuǎn)移集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，獲得了由市場供求狀況決定的相應(yīng)對價，進而獲得收益；而再次分配即政府作為土地交易活動的管理者和服務(wù)者，在入市全過程通過行使相應(yīng)的職權(quán)而參與收益分配。由此可知政府在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中不再被賦予產(chǎn)權(quán)人的身份，而以間接方式參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益再分配環(huán)節(jié)。根據(jù)上述原則，政府不宜過多干涉初次收益分配過程，應(yīng)保證土地產(chǎn)權(quán)人的法律地位。同時基于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配“平衡三方利益，提高農(nóng)民個人所得”的宗旨，政府參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配應(yīng)保持審慎謙抑。

（二）當(dāng)前政府參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律機制

從政府參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配的法律法規(guī)觀之，此前中央層面僅以一部《暫行辦法》加以規(guī)范，給予各地政府極大的自由裁量權(quán)，由地方自行制定實施細則。而《暫行辦法》已于2018年1月1日失效，當(dāng)前僅通過《關(guān)于延長農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金政策期限的通知》延續(xù)舊有的土地增值收益調(diào)節(jié)金收益分配模式。在全面入市改革后，政府參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配體制有所變化。此前，集體所有土地需要被征收為國有土地方能流轉(zhuǎn)，其中基礎(chǔ)設(shè)施公益類建設(shè)用地?zé)o需交納稅金，采用出讓方式的住宅類和經(jīng)營類的建設(shè)用地則需全額交納土地出讓金；而現(xiàn)在，集體經(jīng)營性建設(shè)用地能夠?qū)崿F(xiàn)直接入市，只需經(jīng)營類建設(shè)用地在首次入市或再轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)交納土地調(diào)節(jié)金。總結(jié)而言，當(dāng)前政府主要通過土地調(diào)節(jié)金形式參與土地入市增值收益分配，同時還涉及征收契稅、印花稅、土地增值稅等稅費。但這一收益分配機制在法規(guī)中并不明確，導(dǎo)致實踐中存在諸多法律問題，可見該土地收益分配參與法律機制亟待完善。

而關(guān)涉政府參與土地增值收益分配法律機制的未來走向，可以從國家稅務(wù)總局與財政部于2019年7月起草的《中華人民共和國土地增值稅法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）窺見一斑，這部針對房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域的稅法首次計劃將入市的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地納入了征稅范圍，擬取消土地增值收益調(diào)節(jié)金，對長久以來政府參與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益分配的固有模式產(chǎn)生了沖擊。

三、政府參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配法律機制的不足之處

（一）土地調(diào)節(jié)金法律性質(zhì)界定不明

如上文所述，土地增值收益調(diào)節(jié)金是一種獨立的新型非稅財政種類，而《暫行辦法》第二十一條提出的“在契稅暫無法覆蓋農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市環(huán)節(jié)的過渡時期，除土地增值收益調(diào)節(jié)金，還須按成交價款的3%-5%征收與契稅相當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)金”混淆了兩者概念。由于中央行政法規(guī)對于土地調(diào)節(jié)金定性不明，導(dǎo)致地方根據(jù)《暫行辦法》制定的具體法律文件也存在沖突。例如《大邑縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用入市管理辦法（試行）》的第十五條（六）和《南京市溧水區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地收益調(diào)節(jié)金征收和管理辦法（試行）》第九條均認為土地調(diào)節(jié)金能夠替代契稅，此類規(guī)定有悖于土地調(diào)節(jié)金的本質(zhì)。而在《暫行辦法》和部分地方法規(guī)文件失效后這一法律性質(zhì)界定不明的問題仍未得到解決，舊有模式的延續(xù)難以彌合政府在參與土地增值收益分配中存在的法理缺陷，造成實踐中重復(fù)征稅等問題，侵害了農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟組織的利益，有礙于全面入市。

（二）政府征收土地調(diào)節(jié)金有悖法理邏輯

當(dāng)前我國政府參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益分配主要有直接參與和間接參與兩種方式。前者指土地增值收益調(diào)節(jié)金形式，作用于土地增值收益的產(chǎn)生階段。后者指稅收形式，在農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織完成了土地增值收益分配的基礎(chǔ)上進行征收。根據(jù)“再次分配政府參與”的基本原則，政府以土地調(diào)節(jié)金形式直接參與收益分配不合法理。而實踐中更是以先扣除調(diào)節(jié)金，再將剩余收益交由農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟組織進行內(nèi)部分配為常態(tài)。以上都表明當(dāng)前的土地調(diào)節(jié)金法律機制完全違反了政府應(yīng)當(dāng)在初次分配的基礎(chǔ)上通過轉(zhuǎn)移方式實現(xiàn)再次分配的法律原則。

從產(chǎn)權(quán)理論的視角看，土地作為生產(chǎn)要素接受市場的評價，因此農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織基于對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的土地產(chǎn)權(quán)，在土地交易行為中通過轉(zhuǎn)移集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)獲得對價，以此參與初次分配。相對地，政府以其維護土地要素流轉(zhuǎn)秩序的管理行為成為土地增值收益分配的主體，本身不具有產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，也并非土地交易行為的相對方，因此缺乏參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市初次分配的法理基礎(chǔ)。綜上，政府征收土地調(diào)節(jié)金不合乎產(chǎn)權(quán)理論。

從具體的權(quán)利基礎(chǔ)來看，農(nóng)民及集體經(jīng)濟組織參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市初次分配的根源在于土地財產(chǎn)權(quán)。根據(jù)《民法典·物權(quán)編》的規(guī)定，農(nóng)民和特別法人集體經(jīng)濟組織均可以開展經(jīng)營性活動，憑借集體土地產(chǎn)權(quán)進行市場活動而獲得集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益；而政府以其公共管理職能參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市分配?？芍⒉痪邆渑c農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織相同的土地財產(chǎn)權(quán)法理依據(jù)，因而僅能通過再次分配獲得財政收益。

通過對政府參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益分配之法理邏輯的疏通規(guī)整，可知當(dāng)前政府以收取土地調(diào)節(jié)金的形式直接參與分配并無法理支撐，若繼續(xù)沿用這一法律機制將與“再次分配政府參與”之原則相背離，更有違產(chǎn)權(quán)分配之準(zhǔn)則、殽雜了土地財產(chǎn)權(quán)與公共管理權(quán)之實質(zhì)，因此該法律機制亟待重新構(gòu)建。

（三）政府參與土地增值收益分配的法律體系混亂

現(xiàn)有階段仍延續(xù)從中央《暫行辦法》到地方土地調(diào)節(jié)金征收文件的增值收益分配機制，而此機制存在上位法闕如、地方性規(guī)范文件缺失、附屬性規(guī)定散亂等法律問題，導(dǎo)致土地增值收益分配體系混亂不堪。根據(jù)我國《立法法》可知，完整的法律體系包含法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和其他具體的執(zhí)行性規(guī)范。而當(dāng)前政府參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配的法律依據(jù)是《暫行辦法》和各地區(qū)制定的《調(diào)節(jié)金征收與使用管理辦法》，以及散見于各地《入市試點暫行辦法》的規(guī)定。

在中央層面，僅通過財政部、國土資源部頒布的《暫行辦法》加以規(guī)范，這一部門規(guī)章效力層級較低且僅作原則性規(guī)定，不足以平衡政府、農(nóng)村經(jīng)濟組織和農(nóng)民在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中巨大的財產(chǎn)性利益，此現(xiàn)象極不利于維護社會穩(wěn)定。且自《暫行辦法》失效后，中央并未及時制定后續(xù)的法律法規(guī)，導(dǎo)致當(dāng)前政府參與土地入市增值收益分配法律缺失，與全面入市改革實踐相脫節(jié)。在地方層面，缺乏上位法依據(jù)的地方性法律法規(guī)在設(shè)置上雜亂無章。一些地區(qū)在入市收益分配中直接援引中央文件的原則性條款作為參考準(zhǔn)則，而沒有制定任何實際操作細則；多數(shù)地區(qū)針對當(dāng)?shù)厥找娣峙渥鞒龊喡孕砸?guī)定并直接附于當(dāng)?shù)亍度胧泄芾磙k法》；僅小部分地區(qū)依據(jù)《暫行辦法》制定了專門性《土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理辦法細則》。據(jù)此分析可知，當(dāng)前的增值收益分配機制難以切實保護農(nóng)村經(jīng)濟組織和農(nóng)民的權(quán)益，因此需要構(gòu)建一套完整有序的收益分配法律體系。

（四）政府參與土地增值收益分配的不同層級間法規(guī)內(nèi)容沖突

根據(jù)當(dāng)前土地增值收益分配法律機制，《暫行辦法》作為上位法約束地方政府制定法規(guī)文件的自由裁量權(quán)。而由于《暫行辦法》的法律效力較低且有關(guān)規(guī)定不明，實踐中下位法與上位法相抵觸的現(xiàn)象多發(fā)，主要體現(xiàn)在收益分配形式、征收基準(zhǔn)、征收比例等方面。

現(xiàn)有的征收體系中收益分配形式包括了土地調(diào)節(jié)金及其他的稅費。而部分地區(qū)卻出現(xiàn)了僅征收土地增值收益調(diào)節(jié)金或僅收取相關(guān)稅費的規(guī)定。如《廣東南海土地調(diào)節(jié)金與稅費征收使用管理試行辦法》第二條規(guī)定以租賃、出租、作價出資（入股）等方式入市的不繳納調(diào)節(jié)金；而《海南省入市試點辦法》第二十六條規(guī)定使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租入市僅繳納稅費。此類規(guī)定與現(xiàn)有的土地增值收益分配體系不相符合，與《暫行辦法》存在一定沖突，使得土地調(diào)節(jié)金征收變得難以把握。

《暫行辦法》中規(guī)定土地調(diào)節(jié)金征收基準(zhǔn)原則上按比例對純收益征收，只有在無法核準(zhǔn)成本時才可以制定按比例對成交總價款征收的簡易辦法，并上報省級財政和國土資源主管部門批準(zhǔn)后方可執(zhí)行。然而實踐中多數(shù)地區(qū)并無特殊情形卻直接按照成交價款進行征收，例如《南京溧水區(qū)土地調(diào)節(jié)金征收管理辦法》第五條、《浙江義烏土地調(diào)節(jié)金征收和使用規(guī)定》第九條均規(guī)定以成交價款作為征收基準(zhǔn)，有違《暫行辦法》的一般性規(guī)定。

另外還存在著地方政府任意制定征收比例而突破《暫行辦法》中20%-50%范圍限制的現(xiàn)象。如《廣東南海土地調(diào)節(jié)金與稅費征收使用管理試行辦法》第四條規(guī)定以出讓方式入市的征收比例在5%-15%左右，以轉(zhuǎn)讓方式入市的征收比例在2.5%左右；《福建晉江入市管理暫行規(guī)定》第六條規(guī)定轉(zhuǎn)讓工礦倉儲用地和其他類型用地按15%的比例繳納調(diào)節(jié)金。綜上，正是由于地方政府未關(guān)注不同層級間法規(guī)內(nèi)容的協(xié)調(diào)性，不當(dāng)制定土地增值收益分配法律文件，造成了大量下位法與上位法沖突的現(xiàn)象，因此進行有效的法律修改完善具有必要性和緊迫性。

四、政府參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地增值收益分配法律機制的構(gòu)想

（一）政府參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配的路徑構(gòu)建

當(dāng)前學(xué)界對于政府參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配機制的構(gòu)想主要有三種。其一認可現(xiàn)有的土地增值收益調(diào)節(jié)金體系，其二主張實行土地增值收益調(diào)節(jié)金和稅收并行的雙軌制，本文已據(jù)法理論證了土地調(diào)節(jié)金法律機制的不合理之處，因此這兩條路徑不具有現(xiàn)實適用性。其三是建立完全稅化的政府參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配的機制。本文在此提出構(gòu)建政府參與土地增值收益分配的新路徑：在第三種觀點的基礎(chǔ)上提倡建立一種獨立的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益稅。

具體分析第三種觀點可知，由于當(dāng)前政府參與土地增值收益法律機制囊括了土地調(diào)節(jié)金、契稅、房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域的土地增值稅，體系復(fù)雜混亂，因而制定土地增值收益轉(zhuǎn)稅制度具有現(xiàn)實必要性，有助于將復(fù)雜的征收類型納入有序的稅收體系之中。由《征求意見稿》可知，當(dāng)前的趨勢是將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益納入土地增值稅范疇中，本文認為有所不妥，緣由在于：第一，土地增值稅旨在對用于房地產(chǎn)開發(fā)的土地轉(zhuǎn)讓增值收益進行征收，以規(guī)范土地開發(fā)流轉(zhuǎn)市場。而農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益有其特殊的立法要旨，其著眼于提高土地利用率，旨在增加農(nóng)民所得利益。因此若將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的全部增值收益均通過土地增值稅加以調(diào)節(jié)，易導(dǎo)致法律適用沖突，既無法達到土地增值稅原本的設(shè)立初衷，還可能導(dǎo)致部分非公益性的集體經(jīng)營性建設(shè)用地被重復(fù)征收，不合理地擴大了政府參與分配的份額，無法切實保障農(nóng)民應(yīng)得利益，不利于整體土地的流轉(zhuǎn)。第二，兩者之間也呈現(xiàn)出了一定的制度不兼容性。由于土地增值稅僅對轉(zhuǎn)讓土地進行征稅，不征收出讓土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)增值；而集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益分配面向所有入市行為征收資金，在法律制度層面無法簡單合并。

由此可見征收獨立的稅種方能在各方面協(xié)調(diào)立法宗旨，做到節(jié)約立法資源、加強可操作性，以更好地實現(xiàn)法理邏輯的平衡，而無需通過大量法律制度的修改來將其僵化地放置于已有稅種之中?；谝陨蟽煞矫婵剂?，本文主張構(gòu)建一種專門性的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益稅，對于不同的土地利用類型采用不同的征稅比率，以期達到平衡土地入市增值收益分配的效果。

（二）政府設(shè)立專門性獨立稅種參與土地增值收益分配的法律可行性分析

1.稅收形式能夠有機嵌入我國整體的經(jīng)濟法律體系

稅收制度在我國法律體系中發(fā)展已久，其存在的合法性和合理性業(yè)已清晰完備，因此實行土地增值收益調(diào)節(jié)金轉(zhuǎn)稅制度改革能夠?qū)崿F(xiàn)法律體系邏輯自洽，同時能夠解決土地增值收益調(diào)節(jié)金法律性質(zhì)不明和政府參與土地增值收益分配的法律體系混亂帶來的諸多爭議。

土地增值收益調(diào)節(jié)金和稅收在法律功能和法律效果上具有高度一致性。土地調(diào)節(jié)金作為政府的財政收入被納入公共預(yù)算進行統(tǒng)一管理，以平衡農(nóng)村土地入市過程中的利益分配問題，進而更好地實現(xiàn)政府管理土地入市秩序的職能。而稅收是國家向社會提供公共產(chǎn)品，憑借強制力取得財政收入的方式，能夠保障后續(xù)職能的行使和調(diào)控經(jīng)濟發(fā)展。由此可知，二者均是政府憑借管理職權(quán)的履行向主體對象征繳的資金，都具備“取之于民，用之于民”、強制性、無償性的基本特點。區(qū)別主要集中于作用領(lǐng)域和計算方法。那么設(shè)立專門性的稅收種類并配套相對獨立的計算方法能夠涵蓋土地調(diào)節(jié)金，既可以更好地實現(xiàn)平衡利益分配的目標(biāo)，又可協(xié)調(diào)整體的法律體系。

2.政府通過完全稅收參與土地增值收益分配能夠有效彌合現(xiàn)有機制的法律缺陷

在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地全面入市后，現(xiàn)有以土地調(diào)節(jié)金為主，輔之以稅費的法律機制已有滯后性。本文認為專門性稅收種類能夠有效彌合政府征收土地調(diào)節(jié)金有悖法理邏輯和政府參與土地增值收益分配的不同層級間法規(guī)內(nèi)容沖突的缺陷。

此路徑的優(yōu)勢主要體現(xiàn)為以下三點：第一，稅收機制由《中華人民共和國稅收征收管理辦法》和《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》作原則性規(guī)定，而具體的法律適用空間交由地方自行把握，兼具穩(wěn)定性和靈活性。其中統(tǒng)一采用稅收形式能賦予政府參與土地增值收益分配正當(dāng)?shù)姆傻匚?。第二，稅收作為間接參與再次分配的方式，符合“初次分配基于產(chǎn)權(quán)，再次分配政府參與”原則和產(chǎn)權(quán)理論及物權(quán)基本原理，使整體法理邏輯通順合理。第三，統(tǒng)一由稅收機制來進行收益分配能夠摒除地方法律法規(guī)對于土地調(diào)節(jié)金和土地增值稅的誤用、混用亂象，更好地明晰征收操作規(guī)范。

3.設(shè)立專門性獨立稅種能夠保障政府參與收益分配的有效運行

設(shè)立單獨的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益稅看似違背了《征求意見稿》的整體立法趨勢，實則能夠更好地保障政府參與土地入市過程中的收益分配，達到預(yù)期的平衡利益效果。原因分析如下：

首先，專門性獨立稅種避免了在采納土地增值稅的基礎(chǔ)上再設(shè)立非房地產(chǎn)開發(fā)類的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益稅收種類，有利于稅收機制的完整統(tǒng)一，避免重復(fù)征收，可操作性更強。其次，獨立的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益稅能夠通過統(tǒng)一的征收計算基準(zhǔn)、公式囊括出讓和轉(zhuǎn)讓兩個環(huán)節(jié)，降低計算困難，并有效規(guī)避投機行為。最后，獨立的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益稅的立法意圖特殊而顯著——即規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市環(huán)節(jié)，平衡國家、集體和個人三者之間的利益分配，重點保障農(nóng)民收入。因此設(shè)置獨立稅種可以避免在作用領(lǐng)域和價值導(dǎo)向等方面與其他征收資金類型界限不明而產(chǎn)生沖突的情形，有利于達到良好的立法效果。

結(jié)語

綜上所述，在現(xiàn)有的政府參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配體系下，土地增值收益調(diào)節(jié)金機制疲態(tài)盡顯，在法理層面也難以站穩(wěn)腳跟，因此思考新的政府參與土地增值收益分配路徑具有必要性。而本文提出取消土地增值收益調(diào)節(jié)金，構(gòu)建獨立的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益稅具備合理性、正當(dāng)性、可行性。因此本文希望通過新路徑的構(gòu)建為土地改革難點問題提供合理的解決方案，以期政府能夠在實踐和理論的碰撞中找到最優(yōu)解，以更好地適應(yīng)當(dāng)前“同權(quán)同價”的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地全面入市的改革節(jié)點。