公民意見收集差異與被采納的困境研究

馮偉婷

摘? 要：在公共政策制定的過程中，政策合法化是其中最為重要的一環(huán)，是公民民意合理化的重要表現(xiàn)。除此以外，公共政策合法化的現(xiàn)實(shí)意義也要求公民積極參與公共生活并提出意見。因此，公民的意見收集與采納顯得尤為重要。從公共政策合法化的視角看，合法化體現(xiàn)了公民的價值取向，表現(xiàn)出意見收集的差異和意見能否被采納的困境。在意見收集方面，公民在公共與私人利益之間的抉擇矛盾，在復(fù)雜意見下對公民認(rèn)同感產(chǎn)生爭議。在意見能否被采納方面，主要是政府和公民兩個主體的博弈，缺乏溝通交流將造成公民對政府的不信任，這種不信任會引發(fā)一系列問題。因此，擺脫政策合法化的困境，就要探尋意見收集和被采納的合理協(xié)調(diào)溝通，要積極探尋修正的政策合法化道路。

關(guān)鍵詞：意見收集;意見采納;公共政策合法化;公民

中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-9052（2022）01-00-03

公共政策的制定是國家重大戰(zhàn)略方針的部署，政策的合法性在其中占有重要的地位。政策合法性是對公民意見的考量，是公民對公共政策成果的認(rèn)可程度。公民積極參與公共政策，提出自己的意見，這是形成公共政策民主化、科學(xué)化的過程。公民意見在收集與被采納的過程中也會面臨關(guān)系間的困境、公民與公民、公民與政府、公民與公共政策之間關(guān)系等問題。本文試圖以公共政策合法化為視角，從公民意見收集的困境探索各個關(guān)系間的問題本源，從公民意見被采集的困境探索各個主體間的溝通。

一、問題的提出

第一，政策合法化。從一般意義上來說，政策合法化似乎是偏向于法律上的合法化，強(qiáng)調(diào)公告政策的法理性。但是政策合法化不完全等于政策法律化，當(dāng)然也有學(xué)者認(rèn)為政策合法化是政策法律化的轉(zhuǎn)向。比如，陳潭認(rèn)為政策合法化是政策的價值認(rèn)可，政策法律化是政策向法律轉(zhuǎn)化，即政策立法[1]。公共政策合法化除了具有法律意義上的含義，更重要的是具有價值取向上的含義，而且在當(dāng)下社會發(fā)展過程中越來越得到普遍認(rèn)可。這種含義主要是從政府與公民的博弈來探究，一方面，政策合法化是公民對政府的認(rèn)可和接受，也就是政府的引導(dǎo)規(guī)范得到公共政策對象的認(rèn)可和同意[1]。在合法化政策的制定與形成中，公共政策被公民認(rèn)可接受以后，遵循政策規(guī)則和程序得到公民的長期支持。這種對公共政策合法化的理解是廣泛意義上的理解，有利于研究的便利性[2]。但是，這對人們深入理解公民意見收集差異與被采納的困境還不足，需要深入挖掘政策合法化所需要的條件。本文主要從三個方面探究政策合法化的條件。首先，政策合法化一定是具有重大意義的公共性政策，強(qiáng)調(diào)政策的重要性和政策合法化過程的必要性。那什么才算具有重大意義的公共政策呢？一般來說政策合法化表現(xiàn)在政治秩序上，哈貝馬斯認(rèn)為只有政治秩序才擁有或喪失合法性，只有它們才需要合法化[3]。其次，政策合法化代表公共利益，能被多數(shù)人感知察覺，即政策合法化代表大多數(shù)人利益。在各種類型的利益中主要強(qiáng)調(diào)政治利益，即公民參與政治生活下意見收集和被采納的政治利益。政策合法化也就是政治合法化，即公共政策制定要尊重民意，獲得民意的認(rèn)同，取得民眾的支持[4]。最后，政策合法化強(qiáng)調(diào)政策互動，政府和公民在政治上溝通交流，達(dá)成一致是依賴于一系列十分復(fù)雜的政治活動與制度規(guī)制[5]。

第二，意見收集和被采納的關(guān)系。政策合法化過程中，公民對公共政策的影響體現(xiàn)出政策合法化民主和科學(xué)的性質(zhì)，具體體現(xiàn)在公民意見的收集與采納方面。在公民意見的收集方面，從利益主體看，政策合法性關(guān)系到公共利益，政策方案主要來源于對公民意見的收集。收集渠道是多種多樣的，來源主要是與此公共政策相關(guān)的個人或者群體。從政策合法化的程序與結(jié)果來看，公民意見的收集就是程序正義的表現(xiàn)，是一種看得見的正義。在公民意見被采納方面，公共政策的合法化主要在于政府作為意見采納的主體，對公民意見進(jìn)行分析和考量，最后制定最接近民意的政策方案。這就要求政府能聽取意見，獲得公民的認(rèn)可和支持。但會存在公共政策合法化理解的偏差，即政府預(yù)先制定政策議程，公民作為受眾者，是信息的被動接受者。

二、公共政策合法化民意價值取向——意見收集的差異

從公共政策合法化視角出發(fā)，在公共政策的民意收集上，公民是民意收集的主要來源。公民作為個體是具有個人利益的考量，在對公共政策提出意見的時候難免有個人主觀感受的摻雜，增強(qiáng)民意的個性化和多樣性。在公民融入集體后，其個人利益與社會利益之間或許會發(fā)生沖突，影響公民對政府的信任，可能會產(chǎn)生不信任的危機(jī)感。除此以外，隨著公民與公共政策之間的緊密聯(lián)系性增強(qiáng)，兩者也許具有一定的沖突性，即合法化危機(jī)的產(chǎn)生。

第一，公民。隨著社會民主法治的發(fā)展，積極參與政策制定是公民的義務(wù)。但由于個體差異性的存在，公民參與制定公共政策的意識還較為薄弱。公民本身的差異造成困境，一方面是因?yàn)楣駥舱叩膮⑴c主要局限于與個人利益相關(guān)的領(lǐng)域，范圍狹窄。另一方面是因?yàn)楣裾文芰Σ蛔?，獲取公共政策的信息不充分。公民忽視與公共利益之間的關(guān)系，對公共政策合法化的認(rèn)識不夠全面深刻。

第二，公民與政府。在公共政策的合法化上可能會有信任的差異，這主要是由于政府內(nèi)部對公民的影響、公民在信息傳遞過程中信息的影響、公民與政府雙方的溝通交流以及除政府以外其他機(jī)構(gòu)的影響。首先，政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)在職能和人員上分化方面，程序復(fù)雜性超出公民認(rèn)知范圍，一定程度上弱化了公共政策的正當(dāng)性。其次，在信息傳遞中，公民知情權(quán)、信息公開的程度會影響公民意見收集的廣度和深度。再次，公民與政府雙向的溝通交流，交流的充分性有所欠缺，主要是受博弈策略和路徑選擇的影響。最后，除了政府對公民的影響，意見收集相關(guān)的其他機(jī)構(gòu)也會影響公民的表達(dá)，這些機(jī)構(gòu)建言獻(xiàn)策，也具有一定影響力。

第三，公民與公共政策。意見收集過程中，公民與公共政策關(guān)系緊密。一方面，公民對政策刺激。如果公民對公共政策刺激加強(qiáng)，那么公共政策合法性也會增強(qiáng)。另一方面，公民對政策后果的預(yù)見性。在意見收集過程中，公民提出長遠(yuǎn)性意見，不僅有利于政府工作的高效，而且能真正做到取之于民、用之于民。因此，政府需要進(jìn)一步反思公民意見被采納所要考量的因素，以及這些因素對公共政策合法化價值取向所形成的困境。

三、公共政策合法化主體之間價值取向——意見被采納的困境

公共政策合法化過程中的政府與公民，在意見的收集和被采納過程中進(jìn)行的溝通交流是相當(dāng)重要的，意見能否被采納是最為關(guān)鍵的因素。如果在意見的溝通與交流中雙方滿意度高，那么公民對政府的認(rèn)同度高，政府在意見采納階段的要求高。但是公民的意見在被采納階段存在一定的不信任因素，會產(chǎn)生合法化困境。其實(shí)在公共政策的制定過程中并不缺乏意見收集的渠道，缺乏的反而是意見被采納的合法化因素，那么影響公共政策合法化意見被采納的因素究竟有哪些呢？

從意見被采納的價值取向來看，它會受到公民固有理念和偏見的影響，是內(nèi)在心理因素潛意識的刺激，在很大程度上產(chǎn)生的類似意見會缺乏針對性創(chuàng)新，導(dǎo)致多種多樣的社會問題產(chǎn)生，沒辦法一次性解決，需要政府進(jìn)行分析和引導(dǎo)。除此以外，政府長期重政策輕法律的習(xí)慣會影響公民的意見能否被采納。在法律還沒有健全時，政策大于法律[4]。從政府對意見的被采納考量因素角度分析，政府認(rèn)為公民意見是否可行主要是從預(yù)先對資源的利用和分配的應(yīng)用上分析。政府不僅要考量意見民主性，也要考慮公民意見收集被采納的成本，在公共政策的支出與有效性上嘗試達(dá)到平衡。這種基于現(xiàn)實(shí)復(fù)雜因素的考量，是政府長遠(yuǎn)的考量。但公民與政府之間缺乏理解性會造成合法性困境，那么在困境中的政府和公民又該何去何從。

從政府對意見的被采納考量因素角度分析，政府認(rèn)為公民意見是否可行主要是從預(yù)先對資源的利用和分配的應(yīng)用上分析。政府不僅要考慮意見的民主性，而且也要考慮到公民意見收集被采納的成本。在公共政策的支出與有效性的基礎(chǔ)上嘗試達(dá)到一種平衡，而且這種考量是基于現(xiàn)實(shí)復(fù)雜因素的影響，是政府對公共政策合法化較為長遠(yuǎn)的考量。但是公民與政府之間的溝通交流與缺乏理解性會造成合法性的危機(jī)和困境，那么在困境中的政府和公民在意見的收集與采納上又該何去何從呢？

四、公共政策合法化破解困境的探討

公共政策合法化過程中，意見收集與意見被采納上要協(xié)調(diào)好兩者之間的關(guān)系，達(dá)到一定階段的中和適應(yīng)性的狀態(tài)。公共政策方案的提升是從兩個方面多個角度來展開的，之所以從兩個方面展開分析主要是作為意見收集主體的公民影響性，以及作為意見被采納的政府方面進(jìn)行思考的。這兩個主體是博弈的雙方，在理性思考的引導(dǎo)下，兩者可以充分發(fā)揮主動性以及創(chuàng)造力，最大限度保障政策合法化最大程度的實(shí)現(xiàn)[6]。其實(shí)這也是公共利益與個人利益的博弈，不論是政府還是公民，兩者都可以在公與私之間進(jìn)行衡量，以求達(dá)到最為合理的意見收集與被采納。而且在其中尤其要防止公共利益變成個人的特殊利益，這會影響政策合法性的程序正義。由此可見，在政策合法化的權(quán)威性和監(jiān)督性就顯得尤為重要了，而且監(jiān)督形式和主體之間的相互聯(lián)動性也就能更多的發(fā)揮[7]。之所以考量多個方面，這是因?yàn)樵谝庖娛占c被采納過程中產(chǎn)生客觀與主觀意識的復(fù)雜性。而這些復(fù)雜性還需要我們從公共政策合法化的含義里進(jìn)一步探究。因此，在困境破解之前，我們要再深入分析一下公共政策合法化的含義，這對我們探索破解的路徑有很大的啟發(fā)意義。

從表面上看，政策合法化是一種對政策的規(guī)劃和預(yù)見性的提升，這種提升不僅是法律的合法性，盡管這是公共政策合法化的底線，而且在其中最不可或缺的就是道德合理性的提升，這還是公共政策合法化的價值導(dǎo)向的重要探索。在公共政策合法化的價值導(dǎo)向方面，最基本的也就是作為個人的道德合理性以及作為群體或者機(jī)構(gòu)的道德合理性，即公民個人的道德合理性以及公民對公共利益的考量因素，政府作為公共政策合法性的公共利益、公民利益的最為重要的考量。而且這不僅是一種法制化的過程，還是民主的重要表現(xiàn)，這也就是意見收集與被采納的本質(zhì)體現(xiàn)。在公共政策合法化后的執(zhí)行中就能盡量避免有效性的缺失，這樣民主與法制的保障并不僅僅包含結(jié)果正義，而且更為重要的是程序正義體現(xiàn)的價值取向。

如上所述，政策合法化是政策制定與執(zhí)行所必不可缺少的階段，占據(jù)重要的地位，而且也具有現(xiàn)實(shí)意義。政策意見收集的過程是吸引民眾參與政治生活，進(jìn)行政治的溝通與協(xié)調(diào)交流，是公民不斷與政府溝通交流后達(dá)成一致的認(rèn)可。這種認(rèn)可是對政府的認(rèn)可，體現(xiàn)了政府公共決策的民主化、科學(xué)化。在意見收集階段后，意見被采納階段的公共政策的擇優(yōu)，即對各種意見和方案的修改完善、過濾淘汰之后的最優(yōu)選擇。這種最優(yōu)選擇之所以使得公眾滿意度提升，有一些代價性的因素需要考量。意見收集與意見被采納的政策合法化中所付出的成本，尤其是社會成本上的投入。

總的看來，破除政策合法化困境的過程集中地體現(xiàn)了民主性，體現(xiàn)了公共政策民主參與的程序正義性，遵循程序的民主性，增強(qiáng)公民在意見提出方面的積極性，有助于政府進(jìn)行意見的收集。公共政策的合法化也就是在政策制定的過程中強(qiáng)調(diào)政策對象以及政策制定者的角色扮演和分工。因此，主要從以下三個方面在破解的具體措施上進(jìn)行嘗試性的突破。

第一，作為意見收集的主體——公民方面的考量。調(diào)動公民在公共政策合法性方面的積極性，主要是在意見收集的參與中有所提升，參與簡單便利化，以及參與實(shí)際性和參與體驗(yàn)感的提升。開展廣泛的意見收集宣傳，切實(shí)調(diào)動公民積極性。在公民參與了公共政策的意見收集后，對公民自身的政治素養(yǎng)有了一定要求，公民教育也就有重要意義。公民自主意識的外化提升，有必要開展政策合法化在政治文化思想中的教育活動。除此以外，在公共政策合法化中公民積極參與公共政策的制定，而且更為重要的是積極與政府進(jìn)行互動和溝通。比如，政府對公民進(jìn)行民意調(diào)查，這種調(diào)查有助于政府能根據(jù)環(huán)境及時做出調(diào)整，保證政策的適應(yīng)性，而且如果民意調(diào)查長期且經(jīng)常性進(jìn)行的話，也可以保障公共政策合法化的連續(xù)性，這就為政府制定公共政策提供了廣泛的民意基礎(chǔ)[2]。

第二，作為意見被采納的主體——政府方面的考量。意見被采納階段最為重要的是政府能給公民提供充分條件，在意見收集階段使公民發(fā)揮真實(shí)有效作用。政府在公共政策合法化方面主要扮演決策者和監(jiān)督者角色，對權(quán)力機(jī)關(guān)的審查和監(jiān)督方面促進(jìn)公共政策的合法化。政府在意見被采納階段，一方面注重自身監(jiān)督，另一方面對公民意見分析后的社會性考量，面向公眾公開處理信息能極大程度地提升政策合法性。那么政府最應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的就是在公開透明的合法化過程中提升公共政策合法化的透明度，面向公眾公開處理信息。

第三，社會因素的考量。在意見收集向被采納的轉(zhuǎn)換中，社會因素作為橋梁，更好地協(xié)調(diào)了公民和政府。在公共政策合法化過程中，社會為公民的意見收集提供了一個平臺，在平臺基礎(chǔ)上形成社會共識能使公民與政府連接，促使政府在意見被采納階段對公民的意見做出深入分析。正是這個平臺使得公民與政府進(jìn)行了連接，促使政府在意見被采納階段在對公民意見審核的過程中，考量了社會輿論以及社會影響力。

五、結(jié)語

綜上所述，公共政策合法化的實(shí)現(xiàn)依賴政府和公民，而且公民是重要主體，公民積極參與公共政策制定，在意見收集上發(fā)揮重要作用。而政府在獲得了公民意見以后進(jìn)行采納，要考慮民主性和社會因素的影響。當(dāng)然在公共政策合法化的過程中意見的收集與被采納會面臨一定的困境，這就需要我們更加積極地探索破除困境的辦法。

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（責(zé)任編輯：董維）