“一帶一路”框架下中拉資金融通合作的歷程和方向

楊志敏

（中國社會科學院拉丁美洲研究所 北京 100007）

“一帶一路”框架下“資金融通”是“一帶一路”合作的主要內容和共建“一帶一路”的重要支撐。其主要通過金融機構等創(chuàng)新投融資模式、拓寬融資渠道，為共建“一帶一路”提供穩(wěn)定、透明、高質量的資金支持。具體而言，資金融通主要包括探索新型國際投融資模式，發(fā)揮多邊金融合作的支撐作用，提升金融機構合作水平，完善金融市場體系，深化金融互聯(lián)互通等方面內容[1]。8年以來，“一帶一路”倡議下的資金融通合作取得了顯著進展，尤其是2017年拉美地區(qū)被明確為“21世紀海上絲綢之路”的自然延伸、“一帶一路”國際合作不可或缺的參與方，以及2018年“中國—拉共體論壇”第二屆部長級會議發(fā)表《關于“一帶一路”的特別聲明》之后，拉美國家參與“一帶一路”倡議的熱情增強、步伐加快。由此，一方面為中拉深化資金融通合作創(chuàng)造了條件，讓雙方既有的資金融通合作機制得以整合、融資渠道得以豐富，金融互聯(lián)互通水平得以提升。另一方面從融資規(guī)則制定、合作機制創(chuàng)新，到金融機構能力建設方面，拓展了雙方資金融通合作的維度和空間。但需指出的是，“資金融通”并非“一帶一路”建設中的孤立環(huán)節(jié)，而是與“政策溝通”“設施聯(lián)通”“貿易暢通”“民心相通”相輔相成的，中拉之間的“五通”需要協(xié)同推進。同時，資金融通合作水平不僅與拉美國家的政治、經濟和社會形勢的演變息息相關，還受到全球和地區(qū)形勢變化的影響。因此，為了共建“一帶一路”高質量發(fā)展，中拉亟需構建一個可持續(xù)的資金融通合作模式。

一、“一帶一路”框架下的資金融通發(fā)展歷程

（一）逐步完善了對資金融通的建章立制

資金融通主要體現(xiàn)于，一是明確資金融通的重要作用及其發(fā)展方向。2017年中國發(fā)布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》對此做出了指引。二是構建長期、穩(wěn)定、可持續(xù)和風險可控的融資體系。2017年中國與27個國家的財政部共同核準了《“一帶一路”融資指導原則》。三是2019年中國在國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行（WB）低收入國家債務可持續(xù)性分析框架（LIC-DSF）基礎上，結合“一帶一路”國家國情及發(fā)展實踐制定的《“一帶一路”債務可持續(xù)性分析框架》，以確保債務的可持續(xù)性，推動經濟社會可持續(xù)發(fā)展。

（二）扎實構筑資金融通的“四梁八柱”

資金融通的“四梁八柱”主要有，一是組建運營新的多邊金融機構。作為“一帶一路”資金融通的重要機構，亞洲基礎設施投資銀行（AIIB，以下簡稱“亞投行”）、金磚國家新開發(fā)銀行、絲路基金等金融機構相繼成立。二是積極踐行綠色“一帶一路”的理念。落實聯(lián)合國“2030年可持續(xù)發(fā)展目標”和“巴黎協(xié)定”相關內容成為各國政府和社會各界的共同責任。三是持續(xù)設立“一帶一路”專項貸款。中國開發(fā)性和政策性金融機構相繼設立了“一帶一路”基礎設施專項貸款、“一帶一路”產能合作專項貸款和“一帶一路”金融合作專項貸款等。四是創(chuàng)新多邊融資合作平臺和機制。2019年，中國財政部、國家開發(fā)銀行、國家發(fā)展改革委、中國人民銀行等機構分別與國際相關金融機構或組織成立了多邊開發(fā)融資合作中心、中國—拉美開發(fā)性金融合作機制、“一帶一路”創(chuàng)新發(fā)展平臺建設項目、中國－國際貨幣基金組織聯(lián)合能力建設中心等。

（三）收獲一批重要的資金融通具體成果

本文主要以兩屆“一帶一路國際合作高峰論壇”形成的重要成果清單作為評價依據，并作為劃分發(fā)展階段的重要時間節(jié)點。

1. 第一階段取得的重要成果（2013-2017年）

以2013年“一帶一路”提出至2017年第一屆“一帶一路國際合作高峰論壇”的召開為第一個階段?！耙粠б宦贰背h經過4年多的實施后，首屆論壇重要成果共形成5大類、76大項、270多項具體成果，涉及資金融通重要成果為16項。期間，中國同“一帶一路”建設參與國和組織開展了多種形式的金融合作。其中，亞洲基礎設施投資銀行已為“一帶一路”建設參與國的9個項目提供17億美元貸款，“絲路基金”投資達40億美元，中國同中東歐“16+1”金融控股公司正式成立。這些新型金融機制同世界銀行等傳統(tǒng)多邊金融機構各有側重、互為補充，由此形成了層次清晰、初具規(guī)模的“一帶一路”金融合作網絡[2]。

2. 第二階段取得的重要成果（2017-2020年）

本階段是指首屆“一帶一路國際合作高峰論壇”至2019年第二屆“一帶一路國際合作高峰論壇”的召開。第二屆峰會達成的6大類283項重要成果，“資金融通”大類中的成果豐碩。其中包括中國國家開發(fā)銀行與相關國家的有關機構簽署公路、礦產、電力等領域項目貸款協(xié)議、融資合作協(xié)議，中非發(fā)展基金與國內相關企業(yè)簽署投資協(xié)議，中國進出口銀行相關國家政府機構簽署項目貸款協(xié)議等重要成果。

二、中拉資金融通合作取得的重要進展

（一）中拉既有資金融通合作得以拓展

1. 拉美地區(qū)人民幣國際化戰(zhàn)略繼續(xù)推進

為加強雙邊金融合作、便利彼此經貿往來、共同維護金融穩(wěn)定，中國人民銀行于2009年與阿根廷中央銀行簽署雙邊貨幣互換協(xié)議，互換規(guī)模為700億元人民幣/380億阿根廷比索；于2013年與巴西中央銀行簽署了雙邊本幣互換協(xié)議，互換規(guī)模為1 900億元人民幣/600億巴西雷亞爾；于2014年與阿根廷中央銀行續(xù)簽了雙邊本幣互換協(xié)議，互換規(guī)模為700億元人民幣/900億阿根廷比索；于2015年與蘇里南中央銀行簽署了規(guī)模為10億元人民幣/5.2億蘇里南元的雙邊本幣互換協(xié)議；于2015年與智利中央銀行簽署了規(guī)模為220億元人民幣/22 000億智利比索的雙邊本幣互換協(xié)議。同時，簽署了在智利建立人民幣清算安排的合作備忘錄，并同意將人民幣合格境外機構投資者（RQFII）試點地區(qū)擴大到智利，投資額度為500億元人民幣[3]；于2018年與智利中央銀行續(xù)簽規(guī)模為220億元人民幣/22 000億智利比索的雙邊本幣互換協(xié)議；于2019年與蘇里南中央銀行續(xù)簽規(guī)模為10億元人民幣/11億蘇里南元的雙邊本幣互換協(xié)議[4]（表1）。

表1 中國與拉美國家雙邊本幣互換情況

2. 中資金融機構在拉美繼續(xù)開疆擴土

近年來，隨著中拉經貿合作的不斷升級，中國開發(fā)性、政策性、商業(yè)性銀行等金融機構在拉美主要國家紛紛設立了分行或代表處等機構（表2）。截至2019年，中國國家開發(fā)銀行、中國銀行、中國建設銀行、中國工商銀行，分別在委內瑞拉、巴西、巴拿馬、智利、墨西哥、阿根廷、秘魯、開曼群島等8個拉美國家（或地區(qū)）設立了代表處、分行等分支機構（表2）。

表2 參與“一帶一路”倡議的中方金融機構在拉美設立分支機構情況

3. 整合了中拉業(yè)已構建的多層次融資合作機制

在雙邊和多邊合作框架下，中國與拉美國家（或地區(qū)）已分別運行了中墨投資基金、中巴產能合作基金、中國加勒比基礎設施專項貸款等合作機制。2015年之后，中拉邁入了整體合作的時期，雙方的資金融通合作也隨之開啟了“頂層設計”的新發(fā)展階段。與此同時，中國政府發(fā)布的第二份中國對拉美和加勒比政策文件[5]、中拉“1+3+6”務實合作新框架、中拉產能合作“3×3”新模式等均將金融合作列為重點內容，并著重對金融機構的網點建設、金融監(jiān)管、資金安排和主要支持領域等進行了規(guī)劃[6]。上述合作機制成為中資企業(yè)進入拉美以及中拉合作領域的重要融資來源[7]。

在“一帶一路”倡議的引領下、在資金融通合作的建設過程中，中拉已存在各層次（雙邊、多邊、整體）融資合作機制充分地發(fā)揮作用，為中資企業(yè)走進拉美提供了切實支持。如中拉產能合作基金為中國三峽集團提供融資貸款，使其以138億雷亞爾（約合37億美元）的價格成功中標巴西兩座水電站特許經營權[8]。此外。中拉合作基金與遠大住工國際有限公司簽署戰(zhàn)略合作投資協(xié)議。雙方共同投資蘇里南社會性住房及基礎設施建設項目，以投貸結合方式完成5億美金的總投入，提供超過8 000套社會性住房及配套的生活基礎設施，等[9]。

（二）優(yōu)化融資體系和環(huán)境，創(chuàng)新融資機制

1. 拉美國家積極響應中方提出的金融政策

其中，為協(xié)力優(yōu)化融資環(huán)境和融資體系，阿根廷和智利與中國以及全球其他地區(qū)的24個國家的財政部共同核準了《“一帶一路”融資指導原則》。作為“一帶一路”基礎設施互聯(lián)互通的重要融資機構，“亞投行”于2016年成立時，巴西即成為該行首批（域外）意向創(chuàng)始成員。然而，直到2020年8月，巴西參議院才投票通過2015年6月由時任政府代表簽署的《亞洲基礎設施投資銀行協(xié)定》文本，批準其成為“亞投行”的創(chuàng)始成員。原因在于，按照亞投行的規(guī)定，各國需要在簽署協(xié)定、由各自的立法機構批準協(xié)定并認繳相應股本后，才能正式成為其成員。巴西原本計劃認繳價值為31.8億美元的股本，后來巴西政府在一份備忘錄中解釋稱，鑒于當下的財政限制，其對認繳股本額度進行了重新評估。在咨詢巴西外交部等相關機構后，巴方將認繳股本額度定為500萬美元。

截至2019年5月，經過8輪擴容后，40個新成員加入亞投行。其中，新增的拉美地區(qū)成員有秘魯、委內瑞拉、玻利維亞、智利、阿根廷、厄瓜多爾和烏拉圭7個國家，它們占新增成員總數(shù)的六分之一強。在彼時的亞投行97個成員中，有亞洲域外成員47個，其中來自拉美地區(qū)成員占8個[10]。截至2020年8月，經過10輪擴容后，亞投行的成員增至103個。其中，正式成員82個（亞洲區(qū)域內45個、區(qū)域外37個）、意向成員21個（亞洲區(qū)域內5個、區(qū)域外16個）（表3）。

表3 亞投行中來自拉美國家的成員（或意向成員）統(tǒng)計

2. 中拉共同創(chuàng)新多邊金融合作機制

2019年4月，中國財政部聯(lián)合亞洲基礎設施投資銀行、拉美開發(fā)銀行、泛美開發(fā)銀行等機構，成立多邊開發(fā)融資合作中心[11]。同時，中拉共創(chuàng)了雙邊第一個多邊金融合作機制。作為拉方創(chuàng)始成員行，拉美對外貿易銀行、阿根廷投資與外貿銀行、厄瓜多爾國家開發(fā)銀行、墨西哥國家外貿銀行、秘魯開發(fā)金融公司、巴拿馬國民銀行和哥倫比亞國家發(fā)展金融公司7家開發(fā)性金融機構參與由中國國家開發(fā)銀行牽頭成立中拉開發(fā)性金融合作機制。據悉，國家開發(fā)銀行作為對拉投融資合作規(guī)模最大的中資銀行，已累計向拉美200多個項目提供1 000余億美元的貸款，牽頭設立總額225億美元的中拉基礎設施專項貸款、中國加勒比基礎設施專項貸款，并參與設立首期100億美元中拉產能合作投資基金[12]。

3. 設立專門基金推動金融機構間的政策溝通

加強政策溝通，提升能力建設。中國人民銀行和其他中資金融機構積極推動與拉美多邊機構的能力建設。其中，中國人民銀行與泛美開發(fā)銀行設立共同能力建設技援基金，并與該行多次聯(lián)合舉辦“中拉政策與知識高端研討會”，促進了中拉在小額信貸、海關、農業(yè)、城鎮(zhèn)化等多領域交流。

（三）“疫情”下多邊金融機構發(fā)揮了獨特作用

2020年，“抗疫”和恢復經濟成為全球各國和地區(qū)發(fā)展的頭等要務，尤其對于作為疫情重災區(qū)的拉美國家來講更是當務之急。在“一帶一路”框架下組建的重要多邊金融機構向拉美及時伸出援手。其中，金磚國家新開發(fā)銀行及時向新冠疫情形勢嚴峻的巴西伸出援手，給巴西提供了10億美元貸款，以支持巴西政府在新冠疫情期間為低收入人群發(fā)放緊急補助[13]。據金磚國家新開發(fā)銀行2017-2021年發(fā)展戰(zhàn)略報告，至2021年底，該行董事會同意發(fā)放的貸款將在320-440億美元之間[14]。此外，亞投行建議向巴西國家金融公司（CFN）的抗擊疫情信貸額度項目提供資金，擬議金額為5 000萬美元。建議的項目將得到亞投行的抗擊疫情危機恢復基金支持，并將與世界銀行（牽頭的共同出資人）共同出資。該項目旨在開發(fā)和改進金融產品，促進中小微企業(yè)以生產性目的獲得融資，并加強借款人機構的能力建設[15]。

三、中拉資金融通合作面臨問題和發(fā)展方向

（一）如何實現(xiàn)資金供給與需求的平衡問題

1. 中拉經貿迅猛發(fā)展對融資合作提出高要求

中國已連續(xù)多年成為拉美的第二大貿易伙伴，中拉經濟合作穩(wěn)健發(fā)展。2019年，中拉貿易突破了3 000億美元，拉美地區(qū)亦為中國企業(yè)在海外的第二大聚集地。2020年，盡管受疫情的影響，但中拉雙邊貿易額僅小幅下降（同比下降-0.3%），依然達到3 166.37億美元[16]。截至2019年，中國對拉美地區(qū)直接投資存量約為4 360.47億美元[17]。截至2019年底，中企在拉美承包工程完成營業(yè)額達2 000億美元左右[18]。因此，中拉經貿關系的日趨活躍和日益密切，對融資需求的量和質均提出更高的要求。

2. 拉美國家長期存在的資金“雙缺口”難題

長期以來，拉美經濟增長動力不足較為突出。在金融危機之后，拉美地區(qū)經濟表現(xiàn)尤為欠佳，但其在基礎設施建設領域資金需求依然較大。據統(tǒng)計，拉美國家要實現(xiàn)2030年可持續(xù)增長目標，其社會發(fā)展、環(huán)保、能源、農業(yè)和基礎設施（非能源類）等領域融資需求達30 000-140 000億美元。其中，基礎設施（非能源類）融資需求約為8 000-70 000億美元，約占資金總需求的50%。但是拉美地區(qū)在資金供給和實際投入方面嚴重不足[19]。相關研究顯示，1980-2015年期間，拉美地區(qū)的基礎設施領域的公共投資約為地區(qū)生產總值（GDP）的2.2%，而2015-2019年期間，這一比例降至2.0%。預計，受新冠疫情的影響，2020-2021年期間，該比例將繼續(xù)下降[20]。為此，拉美國家特別寄希望于通過構建新的融資平臺，特別是“一帶一路”框架下的資金融通合作，自身基礎設施的互聯(lián)互通獲得資金支持。

3. “一帶一路”建設存在一定的資金壓力

共建“一帶一路”的關鍵是互聯(lián)互通，而基礎設施是互聯(lián)互通的基石，是“一帶一路”倡議5個優(yōu)先領域之一，也是“一帶一路”沿線地區(qū)和國家實現(xiàn)包容、可持續(xù)經濟發(fā)展的關鍵。建設高質量、可持續(xù)、抗風險、價格合理和包容可及的基礎設施，有利于各國充分發(fā)揮資源稟賦，更好融入全球供應鏈、產業(yè)鏈和價值鏈，實現(xiàn)聯(lián)動發(fā)展。據統(tǒng)計，2016-2020年，“一帶一路”伙伴國家的基礎設施建設需要資金規(guī)模至少10.6萬億美元，而可用資本和資源尚不能充分滿足[21]。據估計，盡管亞投行、絲路基金、金磚國家新開發(fā)銀行等以多邊開發(fā)機構形式為“一帶一路”建設注資，但面對巨大的需求，資金依然存在缺口。由此，在“一帶一路”框架下，加強融資體系建設、創(chuàng)新融資合作平臺、拓展融資來源，提高資金使用效率的重要性凸顯。亟需繼續(xù)推動雙方貨幣互換和本幣結算，并利用區(qū)域債務工具市場，為拉美企業(yè)和金融機構在中國境內發(fā)行人民幣債券，以及中方在境外發(fā)行人民幣和外幣債券等進行融資[22]。

（二）地區(qū)內外變局帶來了一定合作難度

1. 拉美地區(qū)政治生態(tài)不斷演化

2015年以來，拉美地區(qū)政治生態(tài)變局持續(xù)演進。隨著各國大選以及左右黨派的政黨輪替，不斷發(fā)生“城頭變幻大王旗”的現(xiàn)象。地區(qū)政治生態(tài)從起初的“向右轉”發(fā)展到2018年出現(xiàn)的“左右拉鋸”的局面，再到近期“左翼”政黨再次在一些國家贏得大選勝利。在地區(qū)政治生態(tài)大變局的背景下，一些些國家的政策連續(xù)性、穩(wěn)定性出現(xiàn)分化。同時，在拉美地區(qū)“左”“右”兩個陣營對壘的背景下，又導致整個區(qū)域和次區(qū)域的團結合作踟躕不前，甚至倒退。在某種程度上，上述因素對拉中在雙邊、整體和次區(qū)域多邊以及“一帶一路”建設等層次上的合作帶來考驗。

2. “疫情”下的拉美國家經濟形勢堪憂

近年來，拉美地區(qū)經濟頹勢已顯。經濟增長動力不足疊加新冠疫情的沖擊，對地區(qū)經濟發(fā)展構成重大挑戰(zhàn)。具體來看，一是地區(qū)經濟長期增長動力不足。截至2019年，拉美地區(qū)經濟已呈現(xiàn)連續(xù)6年低增長。2019年，在拉美33個國家中，有23個經濟增幅收窄。國內消費不足，外部需求減少，而且國際金融市場較脆弱。社會對于減少不平等、增加社會包容的訴求和壓力不斷增長讓地區(qū)經濟形勢更加復雜。拉美國家有待構建可持續(xù)發(fā)展的積極財政政策，且必須與經濟增長能力、生產的動力和增強國家稅收能力相聯(lián)系。2019年12月，在全球尚未出現(xiàn)新冠疫情、更未預料到像新冠疫情如此嚴重的外部沖擊的情況下，聯(lián)合國拉美經委會（CEPAL）預計，2014-2020年，拉美地區(qū)經濟平均增速僅為0.5%，為近70年來最低的增長時期[23]。二是2020年新冠疫情暴發(fā)以及拉美成為全球災區(qū)之一，其經濟表現(xiàn)可謂雪上加霜。為此，2020年國際貨幣基金組織《世界經濟展望報告》一度悲觀地估計當年拉美地區(qū)平均經濟增長將萎縮8.1%?！耙咔橄隆钡纳鐣芑驅⒃俅渭せ?。地區(qū)失業(yè)率約為13.5%，貧困人口比例上升至37.3%[24]。不過，在遭受新冠疫情從供給和需求兩方面沖擊的情況下，最終2020年拉美地區(qū)經濟平均增速收縮了7.7%①。由此也當年成為120年以來地區(qū)經濟收縮幅度最大、遭遇最大的一次經濟危機的一年[25]。三是近期地區(qū)經濟雖有向好趨勢，但較為乏力。據預測，2021年拉美地區(qū)經濟增速為5.9%，但這是相較于上年較低的基數(shù)而言的。預計，2022年地區(qū)增速將降至2.9%[26][27]。

3. 域外國家對中拉合作可能形成的干擾

“美國因素”在中拉合作，尤其是雙方在共建“一帶一路”過程中具有負面作用。在奧巴馬執(zhí)政時期，美國“重返”拉美后對中拉合作保持高度的警惕。2017年特朗普政府上臺后，美方實行的單邊主義、極限施壓、貿易霸凌行徑等愈演愈烈，對中拉共建“一帶一路”發(fā)出諸多不實言論并形成干擾。美方公開警告拉美國家要避免陷入中方制造的“債務陷阱”、減少對華出口依賴，并極力阻礙中拉在5G領域的合作等。本屆美國政府執(zhí)政以來其對華及對中拉合作政策走向依然有待觀望。

（三）中拉資金融通合作的努力方向

解決資金問題需多措并舉、綜合施策。盡管中拉資金融通合作取得重要進展，但雙方在金融合作水平、金融合作的本土化程度、投資行業(yè)集中度、拉美國家存在的匯率波動等方面還有提升空間[28]。因此，“一帶一路”倡議下的中拉資金融通合作，既要發(fā)揮“一帶一路”專項貸款、絲路基金、各類專項投資基金的作用，發(fā)展絲路主題債券，支持多邊開發(fā)融資合作中心有效運作[29]，還需要多邊和各國金融機構參與共建“一帶一路”投融資，同時讓各方均能夠從中受益，真正實現(xiàn)共商、共建、共享的目標。

相關研究顯示，中拉資金融通合作亟須一個高質量、可持續(xù)模式，以匹配當前和今后的現(xiàn)實需求。具體言之，一是要構建“一帶一路”高質量發(fā)展的融資政策框架，高標準開展項目融資。二是要建立債務可持續(xù)性分析框架，防范化解債務風險。三是要將支持多渠道資金參與基礎設施長期融資，鼓勵多邊開發(fā)機構與“一帶一路”相關國家和地區(qū)開展聯(lián)合融資，鼓勵開展第三方合作、多方合作，推廣股權投資、公私合營（PPP）項目融資等方式，充分發(fā)揮公共資金的帶動作用，動員長期資本及社會資本參與，進一步完善多元、包容和可持續(xù)的融資體系[30]。

結語

資金融通在各方共建“一帶一路”的過程中占據特殊的地位。這不僅因為金融本身被稱為現(xiàn)代經濟的血液，而且融資瓶頸又是實現(xiàn)互聯(lián)互通的突出挑戰(zhàn)。“一帶一路”越是深入推進，其對資金融通在“量”和“質”兩方面的要求就會越高，但由此也推動了資金融通的一系列制度創(chuàng)新，如合作模式創(chuàng)新、組織形式創(chuàng)新、具體融資方式創(chuàng)新等。這些情況在中拉資金融通合作歷程中得到充分印證。與此同時，身處百年未有之大變局下，全球和地區(qū)形勢變化對中拉各自經濟社會發(fā)展構成新挑戰(zhàn)，對雙方共建“一帶一路”提出新要求，讓中拉資金融通合作不斷尋求新思路。

注釋

① 2021年8月，拉美經委會將2020年拉美地區(qū)平均經濟增速調整為-6.8%。