我國(guó)房產(chǎn)稅的歷史沿革與現(xiàn)狀

王勤

（福州海峽出租車有限責(zé)任公司，福建 福州 350500）

我國(guó)房地產(chǎn)經(jīng)歷了十年黃金發(fā)展期，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的提升起到了巨大的拉動(dòng)作用，不僅推動(dòng)了上下游行業(yè)的快速增長(zhǎng)，還為社會(huì)提供了大量就業(yè)崗位。但是，房地產(chǎn)的過快、過熱發(fā)展也帶來了諸多弊端。當(dāng)前，房產(chǎn)成了可以投機(jī)的增量財(cái)富，隨著房?jī)r(jià)不斷上漲，擁有較多房產(chǎn)和占據(jù)核心 位置房產(chǎn)的人其財(cái)務(wù)增長(zhǎng)速度不斷加快，而無房者越來越不具備購買房屋的能力，這造成了巨大的社會(huì)矛盾。為此，我國(guó)政府不斷出臺(tái)措施調(diào)整房?jī)r(jià)，且釋放出穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革的政策導(dǎo)向。建立調(diào)整房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，個(gè)人房產(chǎn)稅是其中的重要一環(huán)，也是一直是被關(guān)注的焦點(diǎn)。我國(guó)上海和重慶兩地在個(gè)人房地產(chǎn)稅改革與征收方面已經(jīng)起到了先行作用，但已有學(xué)者研究認(rèn)為，滬渝兩地的房產(chǎn)稅改革并未起到理想效果，因此，有必要結(jié)合我國(guó)房產(chǎn)稅發(fā)展歷程，總結(jié)滬渝兩地房地產(chǎn)稅改革的經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)全面鋪開房產(chǎn)稅提供借鑒。

對(duì)房地產(chǎn)稅進(jìn)行研究，從理論上來講，能夠豐富稅收公平理論和完善稅收調(diào)節(jié)收入分配體系，為我國(guó)下一步推進(jìn)房產(chǎn)稅立法、改革房產(chǎn)稅制度提供理論依據(jù)。從現(xiàn)實(shí)來看，研究房產(chǎn)稅對(duì)于平衡社會(huì)財(cái)富的政策效應(yīng)，有利于改善我國(guó)貧富差距過大的現(xiàn)狀，提升社會(huì)公平感。

一、我國(guó)房產(chǎn)稅的改革與發(fā)展

（一）房產(chǎn)稅的定義

房產(chǎn)稅是房地產(chǎn)稅則中的一個(gè)稅種，我國(guó)現(xiàn)行房產(chǎn)稅是1986年確定的?，F(xiàn)行房產(chǎn)稅以房屋為征稅對(duì)象，以房屋的計(jì)稅余值或租金收入為計(jì)稅對(duì)象，向產(chǎn)權(quán)所有人征收。目前房產(chǎn)稅的征收范圍涵蓋了城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)的房產(chǎn)，個(gè)人非經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)免征房產(chǎn)稅。目前，我國(guó)只有上海和重慶兩地試點(diǎn)征收個(gè)人房產(chǎn)稅，我國(guó)其他地區(qū)尚未開始對(duì)個(gè)人住房進(jìn)行房產(chǎn)稅的征收。

（二）房產(chǎn)稅的功能

房產(chǎn)稅作為諸多稅種中的一種，主要具有以下三種功能。

1．調(diào)節(jié)收入分配

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心已經(jīng)從重“效率”轉(zhuǎn)向重“公平”，以往經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期帶來的貧富差距過大問題，亟需以稅收方式進(jìn)行調(diào)節(jié)。房產(chǎn)作為居民的存量財(cái)產(chǎn)，目前尚未統(tǒng)一稅種進(jìn)行調(diào)節(jié)，因此，房產(chǎn)稅在調(diào)節(jié)居民財(cái)富中被寄予重要作用。房產(chǎn)是我國(guó)居民財(cái)富的重要組成，在總財(cái)產(chǎn)中的比重達(dá)到64%，但房產(chǎn)的分布卻并不均等（馮國(guó)濱，2014），已經(jīng)成為造成我國(guó)居民貧富差距過大的主要原因。一些高收入群體購買較多房產(chǎn)，且從房?jī)r(jià)上漲中快速累積財(cái)富，直接影響了我國(guó)社會(huì)的公平發(fā)展。根據(jù)房產(chǎn)稅對(duì)居民持有房產(chǎn)直接進(jìn)行征稅，對(duì)財(cái)富存量進(jìn)行調(diào)節(jié)，能夠彌補(bǔ)我國(guó)現(xiàn)行稅種對(duì)存量財(cái)富調(diào)節(jié)的不足，同時(shí)也能夠有效調(diào)節(jié)收入分配，促進(jìn)社會(huì)公平程度。

2．籌集地方財(cái)政收入

個(gè)人房產(chǎn)稅的征稅對(duì)對(duì)象為不動(dòng)產(chǎn)，稅源地域固定，方便當(dāng)?shù)卣M(jìn)行征收，且征收成本較小，控制稅源便捷，相應(yīng)征收效率也會(huì)較高。因此，房產(chǎn)稅可以成為地方政府穩(wěn)定的財(cái)政收入。目前，我國(guó)大部分地區(qū)財(cái)政收入的增速都在下滑，房產(chǎn)稅可以補(bǔ)充地方政府財(cái)政收入，滿足地方政府繼續(xù)對(duì)民生關(guān)鍵領(lǐng)域財(cái)政支出的需要。

3．調(diào)控房?jī)r(jià)

房產(chǎn)稅是在住房的保有環(huán)節(jié)進(jìn)行征稅，有利于普通居民合理購買和持有房產(chǎn)，降低居民不合理的購買需求，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)的供需平衡和房?jī)r(jià)的穩(wěn)定。若對(duì)居民持有的存量房產(chǎn)進(jìn)行征收，則增加了居民持有房產(chǎn)的成本，降低投機(jī)需求，居民可能會(huì)將目前暫無居住計(jì)劃的房屋進(jìn)行出售或出租，那么就增加了房地產(chǎn)市場(chǎng)的供給，有助于降低房屋交易價(jià)格和租房?jī)r(jià)格，合理控制房?jī)r(jià)。

（三）房產(chǎn)稅的發(fā)展與現(xiàn)狀

我國(guó)房產(chǎn)稅已經(jīng)歷經(jīng)了多次變化。1950 年發(fā)布的《全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t》中就提出了要針對(duì)房產(chǎn)進(jìn)行征稅，1951年《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)稅暫行條例》將地產(chǎn)稅和房產(chǎn)稅合并為房地產(chǎn)稅進(jìn)行征收。1986年，《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》頒布，將房產(chǎn)稅的征稅范圍確定為經(jīng)營(yíng)所用房產(chǎn)，不包括個(gè)人非營(yíng)業(yè)用房產(chǎn)。2010年我國(guó)提出財(cái)稅體制改革，并將房地產(chǎn)稅作為改革的重點(diǎn)，且出臺(tái)了相應(yīng)的指導(dǎo)意見，2011年上海和重慶即開始了房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革。2015年《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》發(fā)布，對(duì)房產(chǎn)稅的征收形成了基礎(chǔ)。2018年我國(guó)政府提出“穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”，2020年又提出“穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”?？梢?，從我國(guó)立國(guó)以來，房產(chǎn)稅已經(jīng)經(jīng)過了多次改革，且不斷在完善，而從當(dāng)前來看，個(gè)人房產(chǎn)稅的全面落地還存在諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。通過梳理上海與重慶房產(chǎn)稅試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，可以為我國(guó)個(gè)人房產(chǎn)稅的繼續(xù)完善與征收提供經(jīng)驗(yàn)。

二、滬渝兩地房產(chǎn)稅改革的內(nèi)容與評(píng)價(jià)

（一）滬渝兩地房產(chǎn)稅改革內(nèi)容

表對(duì)滬渝兩地房產(chǎn)稅改革內(nèi)容進(jìn)行展示。從表1可見，上海與重慶兩地的房產(chǎn)稅在征稅對(duì)象、稅率、計(jì)稅依據(jù)和稅收優(yōu)惠政策方面均有差異，這也導(dǎo)致了兩地房產(chǎn)稅的征稅效果是不同的，同時(shí)也造成了兩地的稅收調(diào)節(jié)效應(yīng)存在差距。

表1 滬渝兩地房產(chǎn)稅改革內(nèi)容

（二）滬渝兩地房產(chǎn)稅改革比較及評(píng)價(jià)

從滬渝兩地房產(chǎn)稅改革內(nèi)容來看，上海房產(chǎn)稅的征稅對(duì)象只包括了新購住房，而對(duì)居民已經(jīng)購買房產(chǎn)并不征收，重慶則對(duì)存量高檔住房也進(jìn)行征稅。從兩地的征稅對(duì)象來看，上海僅對(duì)新購住房進(jìn)行征稅，不對(duì)已有多套住房的人群進(jìn)行征稅，則很難達(dá)到對(duì)提升多住房人群住房持有成本的政策目標(biāo)，同時(shí)也無法擴(kuò)大房產(chǎn)稅的稅源。重慶不僅對(duì)新購買高檔住房的人群進(jìn)行征稅，同時(shí)還對(duì)已有高檔住房的人群進(jìn)行征稅，那么就能夠提升高收入、多房群體的納稅調(diào)節(jié)效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)平衡貧富差距的政策目標(biāo)，同時(shí)也擴(kuò)大了稅源。

在稅率方面，滬渝兩地也存在差異。上海設(shè)置了0.4%、0.8%兩檔稅率，而重慶則設(shè)置了0.5%、1%、1.2%三檔稅率，顯然，重慶對(duì)高價(jià)格住房的稅收力度更大，體現(xiàn)了稅收的累進(jìn)性，富人群體繳納的稅款更多。就稅收優(yōu)惠而言，上海只對(duì)上海居民的家庭住房規(guī)定了免稅面積，而非上海戶籍人員沒有免稅面積，這無疑加重了非上海戶籍人員持有住房的成本。而重慶的稅收優(yōu)惠包含了重慶人員與非重慶人員，其稅收優(yōu)惠具有普惠性。

綜上可見，上海房產(chǎn)稅當(dāng)前的征稅范圍還比較狹窄，稅率也比較單一，其稅收優(yōu)惠力度也比較弱，這可能導(dǎo)致上海房產(chǎn)稅對(duì)居民財(cái)富的調(diào)節(jié)效應(yīng)、對(duì)財(cái)政收入的貢獻(xiàn)度都弱于重慶。

三、滬渝兩地房產(chǎn)稅改革的經(jīng)驗(yàn)與啟示

（一）滬渝兩地房產(chǎn)稅改革經(jīng)驗(yàn)

目前，我國(guó)還沒有建立起統(tǒng)一的房產(chǎn)稅征稅制度，僅在上海和重慶兩地進(jìn)行了個(gè)人住房房產(chǎn)稅試點(diǎn)征收。經(jīng)過十年的征稅試點(diǎn)發(fā)現(xiàn)，上海房產(chǎn)稅對(duì)居民收入的調(diào)節(jié)效應(yīng)弱于重慶（張煥琛，2021），從中發(fā)現(xiàn)：首先，征稅對(duì)象、稅率、計(jì)稅依據(jù)和稅收優(yōu)惠政策會(huì)造成稅收效果的差異。其次，在征稅對(duì)象的設(shè)置上，若想達(dá)到調(diào)節(jié)居民財(cái)富差距的政策目標(biāo)，需要對(duì)存量房和新購住房同時(shí)征稅，只對(duì)新購住房進(jìn)行征稅而不對(duì)存量住房進(jìn)行征稅，是無法達(dá)到降低貧富差距的目的的。再次，征稅對(duì)象的擴(kuò)大有利于提升房產(chǎn)稅對(duì)財(cái)政收入的貢獻(xiàn)度，從這一點(diǎn)來講，也應(yīng)當(dāng)將存量住房納入房產(chǎn)稅的征稅范圍。從次，在稅率的設(shè)置上，可以采用多檔稅率累進(jìn)的方式，加大對(duì)高價(jià)格房屋的征稅力度，實(shí)現(xiàn)對(duì)高房?jī)r(jià)的納稅調(diào)節(jié)效應(yīng)。最后，稅收優(yōu)惠范圍可以進(jìn)一步擴(kuò)大，降低外來人口的購房負(fù)擔(dān)，體現(xiàn)稅收優(yōu)惠的普惠性質(zhì)。

（二）我國(guó)房產(chǎn)稅改革啟示

通過對(duì)滬渝兩地房產(chǎn)稅征稅內(nèi)容及征稅效果的比較研究，提出我國(guó)房產(chǎn)稅進(jìn)一步改革的啟示，即合理規(guī)劃計(jì)稅依據(jù)、給予地方一定稅收自主權(quán)、完善房產(chǎn)稅立法、完善配套設(shè)施。

1．合理規(guī)劃計(jì)稅依據(jù)

房產(chǎn)稅的征稅目標(biāo)在于調(diào)節(jié)我國(guó)居民的貧富差距，為實(shí)現(xiàn)這一政策目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)合理規(guī)劃計(jì)稅依據(jù)。如對(duì)于居民新購買的首套普通住宅或二套改善型住宅，可以不征收、少征收房產(chǎn)稅，對(duì)于居民已經(jīng)持有的存量住房，可以按照家庭設(shè)置一定的免稅面積，對(duì)于超過免稅面積的部分，也應(yīng)當(dāng)征收房產(chǎn)稅，以降低居民投機(jī)購房的意愿。對(duì)于居民新購買或持有的高檔住房，均應(yīng)當(dāng)征收房產(chǎn)稅，增加對(duì)富有人群的納稅調(diào)節(jié)效應(yīng)，高檔住房可以按照房?jī)r(jià)界定，也可以按照面積界定。

2．給予地方一定稅收自主權(quán)

由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，各省份、各地區(qū)的房?jī)r(jià)、房地產(chǎn)市場(chǎng)情況存在較大差距，而房產(chǎn)是我國(guó)居民最重要的財(cái)富，因此各地方政府在進(jìn)行房產(chǎn)稅征收時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)居民收入與房地產(chǎn)行業(yè)實(shí)際情況，準(zhǔn)確評(píng)估其征收范圍與力度，盡量使擁有首套房產(chǎn)的所有者免繳或少繳房產(chǎn)稅，對(duì)擁有多套住房和高檔住房的所有者多繳房產(chǎn)稅，實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)稅的納稅調(diào)節(jié)效應(yīng)。

3．完善房產(chǎn)稅立法

目前我國(guó)房產(chǎn)稅僅在滬渝兩地進(jìn)行試點(diǎn)，還沒有從全國(guó)層面進(jìn)行立法規(guī)范，這無疑不利于房產(chǎn)稅的征收。目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正步入新常態(tài)，法治體系也更為健全，若希望在全國(guó)層面鋪開房產(chǎn)稅，則更需要從法律高度規(guī)定房產(chǎn)稅的相關(guān)細(xì)則。因此，需要加快房產(chǎn)稅的立法進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)個(gè)人房產(chǎn)稅在全國(guó)范圍內(nèi)的推進(jìn)。

4．完善配套設(shè)施

房產(chǎn)稅的征收涉及諸多家庭，征稅范圍較廣，因此需要完善房產(chǎn)稅征收的配套設(shè)施。如完善不動(dòng)產(chǎn)登記制度，降低房產(chǎn)稅征收中的偷稅漏稅現(xiàn)象；提升涉稅信息的共享程度，加強(qiáng)房產(chǎn)管理部門、不動(dòng)產(chǎn)管理部門、房屋價(jià)值評(píng)估部門與開發(fā)商之間的信息流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)房產(chǎn)價(jià)值的準(zhǔn)確評(píng)估，提升納稅金額的合理性；通知，還應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化房產(chǎn)稅的征稅手續(xù)、環(huán)節(jié)，降低廣大居民的納稅成本。

四、結(jié)束語

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，“公平”成了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵詞。過去房地產(chǎn)黃金十年的發(fā)展帶來了較大的貧富差距，積累了社會(huì)矛盾，而房產(chǎn)稅是調(diào)節(jié)我國(guó)居民貧富差距的重要抓手，能夠在調(diào)節(jié)居民財(cái)富差距方面起到重要作用。滬渝兩地房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革為我國(guó)全面鋪開房產(chǎn)稅征收提供了經(jīng)驗(yàn)與借鑒，我國(guó)應(yīng)當(dāng)加快房產(chǎn)稅立法進(jìn)程，全面推進(jìn)房產(chǎn)稅長(zhǎng)期調(diào)節(jié)體系的建設(shè)。