用地理信息技術(shù)提升財政精細化管理水平

康英波

（北京國研數(shù)通軟件技術(shù)有限公司，北京 100010）

0 引言

十九大以來，黨和國家在政府工作信息化應(yīng)用方面作出重要部署，財政信息化工作重心從一體化建設(shè)階段過渡到大數(shù)據(jù)建設(shè)階段，大數(shù)據(jù)已成為重要的財政戰(zhàn)略資源，財政數(shù)據(jù)成為提升財政管理能力的新途徑。切實保障財政資金投入高效安全，通過數(shù)據(jù)橫向聯(lián)通，建立財政GIS數(shù)據(jù)平臺，用測繪地理信息新技術(shù)力求實現(xiàn)“界面統(tǒng)一化、點位可視化、資金標(biāo)準(zhǔn)化和數(shù)據(jù)動態(tài)化”，為預(yù)算收支管理提供有力信息支撐和決策支持。在大數(shù)據(jù)時代傳統(tǒng)的測繪學(xué)必將集通信、導(dǎo)航、遙感、人工智能、虛擬現(xiàn)實和腦認知科學(xué)之大成，發(fā)展成為地球空間信息智能服務(wù)科學(xué)，為富國強軍與利民作出應(yīng)有的貢獻。

1 測繪地理信息技術(shù)能解決財政體制的哪些問題

通過測繪地理信息技術(shù)建立財政GIS管理系統(tǒng)，能有效的、科學(xué)的提高財政精細化管理水平，而提高精細化管理建立GIS系統(tǒng)，著力于財政的財權(quán)和事權(quán)高度統(tǒng)一，所謂的財權(quán)指支配和使用資財?shù)臋?quán)力，事權(quán)指的是政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)，簡答的理解就是錢誰拿的，活誰干的。以前的工作中，知道錢誰拿走了，卻不清晰到底負責(zé)的工作區(qū)域是具體的哪個位置，并且各個委辦局、街鄉(xiāng)都有自己的負責(zé)區(qū)域，很多且復(fù)雜的類型，這樣就造成了，有很多不清晰交叉的地方，這樣，這些不清晰交叉的地方無意中就造成了財政資金的重復(fù)撥付，造成財政資金的損失。另外，還會出現(xiàn)管理不到的盲區(qū)，財政GIS管理系統(tǒng)正是以專題地圖系統(tǒng)的形式來解決這一問題的，系統(tǒng)把各個委辦局、街鄉(xiāng)的不同類型數(shù)據(jù)以電子地圖的形式展示電腦以及各種終端上，每種數(shù)據(jù)一個圖層，這樣，便把事權(quán)和財權(quán)體現(xiàn)的淋漓盡致，那些交叉的區(qū)域，盲點的區(qū)域暴露無遺，通過GIS數(shù)據(jù)處理將這些交叉的區(qū)域逐一確權(quán)，盲點的區(qū)域安排相關(guān)單位管理起來，這樣就實現(xiàn)了事權(quán)和財權(quán)的高度匹配。

隨著城市建設(shè)的不斷發(fā)展，城市道路、綠化、水系、建筑等各類市政設(shè)施逐年都在發(fā)生變化。為了更加全面的掌握變化情況，加強管理工作，結(jié)合實際工作需要，財政局會根據(jù)實際情況對每種新增、變化的道路、綠化、水系等市政設(shè)施等數(shù)據(jù)進行數(shù)據(jù)更新。

在實際的工作中，發(fā)現(xiàn)各委辦局、街鄉(xiāng)上報的數(shù)據(jù)和實際測量的數(shù)據(jù)出入很大（有兩個原因：一是上報單位沒有專業(yè)測繪技術(shù)，預(yù)計誤差大，二是虛報。），大約比實際的面積大10-20%左右，而通過財政GIS系統(tǒng)的建立，就會為財政支出節(jié)省了大量的資金。

2 財政GIS管理系統(tǒng)的組成部分

建立財政GIS管理系統(tǒng)，分為兩個部分，一是數(shù)據(jù)部分，二是GIS系統(tǒng)部分。數(shù)據(jù)采集和GIS系統(tǒng)相輔相成，其中基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是重中之重，只有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，才能確保將來的預(yù)算和撥款準(zhǔn)確，而財政GIS管理系統(tǒng)是將現(xiàn)有數(shù)據(jù)進行空間分析技術(shù)、模型分析技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和數(shù)據(jù)庫集成技術(shù)等，更進一步演繹豐富相關(guān)功能。

3 如何采集高質(zhì)量數(shù)據(jù)

財政與GIS相關(guān)的大類數(shù)據(jù)有道路數(shù)據(jù)、道路綠化數(shù)據(jù)、政策性綠化數(shù)據(jù)、公園數(shù)據(jù)、公共設(shè)施數(shù)據(jù)、水系數(shù)據(jù)、建筑數(shù)據(jù)等。

下圖為北京是某鄉(xiāng)事權(quán)管理圖：

各類數(shù)據(jù)又具有不同的屬性，道路數(shù)據(jù)采集屬性有編號、道路名稱、起止點、道路長度、道路寬度、主路面積、輔路面積、便道面積、硬化隔離帶面積、邊溝面積、停車場空地面積、施工面積、匝道面積、橋洞面積、橋下面積、過街天橋面積、隧道面積、橋梁面積、道路總面積、建設(shè)時間、數(shù)據(jù)采集時間等；綠化數(shù)據(jù)采集屬性有編號、綠化名稱、起止點、所在街鄉(xiāng)、樹種、土壤質(zhì)地、建設(shè)方、面積、建設(shè)時間、數(shù)據(jù)采集時間等；水系數(shù)據(jù)采集屬性有編號、河道名稱、河道長度、河道寬度、水面面積、護坡面積、綠化面積、道路面積、建設(shè)時間、數(shù)據(jù)采集時間等；公廁和垃圾樓采集屬性有編號、名稱、等級、類別、沖洗方式、處理方式、管理人員、使用時間、運行情況、建設(shè)時間、數(shù)據(jù)采集時間等。

3.1 數(shù)據(jù)需求調(diào)研

通過和客戶溝通，了解數(shù)據(jù)現(xiàn)狀，數(shù)據(jù)需求，制定出工作任務(wù)書，以規(guī)范以后的數(shù)據(jù)工作。數(shù)據(jù)調(diào)研的內(nèi)容主要是對數(shù)據(jù)采集、處理工作的范圍、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、作業(yè)流程、數(shù)據(jù)精度要求等進行調(diào)研。參與數(shù)據(jù)調(diào)研的人員原則上應(yīng)該包括項目經(jīng)理、需求組責(zé)任人和數(shù)據(jù)組人員。

調(diào)研的對象包括項目中的數(shù)據(jù)提供單位、數(shù)據(jù)使用單位和其他干系單位，數(shù)據(jù)調(diào)研對象主要是財政系統(tǒng)的業(yè)務(wù)科室和涉及的支出對象主管單位和各事權(quán)單位。

3.2 工作任務(wù)書

根據(jù)調(diào)研結(jié)果編寫工作任務(wù)書，在工作任務(wù)書中，必須說明以下幾點：

（1）采集需求：包括采集項、內(nèi)容簡介及數(shù)據(jù)采集量的估計等。

（2）采集數(shù)據(jù)項：詳細說明每個采集項需要采集的數(shù)據(jù)指標(biāo)。

（3）采集標(biāo)準(zhǔn)（采集口徑）：必須明確采集標(biāo)準(zhǔn)，只有標(biāo)準(zhǔn)明確了，才能保證采集的數(shù)據(jù)真實、有效。

（4）采集方法：描述采集中采用的方法。

（5）采集人員：說明采集活動中涉及的相關(guān)單位及人員。

（6）采集計劃：制定采集計劃，按照制定的計劃進行采集。

3.3 數(shù)據(jù)采集準(zhǔn)備

各事權(quán)單位業(yè)務(wù)負責(zé)人在數(shù)據(jù)采集人員指導(dǎo)下，對所上報的各類信息進行指認。準(zhǔn)備工作主要包括臺帳填寫培訓(xùn)、采集數(shù)據(jù)培訓(xùn)。臺帳填寫培訓(xùn)是指對上報臺帳的各個事權(quán)單位進行培訓(xùn)，這是保證各事權(quán)單位上報的臺帳的格式上一致性，內(nèi)容上的完整性、準(zhǔn)確性。

采集數(shù)據(jù)培訓(xùn)是指根據(jù)數(shù)據(jù)采集規(guī)范對數(shù)據(jù)采集員進行培訓(xùn)，使其掌握本項目數(shù)據(jù)采集的關(guān)鍵點。采集數(shù)據(jù)培訓(xùn)的時間安排是按照數(shù)據(jù)采集計劃書進行的。

3.4 臺帳審核

各個數(shù)據(jù)責(zé)任單位按照財政局提供的表樣進行數(shù)據(jù)上報。主要工作就是對上報數(shù)據(jù)進行審核。審核的標(biāo)準(zhǔn)主要是數(shù)據(jù)檢查規(guī)范，數(shù)據(jù)檢查規(guī)范中臺帳的檢查內(nèi)容主要包括對臺帳完整性的檢查（必填項是否都填寫完整），臺帳填寫規(guī)則檢查（各項數(shù)據(jù)的單位是否一致，數(shù)據(jù)的等級、分類等是否按照規(guī)定模式填寫）。對各個單位上報到財政局的臺帳進行統(tǒng)一的審核后，不合格部分由財政局統(tǒng)一返回單位重新填寫，上報臺帳符合要求，才能進入下一流程。

3.5 指認標(biāo)圖

指認標(biāo)圖是指各個業(yè)務(wù)單位協(xié)助數(shù)據(jù)工作人員在地圖上指認出本單位的支出對象的位置和范圍。標(biāo)圖時以遙感影像圖為底圖，在數(shù)據(jù)工作人員的協(xié)助和指導(dǎo)下，業(yè)務(wù)人員對照著上報臺帳，依次指認上報臺帳中的記錄。

由于指認工作需要有一定地圖知識、業(yè)務(wù)知識，所以在指認時需要對單位指認人員提出業(yè)務(wù)或文化水平方面的要求，必要時還得對指認人員進行簡單的培訓(xùn)。

3.6 實地測繪

數(shù)據(jù)實地測量，要嚴(yán)格按照工程測量標(biāo)準(zhǔn)實施，嚴(yán)格做好數(shù)質(zhì)量檢查，保證數(shù)據(jù)質(zhì)量。

3.7 數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析

根據(jù)工程測量數(shù)據(jù)，按照職能部門管理權(quán)屬，將數(shù)據(jù)分類，把各類數(shù)據(jù)中重疊的數(shù)據(jù)，提取處理，讓各個單位進行確權(quán)，使每個圖斑都有惟一性，最后對數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計、差異情況分析，形成《數(shù)據(jù)成果分析報告》。

3.8 數(shù)據(jù)成果提交

把《工程測量相關(guān)報告》和《數(shù)據(jù)成果分析報告》提交給用戶，與用戶一起對數(shù)據(jù)進行確認。對確認結(jié)果中有問題的數(shù)據(jù)根據(jù)情況進行處理，如重新測量等，數(shù)據(jù)處理完成后，再次提交給用戶確認。用戶確認以在《數(shù)據(jù)成果分析報告》上簽字為準(zhǔn)。

3.9 數(shù)據(jù)備份

數(shù)據(jù)采集工作的工期一般都是比較長的，而且采集工作的參與人員也比較多，所以要由數(shù)據(jù)負責(zé)人定期的對參與改項目的數(shù)據(jù)組所有成員采集的數(shù)據(jù)進行整理備份。各小組成員也要對自己采集的數(shù)據(jù)進行備份，保證數(shù)據(jù)的安全性。

通過以上的方法步驟便可以確保數(shù)據(jù)的安全、準(zhǔn)確、真實。

4 財政GIS系統(tǒng)的建設(shè)

GIS中各種地理要素的特點以及存貯管理要求，提出了一種面向動態(tài)地理對象與動態(tài)過程模擬的實時GIS時空數(shù)據(jù)模型，它將時空過程、地理對象、事件、事件類型、狀態(tài)、觀測等相關(guān)要素整合在一個時空數(shù)據(jù)模型中。

4.1 財政GIS系統(tǒng)的建設(shè)原則

財政GIS系統(tǒng)功能是實現(xiàn)提升精細化管理的重要手段，系統(tǒng)設(shè)計應(yīng)體現(xiàn)以下原則：

4.1.1 規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化

為了使系統(tǒng)具有較強的生命力和開放性，應(yīng)遵循當(dāng)前業(yè)界認可的、先進的技術(shù)思想和國際標(biāo)準(zhǔn)，尤其是要遵循國家電子政務(wù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

1.2.1 試驗因子及水平設(shè)置 試驗設(shè)播期及密度2個種植因子。播期因子設(shè)置5個水平，分別為P1(9月20日)、P2(9月25日，當(dāng)?shù)爻Ｒ?guī)播期)、P3(9月30日)、P4(10月5日)和P5(10月10日)；密度因子設(shè)置5個水平，分別為D1(525萬株/hm2)、D2(600萬株/hm2)、D3(675萬株/hm2，當(dāng)?shù)爻Ｒ?guī)密度)、D4(750萬株/hm2) 和D5(825萬株/hm2)。

4.1.2 開放性和可擴展性具有強適應(yīng)性的各級應(yīng)用底層平臺，從設(shè)計上應(yīng)該具備優(yōu)秀的技術(shù)和市場的前瞻力和預(yù)見力。功能和業(yè)務(wù)的需求不是一成不變的，更先進的管理技術(shù)思想和技術(shù)手段將會走入我們的視線。所以，在上述原則的前提下，應(yīng)該最大程度地考慮應(yīng)用平臺未來的可擴展性?？蓴U展性是軟件質(zhì)量體系中重要的指標(biāo)之一，各級應(yīng)用平臺的設(shè)計從開始就應(yīng)該考慮盡可能多地滿足當(dāng)前和未來可預(yù)見的整合需要，以在未來變化的環(huán)境和需求下可持續(xù)發(fā)展。

4.1.3 經(jīng)濟實效原則

在系統(tǒng)設(shè)計和配置時，應(yīng)該充分利用現(xiàn)有的軟硬件資源，避免重復(fù)建設(shè)，力求經(jīng)濟實效。

4.1.4 可靠性和安全性

系統(tǒng)在設(shè)計時應(yīng)遵循安全性的原則，采用高可靠性的產(chǎn)品和技術(shù)，充分考慮整個系統(tǒng)運行的安全策略和機制，保障系統(tǒng)安全、穩(wěn)定、高效的運行。

4.2 財政GIS系統(tǒng)架構(gòu)

系統(tǒng)的總體架構(gòu)體現(xiàn)了模塊化、構(gòu)件化的思想，是面向應(yīng)用的業(yè)務(wù)構(gòu)件集合。從邏輯視角上來看，總體架構(gòu)自下而上依次為基礎(chǔ)設(shè)施層、數(shù)據(jù)層、應(yīng)用支撐層、應(yīng)用層和展現(xiàn)層，從左到右可以劃分為政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系、應(yīng)用系統(tǒng)和安全及運維保障體系，政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系以及安全保障支撐體系貫穿系統(tǒng)各個層次，保證應(yīng)用系統(tǒng)符合安全、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，從而保證了系統(tǒng)建設(shè)和運行的質(zhì)量。

4.2.1 基礎(chǔ)設(shè)施層

是支持平臺運行的IT基礎(chǔ)設(shè)施，包括服務(wù)器系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、存儲系統(tǒng)、安全等。充分利用財政局已有的場地、硬件、網(wǎng)絡(luò)及平臺軟件等。

4.2.2 數(shù)據(jù)層

是支持平臺運行的信息資源體系，包括基礎(chǔ)信息庫、地理信息庫、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫、統(tǒng)計分析數(shù)據(jù)庫。

4.2.3 應(yīng)用支撐層

是支持平臺應(yīng)用系統(tǒng)運行的系統(tǒng)軟件，包括應(yīng)用中間件、GIS引擎、報表工具、系統(tǒng)管理等系統(tǒng)軟件。

4.2.4 應(yīng)用層

是本系統(tǒng)處理非緊急救助業(yè)務(wù)核心應(yīng)用體系，根據(jù)建設(shè)要求，對應(yīng)用服務(wù)建設(shè)進行統(tǒng)一規(guī)劃，既要求能夠滿足目前業(yè)務(wù)管理和服務(wù)的需求，又能符合未來業(yè)務(wù)擴展和服務(wù)擴建的需求，主要包括事權(quán)管理、綜合查詢統(tǒng)計、地圖查詢、空間疊加分析、和配置管理功能。

4.2.5 政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范參考國家和北京市電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的總體框架，本項目標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)內(nèi)容主要涉及技術(shù)和管理兩個方面。其中，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要包括網(wǎng)絡(luò)標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)用支撐標(biāo)準(zhǔn)等；管理標(biāo)準(zhǔn)包括業(yè)務(wù)流程、業(yè)務(wù)表單等業(yè)務(wù)管理規(guī)范，項目的建設(shè)、驗收標(biāo)準(zhǔn)，以及各項運行維護管理制度等。

4.2.6 安全及運維保障體系

安全及運維保障體系主要包括安全保障、運行維護、制度建設(shè)等內(nèi)容，從規(guī)范性、安全性、合理性、持續(xù)性等方面，保障項目的建設(shè)與安全運行。

5 結(jié)束語

財政GIS系統(tǒng)將地理信息系統(tǒng)引入到傳統(tǒng)財政業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)中，利用GIS技術(shù)的強大功能，建立了以資源地圖為核心的財政GIS系統(tǒng)的雛形，并對多類主要的資源信息進行普查、核算，實現(xiàn)財政精細化管理，防止虛假上報和重復(fù)上報現(xiàn)象發(fā)生，為合理分配資金提供依據(jù)，規(guī)范財政支出管理，增加預(yù)算編制合理性與執(zhí)行工作透明度，逐步掌握政府部門真實的基礎(chǔ)資源，從而為財政支出預(yù)算控制管理、監(jiān)督控制和投資決策服務(wù)，來提升財政精細化管理水平。