國(guó)土空間規(guī)劃下交通設(shè)施管控及傳導(dǎo)機(jī)制探討
——以深圳市為例

王曉波，鄧 琪

(深圳市規(guī)劃國(guó)土發(fā)展研究中心，廣東 深圳 518000)

1 交通設(shè)施要素劃定

1.1 城市黃線管理辦法

2006年3月全國(guó)開始實(shí)施由當(dāng)時(shí)建設(shè)部頒布的《城市黃線管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱“黃線管理辦法”)。

“黃線管理辦法”中對(duì)城市黃線定義是：指對(duì)城市發(fā)展全局有影響的、城市規(guī)劃中確定的、必須控制的城市基礎(chǔ)設(shè)施用地的控制界線。其中城市黃線對(duì)交通設(shè)施的管理對(duì)象是：城市公共汽車首末站、出租汽車停車場(chǎng)、大型公共停車場(chǎng)；城市軌道交通線、站、場(chǎng)、車輛段、保養(yǎng)維修基地；城市水運(yùn)碼頭；機(jī)場(chǎng)；城市交通綜合換乘樞紐；城市交通廣場(chǎng)等城市公共交通設(shè)施。

1.2 深圳交通黃線管理要素

(1)取消要素

交通廣場(chǎng)：依據(jù)2014版《深標(biāo)》城市用地分類，廣場(chǎng)用地已移出交通設(shè)施用地大類，歸為綠地與廣場(chǎng)用地(用地代碼G)。

交通樞紐：原有交通樞紐管理要素內(nèi)包含了火車站、軌道換乘站、機(jī)場(chǎng)、港口等交通設(shè)施，與即有黃線管理要素(機(jī)場(chǎng)、港口碼頭、軌道站點(diǎn))重復(fù)表達(dá)，同時(shí)交通樞紐不能直觀表達(dá)設(shè)施用地類型，因此2014版《深標(biāo)》實(shí)施后，對(duì)交通黃線管理要素取消交通樞紐設(shè)施，將根據(jù)具體交通設(shè)施用地性質(zhì)進(jìn)行分類。

(2)增加要素

貨運(yùn)場(chǎng)站：隨著2014版《深標(biāo)》發(fā)布使用，2014年～2019年在法定圖則編制中新增了獨(dú)立占地貨運(yùn)場(chǎng)站用地，依據(jù)《城市黃線管理規(guī)定》，增設(shè)貨運(yùn)場(chǎng)站要素。

其他交通設(shè)施：依據(jù)2014版《深標(biāo)》城市用地分類及結(jié)合已批的法定圖則，將未明確開發(fā)用途的交通設(shè)施用地、駕考場(chǎng)、拖車場(chǎng)、公路配套服務(wù)設(shè)施用地等歸為其他交通設(shè)施用地，并在交通黃線中增設(shè)相應(yīng)要素。

(3)調(diào)整要素

軌道站點(diǎn)：原有軌道站點(diǎn)僅包含地鐵軌道車站、車輛段、停車場(chǎng)、國(guó)鐵火車站，隨著全市規(guī)劃的高鐵、城際鐵路相應(yīng)落地實(shí)施，相應(yīng)增加了國(guó)鐵(城際)動(dòng)車所、國(guó)鐵(城際)站等設(shè)施，因此將高鐵(城際)配套設(shè)施納入交通黃線管理，同時(shí)將軌道站點(diǎn)要素更名為軌道設(shè)施用地。

加油加汽站：隨著2014版《深標(biāo)》發(fā)布使用，2014年～2019年在法定圖則編制中新增了獨(dú)立充電站設(shè)施用地，并且2015年開始全市逐步推動(dòng)機(jī)動(dòng)車電動(dòng)化，未來充電站將成為新能源電動(dòng)化必不可少的設(shè)施之一，因此增加充電站納入交通黃線管理，并將加油加汽站更名為加油加汽充電站。

1.3 國(guó)土空間交通設(shè)施要素劃定

因此依據(jù)《城市黃線管理辦法》中交通黃線管理要素和《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》中定義為交通設(shè)施的相關(guān)內(nèi)容，將交通設(shè)施分為十二大類，分別是：城市道路、軌道設(shè)施用地(含國(guó)鐵、城際)、軌道線位(含國(guó)鐵、城際)、機(jī)場(chǎng)、港口碼頭、口岸、公交場(chǎng)站、加油加汽充電站、物流場(chǎng)站、長(zhǎng)途汽車站、社會(huì)停車場(chǎng)、其他交通設(shè)施用地(駕考場(chǎng)、扣車場(chǎng)之類)。

2 交通設(shè)施基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

2.1 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)納入規(guī)則

制定國(guó)土空間交通設(shè)施基礎(chǔ)數(shù)據(jù)納入規(guī)則。以法定圖則為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)層，納入各類交通設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃及已批用地紅線，其中各類交通設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃最優(yōu)先級(jí)別以國(guó)家審批為準(zhǔn)，其次以省，然后到市，最后到各區(qū)級(jí)政府審批成果為準(zhǔn)。

2.2 數(shù)據(jù)收集

通過“規(guī)劃一張圖”平臺(tái)、《城市黃線動(dòng)態(tài)維護(hù)(2019)》和各類相關(guān)交通設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃，梳理十二類交通設(shè)施用地具體個(gè)數(shù)及用地范圍，形成交通設(shè)施空間整合數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

3 國(guó)土空間規(guī)劃中交通設(shè)施要素表達(dá)及管控

3.1 國(guó)土空間規(guī)劃管控要素及要求

市國(guó)土空間規(guī)劃層面主要是對(duì)主導(dǎo)功能分區(qū)進(jìn)行管控，并要求主導(dǎo)功能分區(qū)全域覆蓋、互不重疊、不跨三線。在區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃層面，遵循市級(jí)總體布局，執(zhí)行“三線”管控要求，細(xì)化功能分區(qū)用途及管制要求，落實(shí)“五線”指標(biāo)管控和空間管控要求。因此在市、區(qū)兩級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中對(duì)要素的管控精度和要求存在差異化。

3.2 交通設(shè)施管控要素及要求

全市總規(guī)層面，結(jié)合綜合交通體系規(guī)劃以及各類全市性交通專項(xiàng)規(guī)劃，以定線、定位為主明確各類交通廊道及交通設(shè)施。分區(qū)規(guī)劃層面，通過分區(qū)交通專項(xiàng)規(guī)劃或詳細(xì)規(guī)劃，定位、定量明確設(shè)施紅線及用地規(guī)模。詳細(xì)規(guī)劃層面，結(jié)合設(shè)施方案設(shè)計(jì)等，落實(shí)并協(xié)調(diào)設(shè)施用地關(guān)系。具體如下。

市級(jí)規(guī)劃：

(1)落實(shí)國(guó)家及省級(jí)空間規(guī)劃關(guān)于交通體系的相關(guān)要求。

(2)提出城市綜合交通發(fā)展目標(biāo)、策略、體系架構(gòu)；同時(shí)提出面向區(qū)域的交通網(wǎng)絡(luò)組織方案。

(3)確定全市航運(yùn)、航空、鐵路、口岸等對(duì)外交通發(fā)展定位，制定2025、2035年航運(yùn)、航空、鐵路、口岸等對(duì)外交通發(fā)展目標(biāo)指標(biāo)。

(4)確定城市交通內(nèi)部各設(shè)施功能定位，制定城市2025、2035年綠色交通出行分擔(dān)率、道路網(wǎng)密度等體現(xiàn)交通高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)指標(biāo)。

(5)確定市級(jí)及以上的重大交通廊道(國(guó)鐵、城鐵、城市軌道、高快速路、主干道等)項(xiàng)目清單、設(shè)施類型、路線走向及規(guī)模。

(6)確定市級(jí)及以上的重大交通設(shè)施(機(jī)場(chǎng)、港口、鐵路站、長(zhǎng)途客運(yùn)站、口岸、公交綜合車場(chǎng)、軌道車輛段及樞紐站點(diǎn)、貨運(yùn)樞紐及場(chǎng)站等)項(xiàng)目清單、設(shè)施類型、規(guī)模、布點(diǎn)位置或用地范圍。

分區(qū)規(guī)劃：

(1)落實(shí)上級(jí)空間規(guī)劃關(guān)于交通體系的相關(guān)要求。

(2)提出分區(qū)綜合交通發(fā)展目標(biāo)、策略、體架構(gòu)織；同時(shí)提出與周邊分區(qū)銜接的交通網(wǎng)絡(luò)組織方案。

(3)確定分區(qū)2025、2035年綠色交通出行分擔(dān)率、道路網(wǎng)密度等體現(xiàn)城市交通高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)指標(biāo)。

(4)落實(shí)市級(jí)及以上的重大交通廊道(國(guó)鐵、城鐵、城市軌道、高快速路、主干路等)的軌道控制線、道路中心線及紅線，明確軌道敷設(shè)方式、確定立交節(jié)點(diǎn)位置等；規(guī)劃確定分區(qū)內(nèi)城市次干路走向。

(5)落實(shí)市級(jí)及以上的交通設(shè)施(機(jī)場(chǎng)、港口、鐵路站、長(zhǎng)途客運(yùn)站、口岸、公交綜合車場(chǎng)、軌道車輛段及樞紐站點(diǎn)、貨運(yùn)樞紐及場(chǎng)站等)的用地紅線；規(guī)劃確定獨(dú)立占地區(qū)級(jí)交通設(shè)施(軌道站點(diǎn)、公交首末站、公共停車場(chǎng)、加油加汽站、公共充電站等)建設(shè)規(guī)模、用地位置或用地紅線。

單元控規(guī)：

(1)以分區(qū)規(guī)劃確定的詳細(xì)規(guī)劃編制單元編制詳細(xì)規(guī)劃，落實(shí)上層次空間規(guī)劃確定的各類交通廊道、交通設(shè)施具體位置和用地紅線；

(2)規(guī)劃確定城市支路等未在上層次空間規(guī)劃表達(dá)的交通設(shè)施設(shè)施規(guī)模和用地紅線。

表1 交通設(shè)施控制要素示意一覽表

3.3 交通設(shè)施傳導(dǎo)機(jī)制

(1)詳細(xì)規(guī)劃、區(qū)級(jí)規(guī)劃應(yīng)嚴(yán)格傳導(dǎo)落實(shí)上層次國(guó)土空間規(guī)劃中的規(guī)劃交通廊道及設(shè)施，原則上不應(yīng)進(jìn)行增減或調(diào)整。

表2 線性交通設(shè)施傳導(dǎo)機(jī)制示意一覽表

(2)市、區(qū)兩級(jí)規(guī)劃中已明確用地范圍及規(guī)模要求的，下層級(jí)規(guī)劃若涉及用地范圍優(yōu)化或區(qū)位變更，新的用地方案不應(yīng)小于原有規(guī)模、布局等要求，且需經(jīng)過市級(jí)國(guó)土空間主管部門同意方可變更。

表3 塊狀交通設(shè)施傳導(dǎo)機(jī)制示意一覽表

(3)市、區(qū)兩級(jí)規(guī)劃中僅以定線、定位控制的交通廊道及設(shè)施，在下層級(jí)(區(qū)級(jí)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃)規(guī)劃中應(yīng)規(guī)劃明確其用地范圍及規(guī)模等，并分別上報(bào)相應(yīng)上層級(jí)國(guó)土空間主管部門進(jìn)行校核及備案。

4 結(jié) 語

在國(guó)土空間規(guī)劃中對(duì)交通設(shè)施進(jìn)行要素劃定，并對(duì)相關(guān)內(nèi)容提出管控措施及傳導(dǎo)機(jī)制，一是有利于在國(guó)土空間規(guī)劃中明確交通設(shè)施大類的占地指標(biāo)及建立“交通一張圖”臺(tái)賬，便于國(guó)土空間規(guī)劃中對(duì)交通設(shè)施用地的數(shù)據(jù)管控，保障城市基礎(chǔ)功能發(fā)展空間，其次明確了各類交通設(shè)施邊界，特別是城市道路的確定，有利于清晰劃定城市開發(fā)邊界和各類組團(tuán)功能區(qū)。