西部民族地區(qū)新冠疫情防控常態(tài)化中的鄉(xiāng)村治理：挑戰(zhàn)與應對
——基于青海省微觀調(diào)查數(shù)據(jù)的實證分析

張世花 張馨月

（青海民族大學，青海 西寧 810007；華中師范大學，湖北 武漢 430079）

黨的十九屆四中全會做出了“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大戰(zhàn)略部署。2020年，突如其來的新冠肺炎疫情是對我國治理體系和治理能力的重大考驗。習近平總書記指出：“這次新冠肺炎疫情防控，是對治理體系和治理能力的一次大考”。疫情爆發(fā)以后，黨中央很快啟動了一級響應預案，采取了最全面、最嚴格、最徹底的防控舉措，開展了一場艱苦卓絕、全民抗疫的新冠肺炎疫情防控狙擊戰(zhàn)。我國政府通過有力的疫情防控舉措，有效地控制了病毒的進一步蔓延，疫情形勢出現(xiàn)了積極變化，同時也向其他國家抗疫提供了成功的治理樣板和寶貴經(jīng)驗，為全球抗擊新冠肺炎疫情做出了巨大貢獻。

一、問題提出及基礎數(shù)據(jù)說明

基層是國家治理的“神經(jīng)末梢”，直接影響著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。隨著新冠肺炎疫情的蔓延，疫情防控的重點從城市擴大到鄉(xiāng)村，不僅增加了鄉(xiāng)村新冠肺炎疫情防控的難度，同時也考驗著我國農(nóng)村基層組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的治理能力和應急防控管理能力。在新冠肺炎疫情管控過程中，基層干部采取了“硬核標語”[1]“村喇叭宣傳”“封路、封村、封門”“網(wǎng)格化治理”等多種治理“硬措施”，從成效來看，這些積極行動取得了不錯的治理效果。然而不容忽視的是，透過新冠肺炎疫情防控，我國鄉(xiāng)村治理體系和治理能力也暴露出了諸多“短板”。特別是鑒于當前我國基層治理發(fā)展不均衡、不充分的現(xiàn)狀，相較于中東部地區(qū)而言，我國西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村基層對新冠肺炎疫情的防控體系更加薄弱，治理水平與應急防控管理能力、治理實踐和治理創(chuàng)新等方面存在的問題也更加突出。如今，新冠肺炎疫情防控進入常態(tài)化，西部民族地區(qū)在抗疫過程中，如何補齊暴露出來的各種短板，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系和治理能力，這對實現(xiàn)西部民族地區(qū)基層治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型具有重大的現(xiàn)實意義。

2020年12月，課題組圍繞鄉(xiāng)村振興五大戰(zhàn)略總要求，在青海省8個市（州）按照分層抽樣的原則選取了10個縣20個行政村的400戶農(nóng)戶(基本數(shù)據(jù)如下表所示)，進行了長時段實地跟蹤定點觀察，具體涉及湟源縣、民和回族土族自治縣、大通回族土族自治縣、湟中縣、貴德縣、樂都區(qū)、互助土族自治縣、囊謙縣等。2021年1月，利用大學生寒假返鄉(xiāng)，課題組進行了第一期調(diào)查，共回收有效問卷村莊類14份，農(nóng)戶類257份（如下表所示）。除村莊和農(nóng)戶的基本信息外，主要獲取了糧食生產(chǎn)與安全、農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)社會化服務、鄉(xiāng)村建設行動、農(nóng)村人居環(huán)境整治、新冠肺炎疫情防控與基層治理，以及農(nóng)村社會治理等多個專項數(shù)據(jù)，其中本文所涉及的數(shù)據(jù)僅包括青海省農(nóng)村新冠肺炎疫情防控工作成效及生產(chǎn)生活秩序恢復等等。

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二、樣本解析：西部民族地區(qū)疫情防控常態(tài)化中的鄉(xiāng)村治理成效與影響

2020年1月25日，青海出現(xiàn)首例確診病例，省人民政府迅速啟動全省重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應。青海省疫情防控處置工作指揮部嚴格采取“外防輸入、內(nèi)防擴散”防控策略，各地各部門聯(lián)動互動、社會各界廣泛動員、醫(yī)療機構(gòu)和專家擔當盡責，35900多人值守在4149個村、515個社區(qū)。[2]截至3月22日，青海全境轉(zhuǎn)為低風險區(qū)，45個縣(市、區(qū)、行委)全部轉(zhuǎn)為常態(tài)化防控管理。至此，青海在全國率先實現(xiàn)確診病例清零、密切接觸者清零、疫點清零、重點防控區(qū)清零、非重點防控區(qū)清零“五個清零”，贏得了疫情防控階段性勝利。習近平總書記強調(diào)：“要繃緊疫情防控這根弦，堅持外防輸入、內(nèi)防反彈，完善常態(tài)化防控機制，堅決防止疫情新燃點，決不能前功盡棄。”因此，為進一步做好常態(tài)化疫情防控工作，鞏固全省疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性勝利成果，課題組通過實證調(diào)查方法，在總結(jié)青海鄉(xiāng)村疫情防控取得的成效基礎上，深入分析常態(tài)化疫情防控對當前青海鄉(xiāng)村治理的影響，以期為有效政策出臺與實施提供必要的事實經(jīng)驗與理論依據(jù)。

（一）青海鄉(xiāng)村治理經(jīng)受住了新冠肺炎疫情的考驗

1.基層黨組織核心作用的充分發(fā)揮

首先，農(nóng)村基層黨組織通過先鋒模范作用總攬全局。通過分析青海省農(nóng)牧民黨員干部在疫情防控中的帶頭作用和發(fā)揮情況，由249個有效農(nóng)戶樣本數(shù)據(jù)可知，91.40%的農(nóng)戶認為村黨員干部在疫情防控中發(fā)揮好了帶頭作用，村干部（58.60%）與普通黨員（16.00%)在鄉(xiāng)村疫情防控中發(fā)揮的作用最大;96.40%的農(nóng)戶對黨的集中統(tǒng)一領導感受頗深，認識體現(xiàn)了社會主義制度優(yōu)勢。農(nóng)村基層黨組織的先鋒模范作用與總攬全局的作用得到充分體現(xiàn)，這為帶動群眾參與疫情防控工作奠定了基礎。其次，農(nóng)村基層黨組織有效動員與協(xié)調(diào)群眾參與疫情防控工作。分析疫情防控中基層黨組織動員群眾參與疫情防控的情況，從有效的農(nóng)戶樣本數(shù)據(jù)中可知，超過六成的農(nóng)戶認為村里不存在組織動員群眾難和與群眾溝通協(xié)調(diào)難的問題；75.40%的農(nóng)戶在疫情防控期間參與全天24小時值班；71.50%的農(nóng)戶在疫情防控中捐款，并有六成以上的農(nóng)戶捐款原因是“想出自己的一份力量”?？梢?，基層黨組織在疫情防控中動員與協(xié)調(diào)作用得以體現(xiàn)。最后，基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用得到有效發(fā)揮，92.90%的農(nóng)戶配合村里的疫情防控工作，且96.40%的農(nóng)戶“對集中力量辦大事的感受”深，95.00%的農(nóng)戶對打贏疫情常態(tài)化防控工作的信心大。由此可見，青海農(nóng)牧區(qū)在抗擊新冠肺炎疫情的過程中，基層黨組織的領導核心作用得到充分發(fā)揮。

2.基層政府對疫情防控政策的雙向有效執(zhí)行

一方面，分析青海省新冠肺炎疫情爆發(fā)后當?shù)卣笇Щ鶎右咔榉揽毓ぷ骷捌湓谝咔榉揽刂械呢熑温男星闆r，對249個有效農(nóng)戶樣本數(shù)據(jù)進行分析，認為疫情爆發(fā)后當?shù)乜h政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導鄉(xiāng)村疫情防控工作的農(nóng)民占比分別為90.20%、85.50%，認為當?shù)卣谝咔榉揽刂械呢熑温男星闆r好的農(nóng)民高達90.70%?？梢姡鶎诱陨隙碌囊咔榉揽卣叩玫搅擞辛?zhí)行。另一方面，通過分析疫情防控中農(nóng)民訴求表達以及政府、村干部的回應情況，在有效的農(nóng)戶樣本數(shù)據(jù)中，就疫情防控工作向當?shù)卣从吃V求和問題的農(nóng)戶占比為29.30%，其中有28.10%的農(nóng)戶認為當?shù)卣按蠖技皶r回應”農(nóng)民反映的訴求和問題；就疫情防控工作向村干部反映訴求和問題的農(nóng)戶占比為30.10%，其中有27.70%農(nóng)戶反映的訴求和問題“大都及時回應”，可見，通過自下而上執(zhí)行防疫政策的方式能及時回應農(nóng)民的訴求。綜上所述，青海農(nóng)牧區(qū)在抗擊新冠肺炎疫情過程中，基層政府采取自上而下與自下而上相結(jié)合的疫情防控政策雙向執(zhí)行的治理模式，既有效阻斷疫情向農(nóng)牧區(qū)的傳播，又有效回應了農(nóng)牧民的差異化需求。

3.農(nóng)牧民群眾對黨和國家的高度信任與認同

農(nóng)牧民群眾對黨和國家的認同和信任，是青海在全國率先贏取得疫情防控階段性勝利的重要因素。通過分析農(nóng)戶對疫情防控與鄉(xiāng)村治理的看法和評價，從有效的農(nóng)戶樣本數(shù)據(jù)中可以看出：一方面，農(nóng)牧民對社會主義制度與中國共產(chǎn)黨執(zhí)政認同度高。72.30%的農(nóng)戶對社會主義制度優(yōu)越性的感受很深，對中央和地方疫情防控工作滿意的農(nóng)戶占比分別為97.30%、96.90%，其中非常滿意的農(nóng)戶分別為78.90%、72.30%，有76.60%的農(nóng)戶對打贏疫情常態(tài)化防控工作的信心很大。另一方面，農(nóng)牧民群眾的政治文化認同又匯聚成全民抗擊疫情的磅礴之力。分析疫情防控工作對村莊治理的影響，73.00%、73.8%的農(nóng)戶分別認為疫情防控工作對改善村民的衛(wèi)生習慣、培養(yǎng)村民的公益精神有影響，75.00%的農(nóng)戶認為疫情防控工作對調(diào)動村民參與公共事務的積極性有影響，同時在疫情防控期間，超過五成的農(nóng)戶參與了村莊24小時值班，71.50%的農(nóng)戶在疫情防控中捐款，并有六成以上的農(nóng)戶捐款原因是“想出自己的一份力量”?？梢?，農(nóng)牧民群眾對社會主義制度的優(yōu)越性與中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的充分認同，反過來又匯聚成農(nóng)牧民群眾參與疫情防控的磅礴之力，農(nóng)牧民群眾對政治文化的認同優(yōu)勢得以充分發(fā)揮。

（二）常態(tài)化疫情防控工作對青海鄉(xiāng)村治理的影響

1.常態(tài)化疫情防控工作對鄉(xiāng)村治理體系的影響

從宏觀上看，縣鄉(xiāng)村聯(lián)動機制在青海農(nóng)牧區(qū)常態(tài)化疫情防控中被順利激活，縣級一線指揮部統(tǒng)籌規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為為農(nóng)服務中心的職能突出，行政村作為基本治理單元在網(wǎng)格化治理中充分發(fā)揮作用，鄉(xiāng)村治理工作體系已然建立。從微觀上看，鄉(xiāng)村治理工作體系雖已建立，但在常態(tài)化疫情防控工作中仍有很大的提升空間，鄉(xiāng)村治理工作體系應變性不強尤其突出。一是，疫情防控職責不清，缺乏靈活性。分析鄉(xiāng)村疫情防控工作中存在的問題，基于249個有效農(nóng)戶樣本數(shù)據(jù)，有20.7%的農(nóng)戶認為村里存在疫情防控的職責不清，有2.7%的農(nóng)戶認為村里疫情防控職責不清問題嚴重。二是，疫情防控政策執(zhí)行過度，缺乏應變性。有28.90%的農(nóng)戶認為村里存在疫情防控政策執(zhí)行過度的問題。同時在信息化時代，仍有24.60%的農(nóng)戶認為，疫情防控工作對提升鄉(xiāng)村治理信息化、智能化水平?jīng)]有影響?？梢姡鶎釉趫?zhí)行疫情防控政策時，信息化與智能化程度不高，應變性能力弱。

2.常態(tài)化疫情防控工作對村干部治理能力的影響

在鄉(xiāng)村治理與疫情防控常態(tài)化的大背景下，我國的應急管理體系仍在完善中，鄉(xiāng)村治理工作體系靈活性與應變性不強，村干部基層治理能力普遍存在短板。其一，村干部缺乏應急管理經(jīng)驗。通過對青海省鄉(xiāng)村疫情防控工作存在的問題進行分析，數(shù)據(jù)顯示，51.90%的農(nóng)戶認為村干部缺乏應急管理經(jīng)驗，其中7.4%的農(nóng)戶認為村干部嚴重缺乏應急管理經(jīng)驗，可見在疫情防控常態(tài)化工作中村干部的應急管理能力不足。其二，村干部管理服務能力有待提升。數(shù)據(jù)顯示，有17.9%的農(nóng)戶認為村干部工作過多，對疫情防控力不從心，反映出村干部在鄉(xiāng)村治理中協(xié)調(diào)能力與管理服務能力仍有待提升。其三，村干部缺乏創(chuàng)造性思維與前瞻性意識。從現(xiàn)有的調(diào)查數(shù)據(jù)中可知，86.70%的農(nóng)戶表示疫情防控期間村里實施封村封路，65.60%的農(nóng)戶表示封村封路對家中生產(chǎn)生活有困擾。可見，村干部未能充分結(jié)合鄉(xiāng)村社會自身人口密度小、熟人社會、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等特點開展疫情防控工作，同時缺乏創(chuàng)造性思維與前瞻性意識，對村民生產(chǎn)生活有序開展缺乏有效的規(guī)劃與思考，導致部分村民生活困難，經(jīng)濟遭受一定程度的損失。

3.常態(tài)化疫情防控工作對鄉(xiāng)村治理內(nèi)生動力的影響

在全國統(tǒng)一勞動力市場的背景下，鄉(xiāng)村社會大量青年勞動力進城“討生活”，鄉(xiāng)村精英大量流失，鄉(xiāng)村社會空心化現(xiàn)象嚴重，發(fā)展內(nèi)生性力量不足。在疫情常態(tài)化防控中，青海鄉(xiāng)村治理仍存在內(nèi)生性動力不足的現(xiàn)象，這主要表現(xiàn)在：一方面是鄉(xiāng)村缺乏具有專業(yè)知識和能力的人員，村莊“造血功能”弱化。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，33.80%的農(nóng)戶認為村里缺乏具有相關專業(yè)知識和能力的人員，其中認為嚴重缺乏的農(nóng)戶占比為13.30%，反映出鄉(xiāng)村治理內(nèi)生性力量不足。另一方面是缺少中堅力量，鄉(xiāng)村治理能力出現(xiàn)有心無力的局面。從青海省農(nóng)牧區(qū)調(diào)查數(shù)據(jù)可知，在疫情防控中，認為小組長、村民代表、網(wǎng)格員、志愿者與鄉(xiāng)村醫(yī)生發(fā)揮的帶頭作用最大的農(nóng)戶比重分別為3.50%、5.50%、0.40%、4.70%和7.00%，占比均不超過一成?？梢娨咔榉揽刂卫碇?，中堅力量隊伍相對較弱，當鄉(xiāng)村治理能力出現(xiàn)有心無力的局面時，勢必會給鄉(xiāng)村治理帶來一定的挑戰(zhàn)。綜上，在疫情防控常態(tài)化工作中，基層缺乏具有相關專業(yè)知識和能力的人員，缺少中間力量，鄉(xiāng)村社會發(fā)展內(nèi)生性動力不足，治理能力與自我發(fā)展能力弱，面對國內(nèi)疫情防控依然嚴峻的局面，青海農(nóng)牧區(qū)鄉(xiāng)村治理仍面臨著諸多治理風險與挑戰(zhàn)。

三、樣本審思：西部民族地區(qū)疫情防控常態(tài)化中鄉(xiāng)村治理的挑戰(zhàn)之因

青海農(nóng)牧區(qū)新冠肺炎疫情防控透出的鄉(xiāng)村治理問題不僅僅是個案現(xiàn)象，而對于整個西部民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理而言，有些短板和不足具有一定的普遍性。具體而言，這主要表現(xiàn)在以下三個方面：

（一）設施建設：農(nóng)村基本公共衛(wèi)生服務亟待加強

盡管在國家政策的扶持下，我國西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生建設已有很大改善，但是農(nóng)村公共衛(wèi)生資源投入增長緩慢，優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源供不應求，醫(yī)療水平低等問題依然存在[3]。在疫情面前，西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村的公共基礎設施更加捉襟見肘。從以下兩個方面來看：

一是農(nóng)村基層衛(wèi)生技術人員分布。從每千人農(nóng)村人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院人數(shù)來看，八個民族聚居地區(qū)除了西藏自治區(qū)、廣西自治區(qū)外，其他省區(qū)均低于全國水平（如圖1所示），其中內(nèi)蒙古自治區(qū)最低，僅為1.28人。①可見，診療人員不足限制了農(nóng)村人口醫(yī)療診治服務的享有。這也是長期困擾西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的最主要瓶頸。

圖1 2019年每千人農(nóng)村人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院人員數(shù)

同時，受城鄉(xiāng)體制因素影響，我國農(nóng)村優(yōu)質(zhì)的公共衛(wèi)生資源遠低于城市。具體而言，與全國平均水平相比較，民族地區(qū)八省區(qū)中，除了西藏、貴州以及廣西以外，其他五省區(qū)的農(nóng)村每千人人口衛(wèi)生技術人員數(shù)均高于全國水平，其中新疆最高，為6.8人（如圖2所示）。但是不容忽視的問題是，城鄉(xiāng)之間的每千人人口衛(wèi)生技術人數(shù)卻存在著結(jié)構(gòu)性差距，而且這種差距在內(nèi)蒙古自治區(qū)、青海、云南省更加顯著。通過數(shù)據(jù)對比顯示，全國農(nóng)村每千人人口衛(wèi)生技術人員數(shù)與城市每千人人口衛(wèi)生技術人員數(shù)的比例為1:0.45。按此比較，八個民族聚居地區(qū)中，內(nèi)蒙古自治區(qū)的比例為1:0.39，青海省、云南省的比例均為1:0.41。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對立的情況下，西部民族地區(qū)主要省份，衛(wèi)生技術人員的分配受體制性因素影響更加明顯，農(nóng)村人口能夠享受到的醫(yī)療服務超低于城市人口。

圖2 2019年全國及民族八省區(qū)每千人口衛(wèi)生技術人員數(shù)

二是基層公共醫(yī)療服務設施建設。根據(jù)2020年《中國衛(wèi)生健康統(tǒng)計年鑒》的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國民族地區(qū)行政村基本設立了村衛(wèi)生室，實現(xiàn)了全覆蓋，其中青海的4144個行政村均有村衛(wèi)生室。但是從基層醫(yī)療服務設施的建設來看，2019年每千農(nóng)村人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位數(shù)據(jù)顯示，除廣西自治區(qū)、西藏自治區(qū)以及新疆自治區(qū)外，其他民族地區(qū)的每千農(nóng)村人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位數(shù)均低于全國平均水平（如下圖所示）。

圖3 2019年每千農(nóng)村人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位數(shù)

綜上分析，我國西部民族地區(qū)農(nóng)村基層醫(yī)務、防疫隊伍弱，同時農(nóng)村基礎設施建設還較為滯后，基本公共衛(wèi)生服務應對公共突發(fā)事件的條件不足，進而導致公共服務能力難以滿足重大突發(fā)事件應急需求。

（二）制度建設：現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系亟待完善

黨的十九大在做出鄉(xiāng)村振興重大戰(zhàn)略部署的同時，將“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”作為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要目標。此后，黨和國家相繼出臺了相關政策文件，穩(wěn)步推進自治、法治、德治相融合的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系建設。當前，“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系已經(jīng)成為我國成熟的鄉(xiāng)村振興實施政策框架。從新冠肺炎疫情防控的情況來看，西部民族地區(qū)在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系方面，鄉(xiāng)村自治、法治、德治建設融合度還不夠，鄉(xiāng)村治理的基礎工作還有很大的完善空間。總體而言，主要暴露出了以下幾點不足。

一是德治基礎有缺失，新鄉(xiāng)賢作用發(fā)揮受限。德治依賴民間樸素道德觀念來約束公眾的日常行為，進而形成穩(wěn)定的民間社會秩序[4]。因此，新鄉(xiāng)賢作為鄉(xiāng)村治理不容忽視的力量，是鄉(xiāng)村治理的德治基礎。在新冠肺炎疫情防控中，新鄉(xiāng)賢主要是以退休卸任的原村支書和村主任為主，僅通過他們的內(nèi)生權(quán)威，發(fā)揮著維持鄉(xiāng)村治理秩序的作用。然而返鄉(xiāng)能人和外來精英群體的缺失，直接導致引領示范效應沒有發(fā)揮，鄉(xiāng)村公共事務管理的動能不足，無法動員帶動村民積極理性面對新冠肺炎疫情。二是農(nóng)牧民的法治思想淡薄。在防控疫情過程中，三令五申禁止民眾聚集、聚餐、聚會。但是熟人社會是民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會的固有特征。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，仍有少數(shù)農(nóng)牧民因為人情關系，繼續(xù)參加聚集活動，給鄉(xiāng)村防疫工作帶來一定阻礙。這種情況反映了農(nóng)牧民法治意識和公民責任感的缺失。三是村規(guī)民約效能較弱。村規(guī)民約是農(nóng)牧民自治行為的規(guī)范。但是從疫情防控來看，村民雖然都能配合干部的鄉(xiāng)村防疫工作，但是農(nóng)牧民對村莊公共事務卻漠不關心。農(nóng)牧民的個體化傾向，使得村規(guī)民約雖有獎懲規(guī)定，但實際執(zhí)行較難。這對鄉(xiāng)村常態(tài)化的防疫工作是一個嚴峻挑戰(zhàn)。

（三）主體建設：鄉(xiāng)村治理主體能力亟待提升

自稅費改革以來，中西部地區(qū)過去十多年很少面臨過重大的基層治理挑戰(zhàn)。當前我國西部民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理模式是用現(xiàn)代體制來治理具有很強傳統(tǒng)色彩的鄉(xiāng)村社會[5]。伴隨鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，各地在鄉(xiāng)村治理中不斷調(diào)動農(nóng)牧民積極性，激活鄉(xiāng)村社會各種主體作用[6]。然而新冠肺炎疫情突發(fā)之后，我國西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理主體的能力不足問題也隨之凸顯出來。

一是社會力量和民間力量并未參與到鄉(xiāng)村疫情防控中來，特別是我國西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村中的傳統(tǒng)原生性力量被忽視。二是基層干部公共危機應對能力不夠。一方面，新冠肺炎疫情初期，基層干部因缺乏公共危機意識，疫情防控中出現(xiàn)了違規(guī)違紀違法典型問題[7]。另一方面，在應對新冠肺炎疫情的過程中，農(nóng)牧區(qū)鄉(xiāng)村基層干部反應性地采用了封路、封村、禁行這種簡單的防疫措施。雖然這種管控方式對有效遏制新冠肺炎病毒的擴散發(fā)揮了重要作用。但不容忽視的是，這種治理方式只是應急式的，無法產(chǎn)生內(nèi)在的持續(xù)性。伴隨新冠肺炎疫情防控常態(tài)化，此種治理方式則難以為繼。同時，鄉(xiāng)村在治理實踐中也陷入治理疲憊的困境。治理疲憊在鄉(xiāng)村治理中呈現(xiàn)出了多種樣態(tài)，如懶政怠政、形式主義、集體失能等等。[8]三是鄉(xiāng)村治理主體的協(xié)同性不強。從我國西部民族地區(qū)新冠肺炎疫情防控來看，鄉(xiāng)村治理方式具有政府強力推動的單向性特征，過度依賴科層化、技術化、規(guī)范化的治理體系，往往忽視了農(nóng)牧民群體的主體性功能，被動型或配合型參與較為普遍，農(nóng)牧民參與治理的主動性和積極性不高。

四、樣本超越：在疫情防控常態(tài)化中推進西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化

新冠肺炎疫情大考，凸顯了新時期推進國家治理現(xiàn)代化的緊迫性和必要性，尤其需要特別關注治理效能偏低的西部民族地區(qū)的鄉(xiāng)村。我們既要著眼當下新冠肺炎疫情的常態(tài)化防控，更要總結(jié)經(jīng)驗，抓緊改善西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村在疫情防控中暴露出來的治理短板和不足，為促進各族群眾共同富裕，促進各族人民大團結(jié)，攜手共建美好家園打下堅實基礎。

（一）加強西部民族地區(qū)基層黨組織建設，引領鄉(xiāng)村治理全局

習近平總書記指出:“民族地區(qū)要重視基層黨組織建設,使之成為富裕一方、團結(jié)一方、安定一方的堅強戰(zhàn)斗堡壘,使每一名黨員成為維護團結(jié)穩(wěn)定、促進共同富裕的一面旗幟?！盵9]伴隨新冠肺炎疫情防控進入常態(tài)化，作為領導核心，基層黨組織是保持戰(zhàn)斗力的堅實基礎，在推動西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中發(fā)揮著引領作用：一是充分發(fā)揮基層黨組織對西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的領導作用。切實增強基層黨組織的思想建設、組織建設和作風建設，為深入推進鄉(xiāng)村治理實踐提供動力機制。二是充分發(fā)揮基層黨組織在西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中的戰(zhàn)斗堡壘作用。將基層黨組織建設抓在平時，用在戰(zhàn)時，鍛煉基層黨員干部防范和化解重大風險的能力以及應對突發(fā)事件的能力。夯實思想基礎，鑄牢中華民族共同體意識，宣傳黨的政策、凝聚民心、整合資源力量、增強工作動能。三是充分發(fā)揮基層黨組織在西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中的先進示范作用。繼續(xù)傳承和發(fā)揚密切聯(lián)系群眾的黨優(yōu)良傳統(tǒng)，發(fā)揮“關鍵少數(shù)”的先鋒模范作用，逐步完善基層黨組織的制度建設，在激勵與約束基層黨員干部行為的同時，不斷提高基層組織的能動性，鼓勵基層黨員干部在疫情防控常態(tài)化工作中，勇于作為，善于戰(zhàn)斗，敢于擔當。

（二）補齊西部民族地區(qū)基礎設施和公共服務短板，夯實鄉(xiāng)村治理根基

基礎設施建設和公共服務供給是西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的強力支撐。2021年3月7日，習近平總書記參加十三屆全國人大四次會議青海代表團審議時強調(diào)“要著力補齊民生短板，破解民生難題，兜牢民生底線，辦好就業(yè)、教育、社保、醫(yī)療、養(yǎng)老、托幼、住房等民生實事，提高公共服務可及性和均等化水平?！盵10]黨的十八以來，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，國家將大量資源投向西部民族地區(qū)的農(nóng)村，整體上改善農(nóng)村公共服務水平和鄉(xiāng)村面貌，但是在西部民族地區(qū)新冠疫情防控工作中，還需要解決好資源下鄉(xiāng)“最后一公里”的問題。一是應繼續(xù)加大對西部民族地區(qū)農(nóng)村基礎設施和公共服務的財政投入，增加農(nóng)村公共基礎設施和公共服務的總量比例。政府財政支持是西部民族地區(qū)農(nóng)村公共服務實現(xiàn)穩(wěn)定供給的關鍵，也是縮小城鄉(xiāng)公共服務差距的重要舉措。通過傾斜性的政策，不斷提高西部民族地區(qū)公共基礎設施和公共服務的能力水平，努力實現(xiàn)西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村基礎社會和公共服務從“有”向“優(yōu)”、由“少”到“多”的轉(zhuǎn)變。二是充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務農(nóng)村和農(nóng)民的作用。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務職能，凸顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)在基層公共服務管理的中心地位，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務投入，服務重心下移，建立覆蓋公共衛(wèi)生、防災減災等重大突發(fā)事件的應急機制，定期排查鄉(xiāng)村應急管理的漏洞和隱患。三是積極推進西部民族地區(qū)的鄉(xiāng)村建設行動。從鄉(xiāng)村規(guī)劃建設、持續(xù)提升鄉(xiāng)村宜居水平、推進縣鄉(xiāng)村公共服務一體化以及全面加強鄉(xiāng)村人才隊伍建設等方面入手，從根本上解決公共資源下鄉(xiāng)的“最后一公里”問題。

（三）積極推進西部民族地區(qū)“三治融合”，逐步完善鄉(xiāng)村治理體系

我國西部民族地區(qū)地理區(qū)位及資源環(huán)境條件比較苛刻，與一般地區(qū)相比，在長期歷史發(fā)展進程中形成了獨具特色的風俗文化習慣和行為機制體系。因此，我國西部民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出獨具特色的實踐特征。以新冠肺炎疫情防控常態(tài)化為契機，積極推進我國西部民族地區(qū)的“三治融合”，實現(xiàn)傳統(tǒng)資源與現(xiàn)代資源的結(jié)合，因地制宜創(chuàng)新民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理體系。應從以下兩個方面入手：首先，推進西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化。一是激發(fā)自治活力，積極建立群眾自治組織，并積極推動其有效運轉(zhuǎn)，保障農(nóng)牧民的知情權(quán)、建議權(quán)、評議權(quán)，使得農(nóng)牧民的訴求可以及時表達，從而增強農(nóng)牧民的主人翁意識和獲得感；二是厚植農(nóng)牧民的道德底蘊。圍繞鑄牢中華民族共同體意識，在疫情防控常態(tài)化中，不斷提升農(nóng)牧民的思想道德素養(yǎng)，讓各民族手足相親，守望相助。三是營造依法處事氛圍。以疫情防控常態(tài)化工作為載體，引導教育農(nóng)牧民養(yǎng)成自覺說法，遇事找法，解決問題靠法的習慣，不斷提高農(nóng)牧民的法治意識和法律素養(yǎng)。其次，要適時轉(zhuǎn)化民族地區(qū)傳統(tǒng)治理規(guī)則和治理資源。正視西部民族地區(qū)農(nóng)村傳統(tǒng)治理規(guī)則及治理資源價值，并進行現(xiàn)代挖掘和吸收。從歷史變遷來看，我國西部民族地區(qū)基層能夠長期持續(xù)穩(wěn)定的關鍵是傳統(tǒng)治理規(guī)則的運轉(zhuǎn)。在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中，以傳統(tǒng)習俗習慣為基礎的傳統(tǒng)治理規(guī)則和治理資源，為維持日常生產(chǎn)生活秩序，維護社會穩(wěn)定、教化民眾方面仍有不可替代的作用。因此，做好西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理資源的合理轉(zhuǎn)化，并融入現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理體系，發(fā)揮治理效能。

（四）激活西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理主體功能，發(fā)揮鄉(xiāng)村治理效能

結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)化是西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的必然過程，鄉(xiāng)村治理的主體是結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)化過程的主導者。西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理離不開資金和資源支撐，更離不開各類人才的支撐。伴隨著城市化的急劇提升，我國西部民族地區(qū)農(nóng)牧民不斷涌向城市，雖然其戶籍和身份是“鄉(xiāng)村成員”，但根本不在鄉(xiāng)村生活，也就無法成為鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理的“有效主體和有效對象”[11]。因此，疫情防控常態(tài)化中，激活西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村主體功能，應改變農(nóng)村各類人才單向流向城市的現(xiàn)狀。一方面，吸引“新鄉(xiāng)賢”回歸。作為鄉(xiāng)村振興不可或缺的重要人才力量，在充分認識“新鄉(xiāng)賢”重要作用的基礎上，通過組織引領，增進情感認同，促進新鄉(xiāng)賢回歸，著力打造一支強大的鄉(xiāng)村治理人才隊伍，激活新鄉(xiāng)賢在西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中的關鍵作用。另一方面，調(diào)動農(nóng)牧民發(fā)揮主體性作用。鄉(xiāng)村治理雖然離不開政府及社會組織的引導和支持，但是更離不開農(nóng)牧民的有效參與。通過疫情防控常態(tài)化工作，壯大西部民族地區(qū)農(nóng)牧民的自治活力和基礎，培育農(nóng)牧民參與村莊公共事務的意識，塑造農(nóng)牧民的公民精神，通過組織化、有序化的行為，引導農(nóng)牧民主動參與鄉(xiāng)村治理的行為，由此，西部民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化才能夠建立在可靠持續(xù)的治理主體基礎之上。

注釋：

①此數(shù)據(jù)及下文相關數(shù)據(jù)，無特殊說明外，均來自2017—2020年《中國衛(wèi)生健康統(tǒng)計年鑒》。