上海城市區(qū)域韌性評價研究

王佐權(quán)

（上海工程技術(shù)大學，上海 201620）

0 引言

上海作為中國國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運和科技創(chuàng)新中心，其運行系統(tǒng)日益復雜，風險日益提高。對此，上?！笆奈濉币?guī)劃中明確提出建設韌性城市的目標。因此，評估上海的城市區(qū)域韌性，能夠為上海建設韌性城市提供借鑒。

學界對城市韌性評價體系的構(gòu)建主要有兩種思路：一是以城市的基本構(gòu)成要素為核心進行構(gòu)建，評價基本要素主要為社會、經(jīng)濟、生態(tài)等［1-3］，這種思路與傳統(tǒng)的城市評價類似，幾乎涵蓋了城市的基本構(gòu)成要素，但是卻忽略了韌性城市在面對風險災害時不同階段的特性；二是以韌性的階段過程序列為核心進行構(gòu)建，概括來講，韌性過程序列依次為：災害防御、災害吸收、系統(tǒng)恢復三階段［4-6］，當前按照韌性階段過程建構(gòu)的評價體系十分有限，更缺乏以城市基本要素為內(nèi)核的評價研究，評價工作缺乏全面系統(tǒng)性，評價水平有待進一步提升。綜上，本文從以下兩方面開展研究：一是對不同階段的韌性能力進行評價，來識別韌性發(fā)揮作用過程中的薄弱環(huán)節(jié)；二是結(jié)合城市基本構(gòu)成要素，探尋城市韌性能力提升方向。

上海城市面對的災害風險包括自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件以及社會安全風險等復合型風險災害。韌性城市是上海未來發(fā)展的方向，區(qū)域韌性評價是上海建設韌性城市的重要抓手。因此，基于韌性城市理論，從災前預防、臨災準備、災中應急和災后恢復四個階段構(gòu)建了上海區(qū)域韌性評價的一級指標；在建設韌性城市的指導下，從經(jīng)濟韌性、基礎設施韌性、社會韌性、組織制度韌性，構(gòu)建了22個二級指標，并利用ArcGis12.0實現(xiàn)了評價結(jié)果的空間表達，為上海建設韌性城市提供科學依據(jù)。

1 韌性城市理論

韌性城市指城市或城區(qū)，可以有效抵御內(nèi)外部的風險擾動，在面對災害風險時，能夠憑借自身的韌性，快速分散風險、自動調(diào)整恢復，保持可持續(xù)發(fā)展［7］。在災害風險領域，學界對韌性城市的概念界定有三種代表性觀點。

一是“能力說”［8］，強調(diào)城市遭受災害后恢復到平衡或者穩(wěn)定狀態(tài)的能力。不只是系統(tǒng)具有較強的調(diào)適能力，恢復災害擾動前的狀態(tài)，甚至能夠從災害中學習，進一步提升應對能力。據(jù)此，在城市區(qū)域韌性評價中應當包含災后城市通過學習恢復原有狀態(tài)或達到新的平衡的階段，即災后恢復階段。

二是“擾動說”，側(cè)重城市在保持原有狀態(tài)不變的情況下所能承受的災害總量，強調(diào)系統(tǒng)的生存能力，其能力能夠不斷發(fā)展且可長期存在［9］?？梢杂梅€(wěn)定狀態(tài)下社會系統(tǒng)吸收外界擾動的總量（總數(shù)和總額）來衡量［10］。因此，在城市區(qū)域韌性評價中要包含臨災預警準備階段和災中處置救援應對階段，即臨災準備和災中應急階段。

三是“系統(tǒng)說”，包含四個環(huán)節(jié)，分別是利用、保存、適應以及重組環(huán)節(jié)［11］。城市系統(tǒng)具有獨特性、多樣性和控制性特點，在城市區(qū)域韌性評價中，同樣也包含四個階段的評價：災前預防階段、臨災準備階段、災中應急階段和災后恢復階段。

這些定義有一些共通之處，韌性城市就是強調(diào)在面對不確定性的災害時，城市擁有主動化解危機，保持城市恢復正常運轉(zhuǎn)的能力［12］，本質(zhì)是城市在災害面前未雨綢繆，降低災害發(fā)生的幾率，減少災害帶來的損失，增強城市的恢復力。具體來講，首先能夠預防災害的發(fā)生，其次具備一定的承災能力，并能夠從災害中學習獲得更好的發(fā)展。因此，根據(jù)韌性城市理論，上海城市區(qū)域韌性評價應當包含災前預防、臨災準備、災中應急和災后恢復四個階段。

2 上海城市區(qū)域韌性評價模型構(gòu)建

2.1 評價指標選取

Cutter等將城市韌性分為社會韌性、經(jīng)濟韌性和社區(qū)韌性等6個部分，通過因子分析法確定了包含49個指標的社區(qū)基線韌性評價指標體系（BRIC），該體系具有較強的客觀性、實用性、可復制性等特點，得到了學界的廣泛認同。

由于我國與西方國家之間存在著差異，不能直接借鑒國外的評價框架，而BRIC的某些指標也不適用于國內(nèi)，因此在構(gòu)建評價指標時要進行本土化的指標篩選［13］。鑒于此，本文以BRIC為基礎，結(jié)合專家咨詢法，參考現(xiàn)有文獻［14-15］，從經(jīng)濟韌性、基礎設施韌性、社會韌性、組織制度韌性等4個方面構(gòu)建上海城市區(qū)域韌性評價的二級指標（圖1）。

圖1 城市區(qū)域韌性評價框架Fig.1 Fram ew ork of regional resilience evaluation of the u rban areas in shanghai

（1）災前預防階段韌性評價指標

災前預防階段要求政府為防范災害發(fā)生，通過財政投入、制度政策等提前進行的各項準備。組織制度韌性是災前預防的核心部分，對于預防災害發(fā)生和防止災害范圍的擴大起著重要作用，體現(xiàn)為政府的管理能力，強調(diào)政府的防災能力和服務治理水平［16］。因此，選用公共安全、教育、衛(wèi)生健康、城鄉(xiāng)社區(qū)建設、交通運輸和就業(yè)與社會保障的財政投入比重等6個指標作為災前預防階段韌性評價的二級指標。

（2）臨災準備階段韌性評價指標

臨災準備階段要求在災害來臨之際，城市具有高效精準的災害檢測預報技術(shù)和減輕災害損失的完備基礎設施?；A設施韌性對于城市臨災準備能力具有重要影響，災害發(fā)生時，完善的基礎設施能夠增強城市的適應能力［17］。臨災準備階段韌性水平的高低取決于基礎設施的完善程度。因此，選用移動電話覆蓋率、每萬人口衛(wèi)生機構(gòu)數(shù)量、建成區(qū)綠化覆蓋率、人均公共綠地面積、每萬人擁有城市排水管道長度、每萬人口中學學校數(shù)量和道路路網(wǎng)密度7個指標作為臨災準備階段韌性評價的二級指標。

（3）災中應急階段韌性評價指標

災中應急階段強調(diào)社會整體面對災害擾動的吸收量，完善的社會救災體系是災中應急的重要抓手［18］。同樣，社會韌性也體現(xiàn)在社會主體的災害認知與行動，以及與保障人的生命安全的基礎系統(tǒng)和社會各方力量的行動。因此，選用人口密度、勞動力比重、每萬人口醫(yī)院床位數(shù)、新增就業(yè)崗位和每萬人口在校中學生數(shù)量5個指標作為災中應急階段韌性評價的二級指標。

（4）災后恢復階段評價指標

災后恢復階段的核心標準是災后經(jīng)濟發(fā)展成效［19］，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)具有更強的災后恢復能力［20］。經(jīng)濟韌性是城市韌性的基礎，它可以深入影響災害風險擾動的全過程。因此，選用地區(qū)生產(chǎn)總值、產(chǎn)業(yè)構(gòu)成（第三產(chǎn)業(yè)）、就業(yè)率和人均可支配收入4個指標作為災后恢復階段韌性評價的二級指標。

2.2 評價指標權(quán)重確定

首先采用專家咨詢法，邀請專家根據(jù)指標重要性從1～9進行打分，然后用層次分析法（AHP），計算各指標權(quán)重。最終計算所得的評價指標權(quán)重值見表1。

表1 城市區(qū)域韌性評價指標權(quán)重Tab.1 Regional resilience evaluation index weights of the urban areas in shanghai

2.3 評價模型構(gòu)建

采用線性加權(quán)綜合法對城市韌性進行評價，評價模型表達式為：式中，Ci表示災前、臨災、災中、災后和綜合的城市韌性的評價指數(shù)；Xij表示標準化后的具體指標值；Wi表示各評價指標的權(quán)重值。按照自然斷點法，將計算求得的能力指數(shù)劃分為5個級別，分別為高、較高、中等、較低和低。

3 結(jié)果與分析

3.1 數(shù)據(jù)來源與處理

本文所選數(shù)據(jù)來自2019年的《上海市統(tǒng)計年鑒》、上海市各個區(qū)的統(tǒng)計年鑒和政府公共預算支出決算表。首先對原始數(shù)據(jù)進行標準化處理，處理公式為：

式中，Xij為標準化后的具體評價指標值；Nij為該項評價指標原始統(tǒng)計數(shù)據(jù)；Nmax為該項評價指標統(tǒng)計數(shù)據(jù)的最大值。

3.2 災前預防階段韌性能力評價

災前預防階段強調(diào)災害發(fā)生前的預防準備工作，即在災害尚未發(fā)生和擴大之前采取的切實有效的各種措施和行動，以減少災害損失，是城市災害韌性中最為關鍵的環(huán)節(jié)，占韌性評價全階段的32.86%。災前預防階段主要體現(xiàn)在組織制度韌性方面。從圖2可見，黃浦區(qū)（0.679）的災前預防能力最高；浦東（0.596）、徐匯（0.594）、普陀（0.576）、楊浦（0.540）、靜安（0.527）、嘉定（0.523）6個城區(qū)災前預防能力也較高；松江（0.486）、閔行（0.482）、寶山（0.476）、虹口（0.468）、長寧（0.465）、金山（0.449）6個城區(qū)處于一般水平；奉賢（0.427）能力較低；預防能力最低的是青浦（0.332）和崇明（0.282）。從指標分析來看，政府對公共安全、社會保障、交通的財政投入對此能力影響很大。黃浦區(qū)政府在公共安全、衛(wèi)生健康、交通運輸?shù)呢斦度氡戎囟急容^大，所以黃浦區(qū)的災前預防能力最強。由于在關鍵性指標上分值不高，尤其在公共安全和交通運輸?shù)呢斦度氡戎睾艿停瑢е鲁缑鲄^(qū)的災前預防能力指數(shù)最低。

圖2 上海災前預防階段韌性能力評價Fig.2 Assessing the resilience capacity in p re-disaster p revention stage of the urban areas in shanghai

3.3 臨災準備階段韌性能力評價

臨災準備階段韌性能力評價側(cè)重災害即將來臨之際，對災害的檢測預報能力和減輕災害措施的準備能力。臨災準備階段主要體現(xiàn)在基礎設施建設和移動設備覆蓋率上。從圖3可見，長寧區(qū)（0.870）的臨災準備能力最高；黃浦（0.770）、徐匯（0.765）、靜安（0.765）3個城區(qū)的臨災準備能力較高；虹口（0.640）次之；金山（0.592）、青浦（0.578）、浦東（0.569）、普陀（0.560）、崇明（0.558）、楊浦（0.530）6個城區(qū)準備能力較低，寶山（0.501）、嘉定（0.500）、奉賢（0.481）、松江（0.472）和閔行（0.422）5個城區(qū)準備能力最低。從指標分析來看，移動電話覆蓋率、每萬人口衛(wèi)生機構(gòu)數(shù)量對此能力影響很大。黃浦區(qū)移動電話覆蓋率位于全市第一位，其臨災準備能力處于較好水平，而綜合排名第一位的長寧區(qū)則在更為關鍵性的指標——每萬人口衛(wèi)生機構(gòu)數(shù)量表現(xiàn)優(yōu)越，因此其臨災準備能力最好。而閔行區(qū)雖然建成區(qū)綠化覆蓋率處于全市最高水平，但每萬人口衛(wèi)生機構(gòu)數(shù)量位于最后一名。由此可見，每萬人口衛(wèi)生機構(gòu)數(shù)量是臨災準備階段最核心的指標。

圖3 上海臨災準備階段韌性能力評價Fig.3 Assessing the resilience capacity in disaster p reparedness stage of the urban areas in shanghai

3.4 災中應急階段韌性能力評價

災中應急階段要求政府、社會和居民在災害發(fā)生期即時調(diào)集人、財、物進行及時的災害救援和處置能力。災中應急能力主要體現(xiàn)在社會韌性方面。從圖4可見，黃浦區(qū)（0.814）和徐匯區(qū)（0.769）災中應急能力最強；靜安區(qū)（0.728）和長寧區(qū)（0.72）處于較好水平；虹口（0.64）、楊浦（0.607）災中應急能力一般；松江（0.534）、奉賢（0.522）、金山（0.519）、浦東（0.512）應急能力表現(xiàn)較差；嘉定（0.482）、崇明（0.481）、普陀（0.480）、寶山（0.480）、閔行（0.419）和青浦（0.410）6城區(qū)災中應急能力最低。從指標上分析，黃浦區(qū)和徐匯區(qū)的每萬人口醫(yī)院床位數(shù)居于全市第一位，因此這兩個區(qū)的災中應急能力最好。由于在醫(yī)療服務等關鍵指標上的分值不高，造成了閔行、青浦等城區(qū)災中應急能力最低的表現(xiàn)。

圖4 上海災中應急階段韌性能力評價Fig.4 Assessing the resilience capacity in em ergency stage of the u rban areas in shanghai

3.5 災后恢復階段韌性能力評價

災后恢復階段強調(diào)城市治理者-政府、市場、社會和市民-在災害發(fā)生后，投入各種資源，各方采取積極有效的行動，使城市恢復或獲得更好發(fā)展的能力，主要體現(xiàn)在經(jīng)濟韌性方面。從圖5可見，黃浦（0.825）、長寧（0.802）、普陀（0.802）、楊浦（0.780）4區(qū)災后恢復能力最好；其次為寶山（0.762）、金山（0.759）、徐匯（0.753）、靜安（0.739）、閔行（0.739）、松江（0.729）6區(qū)的災后恢復能力也較高；虹口（0.696）、浦東（0.687）恢復能力一般；而嘉定（0.644）恢復能力較低；奉賢（0.588）、青浦（0.579）、崇明（0.571）3區(qū)最低。從指標上看，黃浦區(qū)在地區(qū)生產(chǎn)總值和人均可支配收入兩項指標中均列全市之首，其恢復能力也最強；并列第二的長寧區(qū)和普陀區(qū)都在這兩項指標中居于前列，災后恢復能力也不錯。排名最后的奉賢、青浦和崇明，大部分指標都不高，尤其是在人均可支配收入和地區(qū)生產(chǎn)總值上與其它城區(qū)有較大差距，恢復能力最弱。

圖5 上海災后恢復階段韌性能力評價Fig.5 Assessing the resilience capacity in post-disaster stage of the urban areas in shanghai

3.6 上海城市區(qū)域韌性綜合評價

綜合考量災前、臨災、災中和災后的城市韌性能力才能客觀的評價城市的韌性水平。從表2和圖6可見，上海城市韌性總體上呈現(xiàn)中心市區(qū)較高、周邊郊區(qū)較低的空間格局。具體而言，上海韌性最高的城區(qū)是黃浦區(qū)（0.767）和徐匯區(qū)（0.707）；長寧區(qū)（0.674）和靜安區(qū)（0.670）緊隨其后；楊浦（0.615）、普陀（0.602）、虹口（0.597）、浦東（0.588）處于一般水平；金山（0.562）、松江（0.556）、寶山（0.547）、嘉定（0.536）、閔行（0.515）韌性較差； 奉賢（0.501）、崇明（0.447）、青浦（0.445）三區(qū)的韌性評價最差。通過對數(shù)據(jù)的進一步分析發(fā)現(xiàn)，當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、基礎設施建設和政府對防災減災的財政投入對城市韌性具有非常重要的作用。這與學界之前的分析結(jié)論基本一致。

表2 上海城市區(qū)域韌性指數(shù)Tab.2 Regional resilience index of the urban areas in shanghai

圖6 上海城市區(qū)域韌性綜合評價Fig.6 Com prehensive evaluation of regional resilience of the urban areas in shanghai

綜合來看，上海城市韌性評價中，災后恢復階段表現(xiàn)最好，有10個城區(qū)處于強能力水平，這說明上海具有較強的城市恢復和發(fā)展韌性。其次為災前預防階段，有7個城區(qū)處于強能力水平。而臨災準備和災中應急階段僅有4個城區(qū)表現(xiàn)較好，但同時各有11個、10個城區(qū)表現(xiàn)不理想，這表明上海在今后的韌性城市建設中，要著重完善基礎設施建設，不斷增強整體社會韌性。

4 結(jié)論與建議

以韌性理論為基礎，開展上海城市區(qū)域韌性評價模型研究，構(gòu)建出涵蓋災前預防能力、臨災準備能力、災中應急能力和災后恢復能力等一級指標，以及經(jīng)濟韌性、基礎設施韌性、社會韌性、組織制度韌性等二級指標的指標體系。通過建模分析得出：

（1）上海災前預防、臨災準備、災中應急、災后恢復4個階段的韌性能力評價與綜合韌性評價的空間格局大體一致，整體上均呈現(xiàn)出中心市區(qū)較高，周邊郊區(qū)較低的格局；上海各城區(qū)中，黃浦區(qū)、徐匯區(qū)韌性最強，其次為長寧區(qū)、靜安區(qū)，而奉賢、崇明和青浦周邊郊區(qū)韌性最差；上海各城區(qū)之間存在較大差異，特別是中心市區(qū)與周邊郊區(qū)之間；上海災后恢復能力最強，其次為災前預防能力，災中應急能力和臨災準備能力最弱。主要研究結(jié)論與我國城市韌性實際情況基本相符［21］，可以認為評價模型具有一定的有效性。

（2）上海市應立足特大城市發(fā)展實踐，秉持韌性城市的建設理念，采取針對性的措施，促進上海的綜合發(fā)展。一是圍繞“新城發(fā)力”，提高經(jīng)濟實力，縮小不同地區(qū)的發(fā)展差異。韌性指數(shù)的空間分布與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平息息相關，經(jīng)濟發(fā)展水平是城市韌性的基礎。因此在保障中心市區(qū)經(jīng)濟增長的同時，加大對新城建設的支持力度，縮小地區(qū)發(fā)展差距，發(fā)揮新城的輻射帶動作用。經(jīng)濟恢復速度對于經(jīng)濟落后地區(qū)的災后恢復尤為重要。二是加強城市物質(zhì)基礎和軟性系統(tǒng)的建設?；A設施、社會保障是建設韌性城市的核心因素，是建設韌性城市的重要抓手。因此，提升城市的整體韌性，加強新城的韌性建設需要發(fā)展相對完整的城市功能，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施、公共服務在更高水平上相對完整，不再依附于主城區(qū)。三是因城施策，一城一策?？紤]到各個城區(qū)韌性的差異性，要采取有針對性的措施提高崇明等城區(qū)的經(jīng)濟韌性、青浦等城區(qū)社會保障韌性、閔行等城區(qū)的基礎設施韌性。