專利“雙規(guī)制”保護(hù)下的行政執(zhí)法完善探討

南京理工大學(xué)知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院 吳夢(mèng)煒

一、專利“雙軌制”保護(hù)制度的設(shè)立背景

專利法中的“雙規(guī)制”保護(hù)制度是在中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變革進(jìn)程中應(yīng)運(yùn)而生的，早在1984年，《專利法》就為我國(guó)的專利保護(hù)確立了“行政執(zhí)法”和“司法訴訟”兩條救濟(jì)途徑。目前最新的《專利法》主要在第六十條對(duì)其進(jìn)行了規(guī)定；“未經(jīng)專利權(quán)人許可，實(shí)施其專利，引起糾紛的，由當(dāng)事人協(xié)商解決；不愿協(xié)商或者協(xié)商不成的，專利權(quán)人或者利害關(guān)系人可以向人民法院起訴，也可以請(qǐng)求管理專利工作的部門處理。管理專利工作的部門處理時(shí)，認(rèn)定侵權(quán)行為成立的，可以責(zé)令侵權(quán)人立即停止侵權(quán)行為，當(dāng)事人不服的，可以自收到處理通知之日起十五日內(nèi)依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》向人民法院起訴；侵權(quán)人期滿不起訴又不停止侵權(quán)行為的，管理專利工作的部門可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！蔽覈?guó)之所以對(duì)專利保護(hù)一開(kāi)始就采取這種雙途徑救濟(jì)模式主要有兩個(gè)原因：一是，“專利保護(hù)”作為舶來(lái)品難以在當(dāng)時(shí)我國(guó)還處于經(jīng)濟(jì)起步階段的司法體系中得以妥當(dāng)運(yùn)行，并且民眾也不具備想通過(guò)訴訟途徑維護(hù)自身專利權(quán)益的意識(shí)。二是，我國(guó)強(qiáng)勢(shì)行政與弱勢(shì)司法的歷史傳統(tǒng)是支持專利行政保護(hù)的基礎(chǔ)土壤，也正是這種一以貫之的“官本位”理念，使專利保護(hù)制度在公權(quán)力的指引下得以推行。由此可見(jiàn)，專利“雙軌制”保護(hù)制度的確立有其合理性。但是隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些學(xué)者提出，行政執(zhí)法與司法訴訟在相互配合適用的過(guò)程中問(wèn)題不斷增多，正如陶凱元教授所說(shuō)，“雙軌制”模式本身所存在的弊端不斷顯現(xiàn)，一定程度上制約了知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)主導(dǎo)作用的發(fā)揮。

二、從VMI荷蘭公司專利權(quán)糾紛案看“雙軌制”的內(nèi)部沖突

VMI荷蘭公司、固鉑（昆山）輪胎有限公司確認(rèn)不侵害專利權(quán)糾紛案中，當(dāng)事人實(shí)施了行政和司法兩種救濟(jì)方式。案情的基本概況為：被告薩馳有限公司以固鉑輪胎有限公司使用的輪胎成型機(jī)侵害了其一項(xiàng)輪胎制造領(lǐng)域的實(shí)用新型專利權(quán)為由采取了行政投訴維權(quán)的方式，江蘇省知識(shí)產(chǎn)權(quán)局受理該請(qǐng)求后，因收到VMI荷蘭公司（涉案輪胎成型機(jī)的制造方）提交的請(qǐng)求，確認(rèn)涉案專利無(wú)效的申請(qǐng)，先行中止了薩馳有限公司提出的請(qǐng)求處理。一個(gè)月后，法院陸續(xù)收到了薩馳有限公司起訴VMI荷蘭公司和固鉑有限公司侵犯其涉案專利權(quán)的專利侵權(quán)訴訟材料，以及V MI荷蘭公司和固鉑有限公司提交的確認(rèn)不侵權(quán)之訴的訴訟材料。本案判決書(shū)中圍繞的爭(zhēng)議焦點(diǎn)較多，本文僅從案件本身所反映出的行政救濟(jì)和司法救濟(jì)實(shí)施過(guò)程中所產(chǎn)生的問(wèn)題進(jìn)行討論。（1）依據(jù)本案的判決書(shū)認(rèn)定，薩馳有限公司提起的專利侵權(quán)糾紛處理請(qǐng)求，被請(qǐng)求人僅為設(shè)備使用者固鉑有限公司，而設(shè)備的制造者VM I荷蘭公司并非被請(qǐng)求人，即沒(méi)有參與到該行政處理程序中的機(jī)會(huì)，無(wú)法在該行政處理程序中主張相應(yīng)權(quán)利。雖然對(duì)于VM I荷蘭公司而言，其所制造、銷售的設(shè)備的市場(chǎng)價(jià)值已經(jīng)處于一種不確定的狀態(tài)，但是其權(quán)益在相應(yīng)行政處理程序中無(wú)法得到保障。由此可見(jiàn)，行政執(zhí)法的救濟(jì)難以覆蓋相關(guān)的利害關(guān)系人，從而導(dǎo)致利害關(guān)系人不得不另外提出獨(dú)立的救濟(jì)請(qǐng)求。（2）本案中知識(shí)產(chǎn)權(quán)局已經(jīng)對(duì)雙方當(dāng)事人提出的侵權(quán)投訴和無(wú)效申請(qǐng)予以受理，在行政程序啟動(dòng)后雙方當(dāng)事人又分別向人民法院提出新的訴訟，該情形顯然導(dǎo)致了同一個(gè)糾紛占用雙倍救濟(jì)資源的情況。在實(shí)踐中，糾紛數(shù)量龐大而司法工作人員有限一直是法院的一大難題，在當(dāng)事人已經(jīng)選擇行政救濟(jì)途徑之后，再允許司法權(quán)的介入顯然不利于專利糾紛解決機(jī)制的效益最大化，而這又剛好是專利“雙軌制”保護(hù)制度內(nèi)在缺陷的體現(xiàn)。（3）本案的判決結(jié)果為最高人民法院認(rèn)為薩馳有限公司先前的投訴行為可以認(rèn)定為VMI荷蘭公司提起確認(rèn)不侵權(quán)之訴的“侵權(quán)警告”前提。該項(xiàng)認(rèn)定舉措明顯突出了“雙軌制”制度的兩個(gè)救濟(jì)途徑在實(shí)踐過(guò)程中并沒(méi)有能保持各自獨(dú)立價(jià)值，在該案中，法院明知雙方當(dāng)事人之前選擇了行政救濟(jì)的維權(quán)方式，但仍舊不避讓地將該行為定義為“侵權(quán)警告”的性質(zhì)。除此之外，倘若行政機(jī)關(guān)后續(xù)的認(rèn)定結(jié)果將涉案侵權(quán)行為歸入刑事犯罪范疇，那么法人所最終判定的確認(rèn)不侵權(quán)之訴就與刑事訴訟程序產(chǎn)生了沖突。由此可見(jiàn)，司法實(shí)踐過(guò)程中，依據(jù)呈現(xiàn)出行政執(zhí)法救濟(jì)方式讓步于司法訴訟方式的趨勢(shì)，主要原因也在于“雙軌制”制度本身就存在導(dǎo)致權(quán)利沖突的可能性。

三、專利行政執(zhí)法本身存在的缺陷

專利行政執(zhí)法除了如上述分析在與司法救濟(jì)并行的過(guò)程中可能產(chǎn)生一些問(wèn)題，其本身在處理專利糾紛、維護(hù)專利權(quán)的領(lǐng)域也存在固有的缺陷。（1）專利行政執(zhí)法有公權(quán)力介入私權(quán)糾紛之嫌。專利行政執(zhí)法主要是法律指定的政府機(jī)關(guān)或是其委托的單位依法處理專利侵權(quán)行為、調(diào)解侵權(quán)糾紛以查處侵犯專利權(quán)行為的具體行政行為。政府機(jī)關(guān)在與社會(huì)大眾所形成的法律關(guān)系中，基于法律的授權(quán)往往處于強(qiáng)勢(shì)地位。而在專利權(quán)糾紛中的主體通常是個(gè)人或者法人單位，因此與法院居中裁判的方式不同，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行具體行政行為的同時(shí)更多的是考慮公益、效率的價(jià)值，并且通常會(huì)利用自身的地位優(yōu)勢(shì)作出懲罰性更強(qiáng)但可能公平性更弱的執(zhí)法決定。除了法律地位差異以外，雙方主體所行使的權(quán)利性質(zhì)也不同，政府機(jī)關(guān)一貫是被授予公權(quán)力行使權(quán)的一方，也就是說(shuō)其主要的職責(zé)是維護(hù)公共利益。例如，行政行為中的行政許可、行政處罰等之所以由政府部門實(shí)施，主要是基于所對(duì)應(yīng)的行為與社會(huì)秩序息息相關(guān)，其中的利益牽扯不限于幾個(gè)主體而是社會(huì)大眾。專利權(quán)作為知識(shí)產(chǎn)權(quán)的重要分支其本身除了具有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性外，還具備一定的人身依附的屬性，在普通的民事關(guān)系中，純粹的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利糾紛毋庸置疑屬于私權(quán)糾紛，那么帶有一定人身依附性的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利更應(yīng)該屬于私權(quán)的范疇。正如學(xué)者李玉香所說(shuō)：“行政權(quán)是公共利益的守護(hù)者，不能輕易介入私權(quán)領(lǐng)域?！薄肮ā迸c“私法”的明確界分一直具有其不容辯駁的法理基礎(chǔ)。從運(yùn)行成本來(lái)說(shuō)，政府機(jī)關(guān)的資金費(fèi)用都來(lái)自于公民的納稅，用納稅人繳納的經(jīng)費(fèi)來(lái)服務(wù)私權(quán)利糾紛顯然是不合理的。從效果層面考慮，公權(quán)力的運(yùn)行宗旨為自身的價(jià)值導(dǎo)向，例如效率價(jià)值、秩序價(jià)值、預(yù)防理念等，而私權(quán)的宗旨則是平等、自愿以及人權(quán)。相去甚遠(yuǎn)的指導(dǎo)理念致使公權(quán)力涉足私權(quán)領(lǐng)域糾紛可能難以實(shí)現(xiàn)根本救濟(jì)。當(dāng)然也有許多學(xué)者提出相反的觀點(diǎn)，例如，專利權(quán)基于其特殊性是具備公共屬性的，一方面，專利權(quán)的產(chǎn)生來(lái)自公權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，另一方面，對(duì)專利權(quán)的侵害，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)是對(duì)一個(gè)國(guó)家或民族創(chuàng)新能力的侵害。本人認(rèn)為，首先，專利權(quán)需要政府部門授權(quán)才產(chǎn)生是知識(shí)產(chǎn)權(quán)本身“無(wú)形”性的特質(zhì)和使用過(guò)程中“公開(kāi)性”的需求相結(jié)合所導(dǎo)致的，不能因?yàn)樗@取方式的特殊而否定其本身的私權(quán)屬性。其次，因?yàn)橹R(shí)產(chǎn)權(quán)對(duì)民族創(chuàng)新力有重大影響，所以其具備公益性，需要公權(quán)力的干預(yù)。這一觀點(diǎn)在因果關(guān)系上不具備合理性，難道因?yàn)槟骋凰綑?quán)對(duì)社會(huì)影響力大就允許將其歸入公法調(diào)整范圍嗎？依照其邏輯，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中大量的商事主體糾紛對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)也能夠產(chǎn)生重大影響，如此歸入顯然不符合法律規(guī)定。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，由于社會(huì)的發(fā)展變化帶來(lái)社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜化，社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜導(dǎo)致了混合法的出現(xiàn)，導(dǎo)致了公權(quán)對(duì)私權(quán)的介入。該觀點(diǎn)并未試圖為專利權(quán)增添公權(quán)性質(zhì)，而是認(rèn)為公權(quán)介入私權(quán)是社會(huì)發(fā)展的必然。本人以為，此觀點(diǎn)與當(dāng)前限縮公權(quán)推動(dòng)保障人權(quán)的立法趨勢(shì)是相悖的。（2）行政部門確權(quán)和執(zhí)行的職責(zé)存在內(nèi)在沖突。依據(jù)法律規(guī)定，專利權(quán)的確權(quán)職能歸屬于法律規(guī)定的專利管理部門，即當(dāng)事人想要獲得專利權(quán)就需要通過(guò)向行政部門提交材料，審查通過(guò)后才享有相關(guān)權(quán)利。而在后續(xù)的專利權(quán)侵權(quán)糾紛過(guò)程中，當(dāng)事人就相關(guān)專利是否被侵權(quán)、是否可以被認(rèn)定無(wú)效等相關(guān)事宜依舊可以尋求專利行政管理部門的救濟(jì)。由此可見(jiàn)，政府部門既是專利權(quán)的審查者又是專利糾紛的裁決者。顯然這兩種角色具有內(nèi)在的沖突，其設(shè)置違背了權(quán)力分立與制衡的基本原理，尤其當(dāng)它們都屬于專利管理部門的同一職能部門時(shí)。雖然說(shuō)專利行政管理部門內(nèi)部對(duì)不同的專利相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行職權(quán)劃分，但是基于行政部門的高度集權(quán)性和層級(jí)制度化，我們有理由質(zhì)疑其在處理專利權(quán)糾紛案件時(shí)有一定程度的“支持確權(quán)專利”的偏向考慮。因此，基于對(duì)保證先前本部門“授予專利權(quán)”的行政行為的權(quán)威性考量，專利行政管理部門在行使客觀、公正的裁量權(quán)時(shí)，其居中裁決地位是難以保證的。我們不應(yīng)該期待同一個(gè)主體在行使兩項(xiàng)可能產(chǎn)生沖突的職權(quán)時(shí)依然保持中立。專利糾紛的另一個(gè)救濟(jì)主體法院則不同，其不僅在裁決上享有獨(dú)立性，同時(shí)也不受上下級(jí)的牽制與控制。同時(shí)因?yàn)樗痉ㄔV訟中，法官對(duì)法律的理解程度更為全面專業(yè)，而且經(jīng)過(guò)最高院的指導(dǎo)對(duì)各個(gè)條款、司法解釋也都有相對(duì)一致性的理解。所以在糾紛解決能力上，法院相對(duì)于行政機(jī)關(guān)是具備明顯優(yōu)勢(shì)的。這可能就是盡管專利“雙軌制”保護(hù)制度提供了兩種選擇，但是根據(jù)司法解釋規(guī)定，倘若當(dāng)事人尋求行政救濟(jì)后仍提出司法訴訟的，對(duì)已經(jīng)過(guò)行政處理的專利侵權(quán)案件，法院必須再次進(jìn)行全面審查。在實(shí)踐過(guò)程中，大量的專利糾紛尤其是標(biāo)的額大的案件，當(dāng)事人大多最終會(huì)選擇尋求司法訴訟的方式進(jìn)行維權(quán)。這也從實(shí)務(wù)層面上側(cè)面反映出行政部門本身職權(quán)存在內(nèi)在沖突所導(dǎo)致的糾紛處理結(jié)果往往難以保障當(dāng)事人的權(quán)益、得到當(dāng)事人的認(rèn)同。在新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的時(shí)代，專利的價(jià)值就是技術(shù)創(chuàng)新的原動(dòng)力，保護(hù)專利權(quán)人的私權(quán)利歸根結(jié)底是為了保護(hù)創(chuàng)新原動(dòng)力。綜上所述，目前我國(guó)的專利“雙軌制”保護(hù)制度下的行政執(zhí)法雖然有其存在的積極意義，但是在實(shí)踐過(guò)程中依然存在缺陷。在大部分學(xué)者提倡的“在專利領(lǐng)域行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)適當(dāng)向司法權(quán)讓渡”的趨勢(shì)下，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)秉持完善私權(quán)利救濟(jì)、鼓勵(lì)專利創(chuàng)新的理念，對(duì)專利保護(hù)制度中的專利行政執(zhí)法體系進(jìn)行改進(jìn)。