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    論中國公務(wù)員職務(wù)和職級制度

    2022-01-01 21:06:54云南師范大學(xué)蔣毓琰
    區(qū)域治理 2021年13期
    關(guān)鍵詞:職級晉升職務(wù)

    云南師范大學(xué) 蔣毓琰

    一、我國現(xiàn)行的公務(wù)員職務(wù)和職級制度

    職務(wù)是組織內(nèi)部具有相當(dāng)數(shù)量和重要性的一系列職位的集合。公務(wù)員的職務(wù)指的是“公務(wù)員的職位要素,其主要通過公務(wù)員的工作能力和職責(zé)大小來確定”[1]。中國公務(wù)員的職務(wù)層次主要體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列中。

    職級是職務(wù)、能力和業(yè)績以及資歷的綜合體現(xiàn),也是確定薪酬的重要依據(jù)。對公務(wù)員職級的劃分就是公務(wù)員的等級序列,公務(wù)員的等級序列也被稱為職級序列。中國的職級序列按照綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類等公務(wù)員職位類別分別設(shè)置。

    中國的職務(wù)與職級并行制度實施以前,一定程度上,公務(wù)員職務(wù)決定與反映職級,職級對應(yīng)一定的職務(wù),職級隨著職務(wù)的變化而變化,公務(wù)員根據(jù)職務(wù)獲得相應(yīng)的薪酬待遇。2015年《關(guān)于縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》首次將職級與職務(wù)、職級與級別之間的對應(yīng)關(guān)系建立起來。2019年《中華人民共和國法(修訂案)》和《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》出臺,正式確立了我國具體實行職務(wù)與職級并行制度。這一制度的具體內(nèi)容是公務(wù)員可以通過領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者職級晉升,擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員履行管理職責(zé),不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的職級公務(wù)員依據(jù)隸屬關(guān)系接受領(lǐng)導(dǎo)指揮,履行職責(zé)。這個制度實際上是一種晉升的雙梯制度。在這種制度下,“職務(wù)和職級是相對獨立和相對分立的,公務(wù)員的權(quán)力以及責(zé)任義務(wù)的承擔(dān)主要體現(xiàn)在職務(wù)的設(shè)置上,公務(wù)員的物質(zhì)利益以及職業(yè)尊嚴(yán)的滿足主要體現(xiàn)在職級的設(shè)置上”[2]。

    二、現(xiàn)行職務(wù)與職級并行制度的優(yōu)勢和存在的問題

    (一)優(yōu)勢

    第一,公務(wù)員晉升機會增加,工作待遇提升?,F(xiàn)行的職務(wù)與職級制度對公務(wù)員制度的發(fā)展有著巨大意義。過去公務(wù)員的各種待遇主要和職務(wù)掛鉤,而且職務(wù)晉升是職級晉升的唯一決定因素,這導(dǎo)致了人們過度看重職務(wù)的現(xiàn)象。在基層,由于領(lǐng)導(dǎo)崗位相對有限,基層公務(wù)員的職務(wù)晉升空間較少,這非常不利于公務(wù)員的成長。而在推行職務(wù)與職級并行制度以后,由于公務(wù)員也可以通過職級晉升,這就大大擴展了公務(wù)員晉升的通道,讓那些無法通過晉升職務(wù)的公務(wù)員通過努力來晉升職級,以獲得合理的待遇。

    第二,“有利于穩(wěn)定基層公務(wù)員隊伍,更好地吸引人才加入公務(wù)員隊伍”[3]。長期以來,因待遇和發(fā)展空間等原因,衍生出基層公務(wù)員招錄困難、留人難的問題。建設(shè)晉升雙通道,明確職級的設(shè)置,強調(diào)職級在公務(wù)員工資、福利等方面的作用,可以為公務(wù)員提供更好的薪酬待遇,可以很大程度上吸引更多的優(yōu)秀人才,同時也可以留住許多渴望晉升的公務(wù)員,建設(shè)穩(wěn)定的公務(wù)員隊伍。

    第三,對公務(wù)員產(chǎn)生激勵作用,促進工作效率和質(zhì)量的提高。推行職務(wù)和職級并行制度,“是指適度分立職務(wù)和職級過于緊密的關(guān)系,使得職級真正成為公務(wù)員的一條獨立的職業(yè)發(fā)展階梯,可以通過晉升職級獲得合理的待遇和尊嚴(yán)”[4]。這項制度的實施給公務(wù)員以極大的激勵作用,促使他們不斷提高工作能力,不斷創(chuàng)造出成績以獲得晉升,打破了只有當(dāng)官才有前途的鐵律,冷卻了走仕途的熱情,調(diào)動了各級人員的積極性。為了晉升職級,公務(wù)員會更加努力工作,更好地提升自己的能力。在這個過程中就可以極大地促進公務(wù)員工作效率和工作質(zhì)量的提高,更好地推進社會治理。

    第四,保障公務(wù)員公平,減少競爭過程中的惡性競爭。過去職務(wù)和工資掛鉤,對基層公務(wù)員來說是極其不公的,即使業(yè)績和能力再好,但是因為職務(wù)不高,工資收入也不高,職務(wù)職級并行制度的推行很大程度上保證了基層公務(wù)員的收入公平,使得公務(wù)員即使不當(dāng)官也可以加薪。而且,基層公務(wù)員和領(lǐng)導(dǎo)的收入差距是比較大的,推行職務(wù)和職級并行制度在提高基層公務(wù)員薪酬的同時也促進了整個社會收入差距的縮小,促進了社會公平。

    (二)存在的問題

    第一,職務(wù)職級制度無法幫助公務(wù)員享受同等職級待遇。雖然在職務(wù)和職級并行制度推行以后,公務(wù)員可以通過職級晉升,但是職務(wù)和職級并行制度只能幫助公務(wù)員享受同級職級待遇,無法享受同等的職務(wù)待遇。也就是說,公務(wù)員通過職級晉升無法獲得同等的職務(wù)權(quán)力和待遇,因為職級并不體現(xiàn)公務(wù)員的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,而僅僅只是確定工資、住房和醫(yī)療等待遇的重要依據(jù)。因為這個原因,這項制度對一部分公務(wù)員來說吸引力不夠,對其產(chǎn)生的激勵作用也是有限的,實踐中,在基層公務(wù)員隊伍中也出現(xiàn)因此原因而不思進取的公務(wù)員??偟膩碚f,職務(wù)和職級并行制度實行的初衷并未實現(xiàn)。

    第二,實現(xiàn)政策的資源不足。通常來說,實現(xiàn)職級晉升體系的資金待遇由地方政府負(fù)擔(dān),在實行職務(wù)和職級并行制度以后,地方政府財政壓力越來越大,因為基層公務(wù)員的工資都是地方財政支出,很多地方的財政根本就無法負(fù)擔(dān),有相關(guān)研究指出,“資源分布不均,如津(補)貼、財力狀況、激勵措施、辦公經(jīng)費、工作環(huán)境等,越到基層越薄弱,一些地方的縣鄉(xiāng)兩級維持基層運轉(zhuǎn)都成問題。但是如果無法落實職級晉升的待遇,會大大打消基層公務(wù)員的積極性,影響到地方政府的權(quán)威”[5]。

    第三,職級晉升的時間太長,制度對改善基層公務(wù)員晉升力度不夠。職務(wù)和職級并行制度下,晉升上一個職級的時間分別為8年、12年、15年。這種制度設(shè)計會使得獲得職級進行的大多為資歷比較老的公務(wù)員,而中青年公務(wù)員仍無法通過職務(wù)和職級并行獲得待遇提升,同時按照這種職級晉升年限要求,很多公務(wù)員即使到了退休年齡,也無法晉升到非常高的職級,實際上,“大多數(shù)的公務(wù)員都是在副科級以下退休,這挫傷了基層公務(wù)員的工作積極性,仍然有許多公務(wù)員無法享受職務(wù)和職級并行制度帶來的紅利”[6]。

    第四,職級的獨立性不夠,職級晉升存在“一刀切的情況”。職務(wù)和職級并行制度設(shè)計時對原有的職務(wù)體系依賴太大,職級靠掛在職務(wù)上,職級對領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)級別的依賴較強,沒有形成自己的體系和影響。職務(wù)和職級并行制度是一項具有普惠性質(zhì)的政策,這既是一個優(yōu)點也是一個缺陷,普惠性可以促進所有公務(wù)員通過職級晉升享受到更好的待遇,但是普惠性也很容易產(chǎn)生平均主義的問題,這樣會使得對公務(wù)員的激勵效果大打折扣,同時也會加劇地方財政的負(fù)擔(dān)。

    三、完善職務(wù)和職級并行制度的措施

    (一)嘗試提供專項資金保障

    先前的論述中提到,公務(wù)員職務(wù)和職級并行制度存在一個嚴(yán)重的問題是實現(xiàn)政策的資源不足,要落實職務(wù)和職級并行的政策,地方把握依據(jù)職級或職務(wù)晉升的官員質(zhì)量,不能出現(xiàn)平均主義的傾向。另外一方面,省級或者中央一級政府也應(yīng)該嘗試設(shè)置專項資金。實際上,這項制度的推進僅僅依靠地方政府的財政是不夠的,上級政府應(yīng)該給基層政府一定的財政支持,能夠讓地方政府使用專項資金,減輕基層政府的財政壓力,同時地方政府也應(yīng)該合理管理基層財政,協(xié)調(diào)各項資金的使用。“在對年度財政進行預(yù)算時,要將職務(wù)職級并行制度實行所帶來的職級晉升工資納入預(yù)算中,對自有財政合理分配,以保障制度的順利推行”[5]。

    (二)優(yōu)化職級晉升條件,拓展職級晉升渠道,堅持競爭擇優(yōu)原則

    要破除職務(wù)職級并行制度中的唯資歷論,應(yīng)該公平地考慮到其他因素,國家在設(shè)置的級別晉升條件中主要列出的是任職年限和級別這兩個條件,這是公務(wù)員職級晉升的要素,但是這樣的操作方法容易引發(fā)公務(wù)員熬時間、憑資歷的情況,但是實際上資歷并無法反映一個人的能力和業(yè)績,因此國家應(yīng)該充分考慮除了任職年限和級別以外的包括能力、業(yè)績、品德在內(nèi)的多種晉升要素,堅持競爭擇優(yōu)的原則,綜合考慮各方面因素,制定出合理的晉升考評制度,要注意日常工作的考評制度,完善量化的晉升考核制度,而不僅僅是依照傳統(tǒng)的、模糊的“德、能、勤、績、廉”標(biāo)準(zhǔn)來對公務(wù)員進行職級考核,應(yīng)該嘗試建立起各類公務(wù)員考核指標(biāo)體系,根據(jù)不同類別的公務(wù)員制定不同的考核標(biāo)準(zhǔn),讓那些有業(yè)績、有能力的基層公務(wù)員更好地享受政策待遇。

    (三)建立職級晉升獨立的等級體系

    采用的對應(yīng)行政職務(wù)的等級來設(shè)置和確認(rèn)職級等級的方法很大程度上會影響行政機關(guān)內(nèi)部的運轉(zhuǎn),無法使得職級制度的優(yōu)勢發(fā)揮出來。一方面,“要防止職級的職務(wù)化,職務(wù)是不具備領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的,在對年度財政進行預(yù)算時,要將職務(wù)職級并行制度實行所帶來的職級晉升工資納入預(yù)算中,對自有財政合理分配,以保障制度的順利推行”[7]。

    另外一方面,要防止職級功能的弱化,《公務(wù)員職務(wù)和職級并行規(guī)定》中提到職級是確定工資、住房、醫(yī)療等待遇的重要依據(jù),在實際操作中要落實這一政策,工資福利中涉及保障部分和退休待遇的應(yīng)盡可能與職級掛鉤,確保職級晉升的獲得感。

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