行政拘留相關(guān)執(zhí)行方式探討

湖北警官學(xué)院治安管理系 皮中旭

行政拘留是行政處罰之一，是指公安機(jī)關(guān)對(duì)于違反了治安管理相關(guān)法律法規(guī)的自然人所作出的在一定時(shí)期內(nèi)限制其人身自由的一種處罰措施。期限為1日以上，15日以下。目前關(guān)于行政拘留的執(zhí)行主要有以下幾個(gè)方式：

一、行政拘留即時(shí)執(zhí)行

根據(jù)《治安管理處罰法》的相關(guān)規(guī)定，行政拘留的處罰決定一經(jīng)作出，作出決定的公安機(jī)關(guān)就要即時(shí)將被拘留人送往拘留所執(zhí)行。即時(shí)執(zhí)行又可以分為三種情形：

（一）送達(dá)執(zhí)行

行政拘留決定作出后直接送往決定機(jī)關(guān)設(shè)置的拘留所執(zhí)行，這是實(shí)踐中最常見的執(zhí)行方式，一般由哪個(gè)公安機(jī)關(guān)受案，就由哪個(gè)公安機(jī)關(guān)作出處罰決定，最后送往這個(gè)公安機(jī)關(guān)設(shè)置的拘留所執(zhí)行。

（二）異地執(zhí)行

這種執(zhí)行方式是公安機(jī)關(guān)之間相互配合的辦案協(xié)作方式，對(duì)于對(duì)被拘留人，如果存在一些確實(shí)有必要在異地拘留所執(zhí)行的情形，例如行為人是在異地被抓獲的，那么經(jīng)過異地拘留所的主管公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以在異地對(duì)被拘留人執(zhí)行行政拘留。

（三）代為執(zhí)行

這個(gè)主要是針對(duì)同時(shí)被決定行政拘留和強(qiáng)制隔離戒毒的人員，因?yàn)椴糠志辛羲赡懿痪邆浣涠局委煑l件，加之強(qiáng)制隔離戒毒期限是連續(xù)計(jì)算，行政拘留的時(shí)間是重復(fù)計(jì)算在內(nèi)的，由公安機(jī)關(guān)管理的強(qiáng)制隔離戒毒所代為執(zhí)行行政拘留在實(shí)踐中其實(shí)是更為方便的。

二、行政拘留暫緩執(zhí)行

《治安管理處罰法》第一百零七條規(guī)定了行政拘留暫緩執(zhí)行制度。

（一）前提條件

被拘留人提出暫緩執(zhí)行申請(qǐng)的前提條件是“不服行政拘留處罰決定，申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟”。這個(gè)前提條件太過單一，因?yàn)樵趯?shí)踐中總會(huì)出現(xiàn)有一些需要暫緩執(zhí)行拘留但是又不屬于法條規(guī)定前提的新情形。例如，2020年初武漢爆發(fā)新冠肺炎疫情，因?yàn)榉揽匾咔榈男枰笔《嗟毓矙C(jī)關(guān)對(duì)于行政拘留決定都是暫緩執(zhí)行?？墒沁@個(gè)操作在法律上完全沒有任何依據(jù)，說白了就是適用法律錯(cuò)誤。根據(jù)《拘留所條例實(shí)施辦法》第五十六條的規(guī)定，被拘留人如果有參加升學(xué)考試、子女出生或者近親屬病危、死亡等情形的，可以申請(qǐng)請(qǐng)假出所。入所以后有以上特殊情形都可以請(qǐng)假外出，那與其等入所以后再請(qǐng)假，不如考慮將其提前到拘留執(zhí)行之前，即將這些特殊情形加入到行政拘留暫緩執(zhí)行的行列當(dāng)中，等特殊情形消失后再來執(zhí)行。

（二）暫緩執(zhí)行申請(qǐng)?zhí)岢龅臅r(shí)間流程

申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，可以向作出行政拘留決定的公安機(jī)關(guān)提出暫緩執(zhí)行行政拘留的申請(qǐng)。被拘留人什么時(shí)候提出申請(qǐng)暫緩執(zhí)行行政拘留？在實(shí)踐執(zhí)法中出現(xiàn)了兩種理解，第一種理解是這個(gè)暫緩申請(qǐng)需要復(fù)議被受理或者訴訟被立案，第二種理解是認(rèn)為只要提交了復(fù)議或訴訟申請(qǐng)即可。如果是第一種，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，復(fù)議是否受理時(shí)間為五日內(nèi)，訴訟是否立案時(shí)間為七日內(nèi)。假設(shè)被拘留人拿到處罰決定書就馬上提出復(fù)議或提起訴訟，也不可能即刻就進(jìn)入復(fù)議或訴訟階段，那么這個(gè)時(shí)間沖突就會(huì)導(dǎo)致被拘留人在拘留前享有的申訴權(quán)幾乎被剝奪，沒有任何實(shí)質(zhì)性的意義。如果被拘留的時(shí)間不長，搞不好還沒來得及進(jìn)行復(fù)議或者訴訟，行政拘留已經(jīng)執(zhí)行完畢了，這時(shí)候即使是復(fù)議或者訴訟結(jié)果改變了也只有行使行政賠償權(quán)了。因此，筆者認(rèn)為第二種理解顯得更為合理，但是需要注意的是，這個(gè)復(fù)議申請(qǐng)和訴訟提起對(duì)于被拘留人來說也是一個(gè)問題，大多數(shù)人不會(huì)寫這個(gè)，需求助專業(yè)法律人士，那公安機(jī)關(guān)需要采取多種措施來保障被拘留人的救濟(jì)權(quán)，并建議在行政拘留處罰決定作出前，在進(jìn)行處罰前告知時(shí)，公安機(jī)關(guān)告知被處罰人有申請(qǐng)暫緩執(zhí)行的權(quán)利，并保障被處罰人可以有充分的時(shí)間來行使該權(quán)利。

三、行政拘留停止執(zhí)行

《拘留所條例實(shí)施辦法》第十九條規(guī)定了停止執(zhí)行拘留的情形。

（一）適用情形

停止執(zhí)行拘留是對(duì)患有精神病或者患有傳染病需要隔離治療的；病情嚴(yán)重可能危及生命安全的；生活不能自理的；因病出所治療，短期內(nèi)無法治愈的這四種特殊情形人員的一種處理方式。對(duì)于“停止”的理解到底“終止”還是“中止”，公安部《關(guān)于行政拘留執(zhí)行有關(guān)問題的意見》中給出了回答，“依照《拘留所條例》第十九條、《拘留所條例實(shí)施辦法》第十九條之規(guī)定，經(jīng)拘留所建議，拘留決定機(jī)關(guān)同意停止執(zhí)行行政拘留的，行政拘留決定終止執(zhí)行。被拘留人停止執(zhí)行的情形消除后，不再執(zhí)行原行政拘留決定。”但是根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第三十九條的規(guī)定，有法定情形的，中止執(zhí)行。但中止執(zhí)行的情形消失后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)恢復(fù)執(zhí)行。在這個(gè)問題上明顯公安部的《意見》和《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定完全不一樣。其實(shí)實(shí)踐中只要是特殊情形就一律不再執(zhí)行太過絕對(duì)，不符合教育和處罰相結(jié)合的原則，也無法體現(xiàn)公平正義。例如，某些疾病在治療痊愈后完全可以恢復(fù)執(zhí)行，也避免給社會(huì)造成一種只要病了就沒有法律可以約束的錯(cuò)覺。因此建議停止執(zhí)行可以區(qū)分情況來決定是“中止”還是“終止”，這樣更符合執(zhí)法實(shí)際。

（二）特殊情形的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于停止執(zhí)行，拘留所是提出建議，由拘留決定機(jī)關(guān)作出是否停止執(zhí)行拘留的決定。在實(shí)踐執(zhí)法中存在以下困惑：首先，沒有為停止執(zhí)行拘留制度設(shè)計(jì)專門的疾病鑒別標(biāo)準(zhǔn)與疾病鑒別程序。拘留所上級(jí)業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門就給予了拘留所認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較大幅度的自由裁量權(quán)力，這在制度實(shí)際執(zhí)行的過程中其實(shí)是一種無奈之舉。各拘留所之間執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，往往容易導(dǎo)致自由裁量結(jié)果的差異過大。其次，拘留所與拘留決定機(jī)關(guān)之間在標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定上也存在一定程度的差異，這種差異主要集中在所患病情是否危及被拘留人生命安全、被拘留人是否因病“需要”還是“須要”出所治療的認(rèn)識(shí)上。第三，行政拘留時(shí)間最長15天，合并也就20天，對(duì)于一些建議停止執(zhí)行拘留的存在爭(zhēng)議的情形，拘留所難以在較短時(shí)間內(nèi)依法核實(shí)，拘留所無法核實(shí)也就無法提出“停止執(zhí)行拘留建議”。因此，建立規(guī)范的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)在現(xiàn)階段就顯得尤為迫切，特別是醫(yī)療機(jī)構(gòu)出具證明的可信度和危重病情的證明出具標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)明確相應(yīng)法律后果和承擔(dān)責(zé)任的主體?，F(xiàn)實(shí)情況可能會(huì)出現(xiàn)拘留所未發(fā)出停止執(zhí)行拘留建議、醫(yī)療機(jī)構(gòu)誤判或漏診以及未獲得拘留決定機(jī)關(guān)批準(zhǔn)等多種情況，醫(yī)療機(jī)構(gòu)、拘留所與拘留決定機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)對(duì)各自決定所導(dǎo)致的法律后果承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

四、行政拘留不執(zhí)行

《治安管理處罰法》第二十一條和《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第一百六十四條都對(duì)治安拘留不執(zhí)行的情形作出了詳細(xì)規(guī)定。這里的四類“特殊人群”在實(shí)踐執(zhí)法過程中也遇到了一些理解上的偏差。

（一）“初次”的理解

“初次”字面上的意思肯定是第一次，但在實(shí)踐中有兩種情形并不適合認(rèn)定為“初次”。第一，第一次違反治安管理以治安調(diào)解程序結(jié)案的（治安案件的結(jié)案方式除了以行政處罰程序結(jié)案，還有一種是以治安調(diào)解程序結(jié)案），這類人員再次違反治安管理不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“初次”（這個(gè)點(diǎn)學(xué)者之間已經(jīng)出現(xiàn)了爭(zhēng)議）。第二，第一次是輕微刑事犯罪行為，這類人員再次違反治安管理的。例如，十七周歲的余某因?yàn)榍迷p勒索罪被判處拘役6個(gè)月，出來后因毆打他人被公安機(jī)關(guān)依法作出行政拘留的處罰，如果因?yàn)橛嗄巢粷M18周歲且毆打他人被認(rèn)定為初次違反治安管理從而不執(zhí)行行政拘留明顯不合理，因?yàn)橛嗄车谝淮蔚男淌路缸镄袨椴还苋绾屋p微都比行政違法行為要嚴(yán)重，因此這類人員也不應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為“初次”。

（二）“哺乳期”的認(rèn)定

百度百科顯示，哺乳期是指產(chǎn)后產(chǎn)婦用自己的乳汁喂養(yǎng)嬰兒的時(shí)期，就是從開始哺乳到停止哺乳的這段時(shí)間。根據(jù)《勞動(dòng)法》第六十三條規(guī)定，哺乳期為女性產(chǎn)后到嬰兒年滿周歲?！吨伟补芾硖幜P法》中“哺乳自己不滿1周歲嬰兒的”和《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中“正在哺乳自己嬰兒的婦女”因?yàn)橄嚓P(guān)條款字詞有不一樣的地方，所以在執(zhí)法中出現(xiàn)了理解上的偏差。有民警認(rèn)為這個(gè)“哺乳期”是直接以女性產(chǎn)后一年為期，有民警認(rèn)為以實(shí)際母乳喂養(yǎng)為準(zhǔn)，人工喂養(yǎng)不算“哺乳期”。此處筆者認(rèn)為應(yīng)該以《勞動(dòng)法》的規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)，不論是母乳喂養(yǎng)還是人工喂養(yǎng)，一律以一年為期。

（三）條款中“周歲”時(shí)間截點(diǎn)的認(rèn)定

在法條規(guī)定里面出現(xiàn)了14、16、18、70周歲這四個(gè)年齡截點(diǎn)，那么這些周歲以哪個(gè)時(shí)間段來作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)？很明顯，14、16、18周歲都是以違反治安管理行為發(fā)生之日來認(rèn)定，而現(xiàn)在實(shí)踐執(zhí)法中出現(xiàn)理解偏差的是70周歲的時(shí)間截點(diǎn)，有民警是按行為發(fā)生之日來認(rèn)定，有的民警則是以行政拘留決定作出之日來認(rèn)定。例如，李某69周歲參與賭博，兩個(gè)月后被公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)，這時(shí)他已經(jīng)年滿70周歲，另王某70周歲參與賭博，如果兩人都被作出行政拘留的處罰決定，王某肯定不執(zhí)行拘留，那李某是否需要執(zhí)行拘留？實(shí)踐執(zhí)法就出現(xiàn)了不一樣做法。筆者認(rèn)為這個(gè)70周歲的時(shí)間截點(diǎn)應(yīng)該以行政拘留決定作出之日來認(rèn)定。

（四）“特殊人群”的教育后續(xù)

行政拘留不執(zhí)行制度應(yīng)該說體現(xiàn)了人性化執(zhí)法、尊重和保障人權(quán)的法治理念。問題是，某些特殊人群違法后沒有被執(zhí)行拘留，錯(cuò)誤地認(rèn)為法律制裁不了自己，屢屢以身試法，才會(huì)導(dǎo)致“熊孩子”“老人變壞了”等言論的出現(xiàn)，既讓群眾不滿意，也不利于社會(huì)穩(wěn)定。面對(duì)這樣的現(xiàn)實(shí)問題，一是可以考慮附加一個(gè)類似緩刑一樣的考驗(yàn)期，也就是附條件不執(zhí)行行政拘留，二是構(gòu)造與“特殊人群”相銜接的社會(huì)監(jiān)管教育機(jī)制，以2020年出臺(tái)的《社區(qū)矯正法》為參考，將這幾類特殊人群納入社區(qū)矯正中去。