反腐視域下監(jiān)察體制改革研究

中共陜西省委黨校（陜西行政學院） 周夢溪

一、監(jiān)察體制改革是適合我國國情的反腐敗方式

國家領導人指出，要持續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革，推進反腐敗工作法治化規(guī)范化。改革開放后，我國經(jīng)濟高速發(fā)展，對外思想交流頻繁，在金錢的誘惑和拜金主義思想的沖擊下，腐敗現(xiàn)象越演越烈。再加上傳統(tǒng)“官本位”思想的影響，各級官員都難以抵御金錢炮彈，我國政治生態(tài)遭遇了前所未有的沉重打擊。在經(jīng)濟、政治、文化領域，腐敗問題已經(jīng)蔓延到各個角落，改革開放初期人民取得的成果被腐蝕，羈絆了社會主義建設前進的腳步，也損害了黨的權威。新中國成立以來，黨從未放松過反腐工作的要求，但各階段的工作方式又有一定局限性。運動反腐主要依靠群眾的熱情和力量，短期效果顯著但持續(xù)時間不長。權力反腐主要依靠領導人的決心，有效減少了腐敗現(xiàn)象但未能從根本上解決腐敗的根源。制度反腐主要依靠規(guī)則來制約權力，這已經(jīng)是反腐道路上的跨越發(fā)展，但規(guī)則不等于實效。通過監(jiān)察體制改革治理腐敗現(xiàn)象成為時代的必然選擇，也是國內(nèi)國際打擊貪腐的迫切需要。

同時，依法治國是治國理政的基本方略，推動反腐工作，黨和政府必須要充分運用法治思維和法治方式。腐敗問題產(chǎn)生的根源就在于缺乏對權力的監(jiān)督和制約，推進國家監(jiān)察體制改革能將黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督等方式進行整合，形成統(tǒng)一、全面、高效的反腐體系，加強對權力的監(jiān)督和制約，最大限度地壓縮腐敗現(xiàn)象的生存空間。[1]監(jiān)察體制改革是建設社會主義法治國家、法治社會、法治政府的必由之路，把反腐置于“建設中國特色社會主義法治體系”的框架內(nèi)，做到依法執(zhí)政、依法行政，才能運用法律的力量最大限地遏制和預防腐敗現(xiàn)象。

二、國家監(jiān)察體制改革存在的問題

以國家監(jiān)察體制改革為新起點，全面治理腐敗的新格局已經(jīng)逐漸鋪開。在反腐態(tài)勢逐漸引向深入的過程中，也產(chǎn)生了一些亟須重視的問題。

（一）國家監(jiān)察權的規(guī)定不完善

《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象包括公職人員和六類行使公權力的有關人員，是針對從事公務的公職人員的行為進行監(jiān)督，要求公職人員遵守黨紀國法。但腐敗表面上是人的問題，本質(zhì)上是權力運行的問題。要解決腐敗問題，對國家機關行使公權力的過程也必須進行全程監(jiān)察，以此來防止權力的濫用。只有監(jiān)察權對人、對權力均具有監(jiān)督權力，才能從主體到過程全主體、全方位實現(xiàn)反腐，因此對檢察權的對象規(guī)定還有待完善。

此外，國家監(jiān)察權的性質(zhì)還不明確。針對其性質(zhì)學界最早在三權分立學說中被認為是“行政權”或“準司法權”，結合我國國情在該理論的基礎上又有學者提出了“二元屬性”“三元屬性”等理論[2]，官方也暫時沒有定論，因此仍是改革所討論的熱點話題。要更好地實現(xiàn)權力配置、最大限度地發(fā)揮監(jiān)察體制改革的反腐敗作用，推動法治反腐的進程，首先應當明晰國家監(jiān)察權的權力屬性和定位。

（二）監(jiān)察權運行監(jiān)督機制存在缺失

根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，對監(jiān)察機關行使監(jiān)察權的內(nèi)部監(jiān)督，主要包括兩種方式。一種是上級監(jiān)委對下級的領導監(jiān)督，另一種是內(nèi)設專門監(jiān)督機構對本監(jiān)委的監(jiān)督。《監(jiān)察法》對于內(nèi)部監(jiān)督方式的規(guī)定都過于模糊，只對上級監(jiān)督做出了概括性規(guī)定；對于內(nèi)設專門機構監(jiān)督僅提及了這種監(jiān)督方式，缺乏可操作性，地方要結合實際逐漸摸索這種內(nèi)部監(jiān)督方式。

從《監(jiān)察法》對監(jiān)察權的外部監(jiān)督方式來看，就本級人民代表大會及其常委會的監(jiān)督方式作了基本解釋，但對民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督方式也只是僅僅提及。從外部監(jiān)督情況，組織和群眾對紀檢監(jiān)察干部信任有余，但對監(jiān)察工作了解可以說是很少，所以監(jiān)督也比較缺乏。隨著網(wǎng)絡的發(fā)展，社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督理應發(fā)揮更大的作用。

（三）監(jiān)察留置中權利保障有障礙

貪腐類職務犯罪極具隱蔽性，因此調(diào)查取證過程比較困難。為了查明事實真相，監(jiān)察機關在調(diào)查過程中往往忽視對被調(diào)查人權利的保護。首先是留置措施的場所和管理存在問題[3]?！侗O(jiān)察法》第四十三條和四十四條留置措施的實施程序、時限、解除、通知家屬、基本保障、和刑期的折抵都作了規(guī)定，可以說規(guī)定得已經(jīng)較為詳細了。但卻沒有明確場所的設置和管理問題，各地在場所的選擇上會產(chǎn)生差異，不同被調(diào)查人留置在不同場所，得不到公平對待，而且也不便于統(tǒng)一配備所需的錄音錄像設備和留置場所的管理。[4]

留置期間的辯護也有待進一步規(guī)定，《刑事訴訟法》規(guī)定，刑事案件律師可以在犯罪嫌疑人自被偵查機關第一次訊問或者采取強制措施之日起介入，但《監(jiān)察法》沒有規(guī)定在調(diào)查期間如何申請律師介入提供法律支持。解決此問題不僅有利于提高法律幫助保護被調(diào)查人的權利，符合“國家尊重和保障人權”的憲法精神，也有利于監(jiān)督案件的調(diào)查過程，制約監(jiān)察機關行為，保障案件公正。

三、反腐背景下完善我國國家監(jiān)察制度的對策

為了鞏固監(jiān)察體制改革的成果，推動從嚴治黨向縱深發(fā)展，實現(xiàn)依法治國的全面推進，要從以下幾個方面著手完善。

（一）完善對國家監(jiān)察權的規(guī)定

針對無法監(jiān)督權力運行過程的問題，應當賦予監(jiān)察機關相應的職責。在權力行使過程中，賦予監(jiān)察機關對公權力行使進行主動監(jiān)察的職能，對行使公權力過程中的違紀違法及時糾正，形成一個動態(tài)全程監(jiān)察。

針對權力行使的結果賦予監(jiān)察機關對行政機關的工作決策進行監(jiān)察的職責，對于有權力濫用風險和腐敗風險、違反法律法規(guī)的決策有權向該機關提出監(jiān)察建議。通過權力運行的過程監(jiān)督和結果監(jiān)督，更加全面、高效地對監(jiān)察范圍進行延伸，來有效遏制腐敗。

監(jiān)察權的性質(zhì)問題是監(jiān)察體制改革過程中必須要解決的問題。要對此進行界定，首先必須依據(jù)我國的國情，國外“三權分立”的理論構筑在相應的國體政體基礎上，因此不能生搬硬套；其次，我國的監(jiān)察權從權力來源、權力運行方面來看，是調(diào)查權、行政權和司法權中部分權能的重新整合，因此具有復合性質(zhì)[5]。參考學界的討論，官方應該在中國特色社會主義的話語體系下對監(jiān)察權的性質(zhì)做以定論。

（二）健全對國家監(jiān)察權的監(jiān)督制約體系

首先要健全內(nèi)部監(jiān)督機制。從內(nèi)部設置和系統(tǒng)級聯(lián)動兩方面入手加強對監(jiān)察機關的內(nèi)部監(jiān)督，確保監(jiān)督的全面性和有效性。健全部門設置就是要建立專門監(jiān)督部門，內(nèi)部監(jiān)督更有利于把握全部流程，以便對內(nèi)部的工作環(huán)節(jié)進行全覆蓋式監(jiān)督，提高監(jiān)察工作透明度。加強內(nèi)部監(jiān)督還應充分調(diào)動上下級監(jiān)督和同級監(jiān)督，制定詳細規(guī)章制度就上下級之間的監(jiān)督方式和內(nèi)容加以明確，使監(jiān)察體系內(nèi)部上下級之間發(fā)揮聯(lián)動效應。

同時又要重點發(fā)揮外部監(jiān)督的作用。發(fā)揮人民群眾的力量，落實人民監(jiān)督委員制度，類比設置人民陪審員的職務—人民監(jiān)察員，及時在媒體上進行監(jiān)察信息公開的同時拓寬群眾的意見反映渠道，開通公眾號、微博、電話、郵箱、官網(wǎng)留言等方式，加強群眾和監(jiān)察機關的互動，深化群眾對監(jiān)察機關的監(jiān)督。落實人大監(jiān)督、定期向人大及其委員會報告制度，健全監(jiān)察工作信息公開制度，便于人大及其委員會了解監(jiān)察機關工作情況，接受人大的工作審查和質(zhì)詢。

（三）完善監(jiān)察留置中權利保障措施

一是對留置場所規(guī)范化設置和管理。首先應當確定看守所為留置措施的實施場所，要獨立于治安監(jiān)區(qū)和刑事監(jiān)區(qū)之外，并要附帶監(jiān)察機關的獨立辦公場所，與看守所相對獨立；其次，留置措施是一種人身限制措施，因此要對被留置對象單獨關押，并且需要配備全程錄音錄像設備，還應當配備足夠的管理人員。

二是明確律師介入調(diào)查工作，建立留置期間的基本辯護制度有助于保護被調(diào)查人的合法權益。應當參照《中國共產(chǎn)黨章程》中“黨員作出紀律處分時本人有申辯權，其他黨員可以作證和辯護”的規(guī)定，在接受監(jiān)察委員會調(diào)查時，允許被調(diào)查人自行辯護或委托律師介入代為辯護，保障被調(diào)查人基本權利，并賦予律師調(diào)查取證的權力，收集被調(diào)查人無罪或罪輕的證據(jù)向監(jiān)察機關提供。

相關鏈接

中共中央辦公廳2016年11月印發(fā)《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，部署在三省市設立各級監(jiān)察委員會，從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經(jīng)驗。

這一改革在十八屆六中全會公報中已現(xiàn)端倪。公報有段表述指出，“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進行民主監(jiān)督，審計機關依法進行審計監(jiān)督”。不難看出，監(jiān)察機關已被前所未有地放置于政府和司法機關之間。這一信息無疑表明，監(jiān)察機關將從過去位列政府職能部門的從屬地位，上升至與政府和法院、檢察院平級的獨立地位。

中國政法大學教授、中國行政法學會會長馬懷德指出，就國家法治監(jiān)督體系而言，雖然政府內(nèi)部有行政監(jiān)察和審計，政府外部有人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督形式，檢察院還有專門的反貪污、反瀆職、預防職務犯罪等力量，但這些反腐敗資源力量過于分散，很難發(fā)揮作用。進行國家監(jiān)察體制改革，建立國家監(jiān)察委員會，可以整合反腐敗資源力量，形成集中統(tǒng)一、權威高效的反腐敗體制，有利于形成嚴密的法治監(jiān)督體系，從而實現(xiàn)全面推進依法治國的目標。