“一肩挑”背景下村干部目標(biāo)責(zé)任導(dǎo)向績效管理模式的完善
——基于浙江省ZJ市的實(shí)踐思考

中共諸暨市委黨校 陳瑩

一、問題的提出

黨中央要求在農(nóng)村全面推行村黨組織書記“一肩挑”政策，2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，指出“村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，推行村‘兩委’班子成員交叉任職”的重要決策?！耙患缣簟奔仁腔狻皟晌遍g矛盾、提高村干部工作效率、增強(qiáng)村組織凝聚力等方面的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是新時(shí)代加強(qiáng)黨對農(nóng)村工作全面領(lǐng)導(dǎo)的必然要求。但在實(shí)踐中也遇到一些新問題。一是村干部工作壓力加大。村黨組織“一肩挑”的全面推行，對村黨組織書記和鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)提出了更高要求，一方面是“兩委”人員數(shù)量的減少，而另一方面，隨著鄉(xiāng)村振興、共同富裕等重大任務(wù)的實(shí)施，各級部門工作中心的下沉，村干部實(shí)際工作量明顯增多，要求明顯提高。二是工作收入與工作任務(wù)的不匹配。在加大對村級事務(wù)監(jiān)管背景下，村干部權(quán)小責(zé)大，且晉升渠道不暢，而與之對應(yīng)的工資收入?yún)s很微薄，退職后又沒有足夠的社會保障以及退職補(bǔ)貼措施，村干部當(dāng)選意愿不強(qiáng)。三是群眾對村干部不認(rèn)可。在某種程度上，部分村干部素質(zhì)不高，決策能力差，缺乏經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略眼光，這是客觀存在的事實(shí)，這就大大降低了在群眾中的威信，因此在日常工作中群眾表現(xiàn)出對村干部工作不配合、不參與甚至冷嘲熱諷，直接影響了村干部工作積極性。如何加強(qiáng)對村干部的監(jiān)管，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)的熱情成為重要課題。浙江省ZJ市在2020年村換屆之后出臺《關(guān)于堅(jiān)持黨建統(tǒng)領(lǐng)推進(jìn)村級組織整體智治的意見》，從明確分工協(xié)作體系、規(guī)范村級管理各項(xiàng)制度、推進(jìn)村社干部數(shù)智管理、保障村干部報(bào)酬、加大關(guān)心關(guān)愛、暢通村社干部退出機(jī)制等七方面加強(qiáng)村干部管理，運(yùn)用現(xiàn)代績效管理的理念和方法，構(gòu)建村干部績效考評體系，加快了村干部管理模式的轉(zhuǎn)變。村干部目標(biāo)責(zé)任導(dǎo)向績效管理模式推進(jìn)以來，有什么樣的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)？應(yīng)如何進(jìn)一步完善？對這些問題的討論將有助于完善“一肩挑”后村級管理形態(tài)，加快基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

二、村干部目標(biāo)責(zé)任導(dǎo)向績效管理的實(shí)踐分析

（一）浙江省ZJ市的主要做法

（1）實(shí)施智慧管理。由市組織部牽頭，協(xié)同紀(jì)委、民政局、信訪局、公安局等部門，建立“興村治社創(chuàng)業(yè)榜”數(shù)字應(yīng)用系統(tǒng)，運(yùn)用數(shù)字化技術(shù)、思維和認(rèn)知，通過“事項(xiàng)一口歸集、任務(wù)一鍵下達(dá)、干事一屏掌控、監(jiān)管一竿到底、評價(jià)一體聯(lián)動(dòng)”，打造鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)、創(chuàng)先爭優(yōu)、多維評價(jià)的基層工作體系。這一應(yīng)用系統(tǒng)一方面通過任務(wù)創(chuàng)建、流轉(zhuǎn)，強(qiáng)化了村級事項(xiàng)的流程管理和進(jìn)度管理，另一方面圍繞村務(wù)公開、村務(wù)監(jiān)督、群眾訴求響應(yīng)、責(zé)任聯(lián)動(dòng)、政治生態(tài)研判等方面進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測，將預(yù)警信息及時(shí)傳達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與村干部的考核相掛鉤，最終實(shí)現(xiàn)了村級事項(xiàng)的公開透明、村干部干事創(chuàng)業(yè)精準(zhǔn)評價(jià)，加強(qiáng)了“一肩挑”后村干部的權(quán)利監(jiān)督。（2）實(shí)施量化考核。ZJ市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別出臺適合各自特點(diǎn)的村（社）工作績效考核辦法，將工作劃分為重點(diǎn)工作、常規(guī)工作、揭榜掛帥工作三大類進(jìn)行不同方式的賦分。重點(diǎn)工作指的是年初各村、各條線上報(bào)的年度重點(diǎn)工作及緊急分派的事項(xiàng)，這類工作事先由鎮(zhèn)黨委賦分，并根據(jù)村干部實(shí)際執(zhí)行情況予以評分；常規(guī)工作指的是村社日常事務(wù)，包括黨建、宣傳、服務(wù)等，由鎮(zhèn)干部實(shí)行事后評價(jià)（正向賦分與倒扣分相結(jié)合）；揭榜掛帥工作為重大任務(wù)試點(diǎn)工作，由鎮(zhèn)干部賦分后，各村根據(jù)自身特點(diǎn)選擇是否要成為試點(diǎn)落地村，并在完成后，由鎮(zhèn)干部予以評分。分值突出業(yè)績和效率，并實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)排名、結(jié)果可視。年度綜合評價(jià)由考核匯總得分、民主評議得分和年終鎮(zhèn)干部綜合賦分三部分組成，最大化地量化村干部業(yè)績。（3）加大考核結(jié)果的兌現(xiàn)力度。實(shí)施村黨組織書記“一肩挑”后，ZJ市加強(qiáng)干部薪酬保障，將村干部待遇以“固定工資＋ 績效工資”的結(jié)構(gòu)形式予以兌現(xiàn)。其中“一肩挑”人員、村黨組織副書記、村委會副主任、村務(wù)監(jiān)督委員會主任報(bào)酬全部由市（縣）財(cái)政予以保障，其他村兩委干部由報(bào)酬資金由鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）、村兩級統(tǒng)籌解決?！耙患缣簟备刹啃匠暧写蠓嵘?，按照不低于上一年度市（縣）農(nóng)村居民人均可支配收入的2.6倍為基數(shù)，即2021年固定工資為5萬，全年報(bào)酬平均不超11萬的金額進(jìn)行發(fā)放。

（二）優(yōu)缺點(diǎn)分析

績效管理是把組織的目標(biāo)分解為個(gè)人的工作目標(biāo)并對工作過程和結(jié)果有效進(jìn)行計(jì)劃、實(shí)施、評估和反饋的過程。浙江省ZJ市對村干部的管理辦法正是基于目標(biāo)責(zé)任導(dǎo)向的績效管理模式。該模式是當(dāng)前中國壓力型體制下的一種強(qiáng)制性管理工具，也體現(xiàn)了典型的科層制體制結(jié)構(gòu)中上級主導(dǎo)、自上而下的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，在一定程度上表現(xiàn)出統(tǒng)一性、強(qiáng)約束性、高效性的特點(diǎn)與優(yōu)勢。一是從上至下將重點(diǎn)工作任務(wù)目標(biāo)層層量化分解，形成強(qiáng)制性的績效目標(biāo)下派到村，確保了省委重大決策部署在基層一貫到底，落實(shí)落細(xì)。二是通過數(shù)據(jù)的全方位采集、立體化解析，相對客觀地記錄了村干部干事創(chuàng)業(yè)的狀態(tài)和成效，改變了當(dāng)前縣鄉(xiāng)對村干部模糊評價(jià)現(xiàn)狀。三是建立了全流程評價(jià)體系，評估結(jié)果與村干部激勵(lì)（處罰）相掛鉤，尤其是設(shè)置了自建任務(wù)功能，將自主創(chuàng)新的特色任務(wù)納入考核評價(jià)體系，激發(fā)村干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情，有效破解了“干多干少一個(gè)樣”。但同時(shí)也暴露出諸多不足，主要包括五方面。（1）考核評價(jià)體系建設(shè)有待完善。當(dāng)前村干部考核評價(jià)的維度和主要指標(biāo)體系并不完備，學(xué)界或者實(shí)踐層面尚無科學(xué)的統(tǒng)一的村干部評價(jià)指標(biāo)可參考，且可量化的一般為效率指標(biāo)，對于村干部評價(jià)中不可或缺的價(jià)值指標(biāo)如何設(shè)置，如何保證考核賦分的科學(xué)性、公平性、公正性是當(dāng)前一大難題。比如不同的村社間基礎(chǔ)不同、資源不同、特色不同，如何以定量的方式實(shí)現(xiàn)公平考核？又比如不同的村干部間能力特長不同，如何通過指標(biāo)設(shè)計(jì)，較為客觀展現(xiàn)村干部立體畫像？（2）規(guī)則制訂的單向性，村干部缺少發(fā)言權(quán)。當(dāng)前ZJ市在村干部績效目標(biāo)的制定和分解過程中呈現(xiàn)出明顯的“自上而下” 特征，雖然ZJ市試圖從村書記“自建任務(wù)”“揭榜掛帥”功能提升村干部“得分”的一定自主性，但在整體績效指標(biāo)和賦分規(guī)則的制訂過程中村干部沒有實(shí)質(zhì)性參與權(quán)和話語權(quán)，加扣分項(xiàng)目的設(shè)定、賦分多少的合理性等問題缺乏與村干部的溝通，在這種績效目標(biāo)的壓力體制下容易導(dǎo)致村干部被動(dòng)地執(zhí)行。（3）評價(jià)主體的單一化，群眾參與度低。村干部績效管理的目的是什么？從制度設(shè)計(jì)來看，政府作為社會公眾委托其提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，不僅是考察政府投入的成本多少、使用資源多少、做了多少工作，更主要的是要看這些工作在多大程度上滿足了社會和公眾的需要。同理，對于村干部的考核評價(jià)，關(guān)鍵還是要看村干部的服務(wù)對象，群眾多大程度的認(rèn)可。當(dāng)前ZJ市在實(shí)施村干部考評時(shí)，群眾參與度較低，與“民眾本位”價(jià)值取向的評估目的之間還存在很大的差距。（4）過度強(qiáng)調(diào)績效目標(biāo)容易導(dǎo)致負(fù)激勵(lì)效應(yīng)。目標(biāo)責(zé)任導(dǎo)向的績效管理模式高度重視績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及其實(shí)現(xiàn)的程度和時(shí)效，往往配以強(qiáng)激勵(lì)及懲罰制度設(shè)計(jì)。這就容易導(dǎo)致村干部凡事以績效作為指揮棒，就會形成“對上負(fù)責(zé)”的行動(dòng)取向，甚至不惜犧牲村社利益或罔顧群眾需求。強(qiáng)激勵(lì)（懲罰）的另一重大缺陷在于容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。一旦村干部無法如期完成任務(wù)，容易采取欺騙手段以糊弄上級，或采取其他手段，通過挪用其他資源完成任務(wù)，這將造成新的違規(guī)。為避免被發(fā)現(xiàn)，還可能采取另外的欺騙或違規(guī)方式進(jìn)行隱瞞，進(jìn)而造成更多的違規(guī)甚至違法行為。

三、完善村干部目標(biāo)責(zé)任導(dǎo)向績效管理模式的建議

目標(biāo)責(zé)任導(dǎo)向績效考核管理模式有其固有的優(yōu)缺點(diǎn)，需要在實(shí)踐中趨利避害，盡可能地?cái)U(kuò)大其優(yōu)勢，彌補(bǔ)其可能伴生的制度性缺陷。

（一）科學(xué)績效評估指標(biāo)體系的構(gòu)建

只有科學(xué)的績效評價(jià)指標(biāo)，才能準(zhǔn)確地反映村社干部實(shí)際工作業(yè)績，在當(dāng)前數(shù)字科技、制度設(shè)計(jì)還不具備足以反映村社干部工作全貌的前提下，ZJ市村干部績效考核這種“完全量化”的制度設(shè)計(jì)必然無法克服片面、失真評價(jià)的先天缺陷。因此，在指標(biāo)制定時(shí)，需要定量與定性相結(jié)合，不僅要層層分解量化的績效指標(biāo)，同時(shí)還需根據(jù)村干部的職責(zé)、工作態(tài)度、工作能力、村域發(fā)展基礎(chǔ)、鎮(zhèn)域發(fā)展重點(diǎn)、社會發(fā)展導(dǎo)向、群眾需求等整體價(jià)值取向設(shè)置定性指標(biāo)，使評價(jià)盡可能地全面、合理。

（二）多元化評估主體的參與

自上而下的評估，是政府公共管理權(quán)力和“政府本位”價(jià)值取向的體現(xiàn)，也是傳統(tǒng)公共行政控制和管制的凸顯，而多元化評估主體的參與才是現(xiàn)代治理理念的體現(xiàn)。多元主體評估方式更客觀，也更易被村干部接受。因此要拓展當(dāng)前較為單一的評估主體，增加鎮(zhèn)以外評價(jià)主體的分值比重，采取自上而下和自下而上以及同級之間的評估。在鎮(zhèn)干部評價(jià)的基礎(chǔ)上增加村干部自評、村干部互評以及群眾評價(jià)等，尤其要將提高群眾的滿意度作為終極目標(biāo)，提高群眾評議在評價(jià)體系中的地位。

（三）評估結(jié)果的合理運(yùn)用

評估結(jié)果包括兩個(gè)方面，對村社干部團(tuán)隊(duì)整體評價(jià)和對村干部個(gè)人干事創(chuàng)業(yè)的評價(jià)。與之對應(yīng)，評估結(jié)果的應(yīng)用也應(yīng)該包括兩個(gè)方面：從組織發(fā)展角度來說，績效評估結(jié)果應(yīng)該作為診斷村級組織尤其是基層黨組織存在的問題及其原因；從村干部個(gè)人而言，績效評估結(jié)果的運(yùn)用要為促進(jìn)績效改進(jìn)和提高提供重要依據(jù)。也就說是，績效評估的結(jié)果應(yīng)用不應(yīng)該僅僅落腳于對村干部進(jìn)行簡單的獎(jiǎng)懲，而應(yīng)該更多考慮過程反饋，促進(jìn)村級黨組織和村干部及時(shí)修正。因此，需要進(jìn)一步建立和完善績效評估的過程反饋機(jī)制、結(jié)果的公開機(jī)制和申訴機(jī)制，通過抓人促事，增強(qiáng)村級干部凝聚力，提升基層治理水平。