以農(nóng)村宅基地制度改革助推鄉(xiāng)村振興的實踐探索

□ 高喜全

宅基地制度是鄉(xiāng)村振興的重要制度支撐。農(nóng)村宅基地制度改革事關(guān)農(nóng)民切身利益，事關(guān)農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展大局，是深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容。作為全國104個宅基地制度改革試點縣之一，澤州縣穩(wěn)步推進、積極探索，不斷破解人地矛盾，進一步激活了“沉睡”的資源，促進了農(nóng)民增收致富，為鄉(xiāng)村振興注入了強大的內(nèi)生動力。

農(nóng)村宅基地制度改革現(xiàn)狀

澤州縣域環(huán)繞市區(qū)，總面積2023平方公里，耕地74.68萬畝，人口53萬。截至2019年底，全縣宅基地20.9萬宗、面積5.5萬畝、戶均191平方米，一戶一宅10萬宗，占47.8%；一戶兩宅7.3萬宗，占34.9%；一戶多宅、遷出戶及繼承戶3.6萬宗，占17.3%。閑置宅基地4.5萬宗、閑置率21.3%。宅基地使用權(quán)發(fā)證7.4萬宗，占應(yīng)發(fā)證書的90.3%。

近年來，澤州縣立足自身實際，圍繞破解宅基地超標(biāo)準(zhǔn)占用、閑置浪費、使用權(quán)能單一、管理工作不規(guī)范以及基層組織力量薄弱的“五大矛盾”，創(chuàng)新探索閑置宅基地“點狀入市”、以宅換房、以宅養(yǎng)老、“租賃入股+康養(yǎng)”和集中統(tǒng)建安置等“五大模式”，取得了顯著成效。具體表現(xiàn)在：

第一、以多元方式為途徑，喚醒“沉睡”資產(chǎn)。

針對宅基地閑置浪費的問題，一是探索推進閑置凋敝宅基地退出復(fù)墾整治盤活利用。例如：大陽鎮(zhèn)劉家莊村對舊村一塊閑置凋敝宅基地,實施了有償退出。退出后復(fù)墾成耕地7.5畝,并通過地票交易所交易復(fù)墾指標(biāo)獲得33.75萬元，扣除宅基地退出補償和復(fù)墾成本后，村集體經(jīng)濟壯大19萬元，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是探索閑置宅基地“點狀入市”模式。例如大陽鎮(zhèn)結(jié)合“百村百院”工程，將原有宅基地統(tǒng)一由村集體收歸集體所有，地上附著物實現(xiàn)有償退出后，由村集體作為入市主體，以單獨院落進行入市或者按照建成后的項目功能區(qū)幾個院子集中進行集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，出讓給相應(yīng)的投資主體，確定使用年限40年。三是建立以宅換房模式。探索建立房票制度，對于邊遠(yuǎn)山區(qū)村莊永久退出宅基地的農(nóng)戶，發(fā)放房票，允許其在全縣范圍內(nèi)購置住房，房票折算金額，用于抵扣購房款。四是實施以宅養(yǎng)老模式。針對孤寡老人和愿意放棄宅基地的老年人群，由政府收回宅基地，集中安置養(yǎng)老，實現(xiàn)老有所養(yǎng)。五是推行“流轉(zhuǎn)+康養(yǎng)”模式。將農(nóng)民房屋通過出租或入股給專業(yè)公司，發(fā)展康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)。六是統(tǒng)建集中安置模式。結(jié)合國家級采煤沉陷區(qū)治理試點縣和脫貧攻堅工作實際，通過對采煤沉陷區(qū)、貧困村進行整村搬遷安置，或通過對空心村、無人村進行整村搬遷，將搬出村舊址進行整村復(fù)墾，形成補充耕地指標(biāo)進行交易，交易費用用于集中統(tǒng)建安置小區(qū)。通過創(chuàng)新多元化置換補償模式，目前全縣共退出整治閑置宅基地35個村面積3700余畝，其中通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、集體經(jīng)營性建設(shè)用地調(diào)整入市等方式使用指標(biāo)2100畝；借助農(nóng)林文旅康產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房895宗，面積942畝；通過村莊整治入市利用5宗，面積76畝。

第二、以激活權(quán)能為手段，助推高質(zhì)量發(fā)展。針對宅基地使用權(quán)能單一的問題，一是制定了《澤州縣關(guān)于盤活農(nóng)村集體土地資源的實施細(xì)則（試行）》，明確了在保證戶有所居的前提下，適度放活房屋使用權(quán)，支持農(nóng)民利用現(xiàn)有宅基地參與生產(chǎn)生活、民宿、農(nóng)事體驗、農(nóng)家樂、農(nóng)家賓館等，擴大農(nóng)民財產(chǎn)性收入。例如大陽鎮(zhèn)四分街村農(nóng)戶范鎖喜，通過對自有宅基地改建開設(shè)面積近300平方米的農(nóng)家樂，經(jīng)營大陽本地特色的饌面，實現(xiàn)了增收致富。二是對有一定條件資源的村莊鼓勵引導(dǎo)村民將空閑房屋以入股、有償、出租等方式長期委托給村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營或引入社會資本與村集體合作經(jīng)營。例如大陽鎮(zhèn)由村集體經(jīng)濟組織將一分街、三分街等5個村的村委大院等閑置場所共8000平方米，統(tǒng)一租賃給大陽古鎮(zhèn)旅游開發(fā)公司，用于糧倉青年旅社、古法制鐵館等經(jīng)營，每年實現(xiàn)村集體收入達(dá)45萬元；集中收儲一分街、二分街等6個村的669戶共63406.04平方米農(nóng)房后同步流轉(zhuǎn)，按照每年每平方米6元的價格統(tǒng)一租賃給大陽古鎮(zhèn)旅游開發(fā)公司，統(tǒng)一對外招商經(jīng)營，按比例分紅，帶動農(nóng)戶增收。三是允許農(nóng)村宅基地及房屋財產(chǎn)權(quán)進行抵押貸款，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)助力資金保障。目前全縣宅基地抵押20宗，面積60余萬平方米，貸款金額達(dá)2.5萬余元。

第三、以建章立制為舉措，規(guī)范宅基地管理。針對宅基地管理不規(guī)范的問題，澤州縣強化宅基地管理建章立制。一是先后推動建立了10項制度。其中，在規(guī)范運行管理方面，制定了農(nóng)地入市管理辦法、土地征收實施意見、宅基地制度改革實施意見等。例如：結(jié)合澤州特點，采取面積雙控標(biāo)準(zhǔn)，即控制人均面積不超過40平米和單戶不超過167平米。二是破除審批難點、監(jiān)管盲點、信息堵點，建立了澤州農(nóng)村宅基地管理平臺，實現(xiàn)了從農(nóng)戶申請建房開始的全鏈條監(jiān)督管理機制。同時，創(chuàng)新監(jiān)管方式，將審批、監(jiān)管權(quán)下放到鎮(zhèn)，做到違規(guī)建設(shè)及時發(fā)現(xiàn)制止，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等部門進行配合。三是針對歷史原因形成的超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地問題，制定了超占宅基地階梯式收費標(biāo)準(zhǔn)，促進超占面積有序退出160余畝；非本集體經(jīng)濟組織成員通過繼承房屋或其他方式占有和使用宅基地的，實行有償退出；對于房屋坍塌、圈舍等實行無償退出。四是加快編制村莊規(guī)劃，合理布局鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活生態(tài)空間。例如：高都鎮(zhèn)南北焦莊在全省率先聘請山西大學(xué)專業(yè)團隊編制《高都鎮(zhèn)南北焦莊村村莊空間規(guī)劃（2019-2035）》，規(guī)劃功能分區(qū)“一核一廊兩帶四區(qū)”，開工建設(shè)“春風(fēng)十里·田園新城”項目，擬分為回遷安置區(qū)、住宅開發(fā)區(qū)和文旅產(chǎn)業(yè)項目區(qū)。即通過規(guī)劃引領(lǐng)，騰退老村宅基地260畝，其中150畝采取集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓的方式，所獲收益用于平衡房屋拆遷補償和安置區(qū)建設(shè)資金。整個項目完成后，可盤活100畝集體經(jīng)營性建設(shè)用地，用于兩村后續(xù)文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展。五是強化監(jiān)督考核，出臺了《澤州縣2021年度黨建引領(lǐng)發(fā)展專項考核辦法》，對宅基地管理列入考核內(nèi)容，督促村級黨組織健全以網(wǎng)格化管理為基礎(chǔ)的村黨組織體系。

第四、以復(fù)墾整治為抓手，改善人居環(huán)境。澤州縣將宅基地制度改革與“百村百院”、鎮(zhèn)區(qū)“五化共建”、通道“三化”等工作有機結(jié)合，推動縣域人居環(huán)境得到極大改善。近年來，創(chuàng)成國家級衛(wèi)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)1個、省級衛(wèi)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)7個，省級衛(wèi)生村106個；30個村列入省級改善農(nóng)村人居環(huán)境示范村，8個村列入省級美麗宜居示范創(chuàng)建村，有效助推了晉城市成功創(chuàng)建“全國文明城市”。例如：大陽鎮(zhèn)二分街、三分街、四分街、東、西街村集體對閑置凋敝宅基地進行連片整治，拆除殘墻斷壁，有礙觀瞻建筑物329戶，共1085間，面積6525.4平方米。拆除旱廁1253座，共騰退土地102.3畝。對騰退出的土地和收儲買斷的古院落翻新整治，為大陽百村百院工程落地提供了堅實的保障。

第五、以群眾受益為目的，增加農(nóng)民收入。澤州縣宅基地制度改革堅持群眾受益的導(dǎo)向，充分調(diào)動了廣大群眾參與的熱情。例如大陽鎮(zhèn)緊抓落實宅基地制度改革舉措，先后對100多戶農(nóng)戶房屋進行維修改造，發(fā)展民宿、農(nóng)事體驗、農(nóng)家樂等項目，給返鄉(xiāng)留鄉(xiāng)農(nóng)民提供了更多就業(yè)機會。同時，運用農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系和土地承包、居住情況、履行義務(wù)等因素，將農(nóng)戶的資格權(quán)、使用權(quán)和財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為農(nóng)村集體經(jīng)濟合作組織股權(quán)，再由農(nóng)村集體經(jīng)濟合作組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給經(jīng)營主體，實現(xiàn)了農(nóng)民變股民。據(jù)初步統(tǒng)計，自開展宅基地制度改革以來，全縣共實現(xiàn)村集體和農(nóng)戶收入1000余萬元，受益農(nóng)戶達(dá)1959戶。

農(nóng)村宅基地制度改革存在的主要問題

自承擔(dān)全國農(nóng)村宅基地制度改革試點以來，澤州縣積極探索，大膽創(chuàng)新，通過改革降低了農(nóng)村房屋空置率，盤活了農(nóng)村資源，為農(nóng)村資產(chǎn)變資源夯實了基礎(chǔ)，取得了一定成效，但仍然存在一些不足。

第一、村莊規(guī)劃相對滯后。由于村莊數(shù)量較多、分布分散，加之一些歷史原因，村莊規(guī)劃編制一直比較滯后。目前，全縣編制村莊實用性規(guī)劃8個，大部分的村莊還缺少詳細(xì)的規(guī)劃，現(xiàn)有編制的村莊規(guī)劃整體缺乏協(xié)同統(tǒng)籌，導(dǎo)致村民隨意、盲目建房、耕地面積被占用等現(xiàn)象依然存在。所以以村莊規(guī)劃引領(lǐng)宅基地制度改革步伐還需進一步加快。

第二、配套政策不夠完善。農(nóng)村宅基地制度改革是一項系統(tǒng)工程，需要多項配套改革協(xié)同推進。澤州縣在引導(dǎo)有條件或有意向進城落戶的農(nóng)民有償退出宅基地的過程中，對農(nóng)民退出宅基地后在城鎮(zhèn)的就業(yè)、住房、養(yǎng)老等配套政策方面考慮不夠充足，存在相關(guān)配套制度難以到位的情況。在金融制度方面，全縣僅有農(nóng)村商業(yè)銀行參與到改革中，在一定程度上制約了盤活利用的效果。因此需要積極完善相關(guān)機制，保證關(guān)聯(lián)服務(wù)于宅基地制度改革的工作運行機制健全、配合順暢。

第三、相關(guān)改革銜接不緊。制度并非簡單孤立存在，而是不同程度地與其他制度之間存在關(guān)聯(lián)性。農(nóng)村宅基地制度并非“單項”改革，也涉及其他改革的聯(lián)動和系統(tǒng)推進?，F(xiàn)階段，澤州縣宅基地制度改革與農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革缺乏整體統(tǒng)籌與成熟的協(xié)調(diào)規(guī)則，“三塊地”改革都是彼此單向運行、單兵突進，改革沒有達(dá)到相互補缺的效果，也沒有形成共振效應(yīng)，需要加強各相關(guān)制度的聯(lián)動協(xié)調(diào)以達(dá)到綜合配套改革的總體效果。

第四、基層力量相對薄弱。農(nóng)村宅基地范圍廣且較為分散，自然資源部門專業(yè)人員少，力量薄弱，對改革的宣傳與推動起到的效果十分有限，因此需要充分發(fā)揮村級組織的力量。同時，在發(fā)揮鄉(xiāng)賢以及村民理事會推動宅基地改革方面作用欠缺，要加快推進各村成立村民理事會，并向村民理事會賦權(quán)，真正實現(xiàn)農(nóng)民的事情由農(nóng)民辦、農(nóng)村的矛盾由農(nóng)民化解。

農(nóng)村宅基地制度改革采取的舉措

針對當(dāng)前改革過程中存在的問題，以及接下來如何推進農(nóng)村宅基地制度改革，結(jié)合澤州實際，提出以下對策。

第一、加強宣傳，凝聚改革共識。農(nóng)民是宅基地制度改革主體，改革措施要想落實落細(xì)，必須將改革政策向農(nóng)民講清講透，讓農(nóng)民成為擁護改革、參與改革、主動改革的踐行者。一要統(tǒng)一思想，領(lǐng)導(dǎo)帶頭。通過召開動員會、宣講會、培訓(xùn)會等方式，充分宣傳發(fā)動，要注重總結(jié)經(jīng)驗，突出典型引領(lǐng)，加強學(xué)習(xí)交流，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)干部思想認(rèn)識，調(diào)動社會各界參與宅基地制度改革工作的積極性。二要凝聚共識，群眾參與。利用好網(wǎng)絡(luò)、報紙、新媒體電子廣告屏、橫幅、版面、墻面標(biāo)語、宣傳畫冊等手段，大力宣傳宅改政策，加強群眾對宅基地制度改革的認(rèn)識，讓廣大群眾凝聚起積極參與改革的共識，營造全社會支持和參與改革的良好氛圍。

第二、學(xué)習(xí)先進，創(chuàng)新改革舉措。澤州縣作為農(nóng)村宅基地制度改革試點，一方面要注重總結(jié)學(xué)習(xí)其他地方的實踐經(jīng)驗，另一方面要開拓創(chuàng)新，大膽實踐，特別是要充分尊重基層和群眾的首創(chuàng)精神,依靠群眾的智慧和力量突破改革難點。借鑒義烏“集地券”制度，以丹河新城建設(shè)為契機，探索建立丹河“房票”制度；借鑒重慶、浙江等地的“點狀供地”經(jīng)驗做法，最大限度盤活閑置宅基地；借鑒江西余江的“擇位競價”、四川瀘縣的“以宅養(yǎng)老、以房供學(xué)”等制度，拓展宅基地用益物權(quán)。要在不斷學(xué)習(xí)先進做法的同時舉一反三，為全國宅基地制度改革提供更多富有特色的澤州方案。

第三、守住底線，保障農(nóng)民權(quán)益。農(nóng)村土地制度改革是大事，涉及的主體、包含的利益關(guān)系十分復(fù)雜，在改革的過程中，必須嚴(yán)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線。一要妥善解決好各個時期歷史的遺留問題與現(xiàn)行政策之間的矛盾，始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好農(nóng)民宅基地權(quán)益作為改革的出發(fā)點和落腳點，兼顧各方利益訴求，維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的合法權(quán)益。二要堅決守住法律和政策底線。不得違法違規(guī)買賣農(nóng)村宅基地，禁止城市居民下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅和私人會館。切實維護農(nóng)民權(quán)益，不得違背農(nóng)民意愿強制農(nóng)民“上樓”，不得強迫農(nóng)民退出合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作為農(nóng)民進城落戶的條件。

第四、科學(xué)規(guī)劃，因地制宜推進。農(nóng)村宅基地制度改革是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要一個環(huán)節(jié)，必須謀定而后動，結(jié)合現(xiàn)有村情村貌，把握設(shè)計導(dǎo)向標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)編制“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃，實現(xiàn)用地規(guī)模有保有控。對于金村、北石店、巴公等二三產(chǎn)業(yè)相對發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，可以實行相對集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建等方式落實“一戶一宅”，以丹河新城建設(shè)為契機，制定相關(guān)優(yōu)惠政策，引導(dǎo)農(nóng)民向丹河新城集聚；對于下村、川底、大東溝等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要結(jié)合行政村合并、采煤沉陷區(qū)治理等工作，在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，可以通過建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)民公寓和新型住宅小區(qū)，鼓勵進城落戶農(nóng)民、務(wù)工人員有償退出宅基地，促進農(nóng)民向鎮(zhèn)區(qū)、中心村集中；對于晉廟鋪、大箕、犁川等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以圍繞促進農(nóng)旅一體化發(fā)展，積極探索以節(jié)余指標(biāo)、地票等方式有償交易，鼓勵農(nóng)民自愿退出宅基地，村集體通過收回來的閑置宅基地，補充集體耕地、林地，盤活閑置資產(chǎn)，增加集體經(jīng)濟收入；對于大陽、周村、高都等古村落、文物保護村莊較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以按照文物保護和旅游開發(fā)要求，實行整體保護、開發(fā)和建設(shè)。

第五、完善制度，構(gòu)建政策體系。農(nóng)村宅基地制度改革事關(guān)農(nóng)民切身利益和社會穩(wěn)定大局，影響因素錯綜復(fù)雜，需要緊密結(jié)合實際進行長期探索，合理制定出臺相關(guān)政策和措施，決不能急躁冒進、急于求成。一是要做好制度設(shè)計工作。制度設(shè)計中要從全縣大局出發(fā)做好統(tǒng)籌謀劃，要與改善農(nóng)村人居環(huán)境、與增加公共活動空間、與發(fā)展農(nóng)林文旅康產(chǎn)業(yè)、與壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟、與“百村百院”建設(shè)相結(jié)合；制度設(shè)計中要把握好法律法規(guī)的政策界限，探索宅基地補償標(biāo)準(zhǔn)，制定統(tǒng)一的實施細(xì)則，相關(guān)的交易平臺要抓緊建立，方便市場交易。二是要在確保群眾利益不受損的前提下大膽想、大膽試，可適當(dāng)突破現(xiàn)有的法律法規(guī)。堅持試制度與試成效同步、創(chuàng)政策與探路徑同步，系統(tǒng)集成，協(xié)同高效，落實好各項改革內(nèi)容，在集體所有權(quán)能、完善資格權(quán)獲得、實現(xiàn)使用權(quán)融資上實現(xiàn)突破。