基層預(yù)算管理一體化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)用及對(duì)策探討

周萍萍

（江西省宜春市奉新縣財(cái)政局，江西 奉新 330700）

引言

在2021年政府工作報(bào)告上，李克強(qiáng)總理對(duì)預(yù)算管理一體化作了明確闡述，強(qiáng)調(diào)要注重預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算約束，擴(kuò)大預(yù)算公開力度，深化落實(shí)審計(jì)監(jiān)督，以構(gòu)建具有現(xiàn)代化特色的財(cái)稅金融體系，通過此次報(bào)告可知，政府對(duì)預(yù)算工作提出了更高定位。同時(shí)，財(cái)政部相繼頒布的《預(yù)算管理一體化規(guī)范》《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》等規(guī)章制度，也為搭建完善的預(yù)算一體化框架奠定了基礎(chǔ)。作為基層單位，在推動(dòng)預(yù)算管理一體化工作中，為有效評(píng)估預(yù)算管理一體化績(jī)效水平，應(yīng)注重考評(píng)指標(biāo)的優(yōu)化設(shè)計(jì)和應(yīng)用。

一、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)在基層預(yù)算管理一體化中的實(shí)際應(yīng)用

基層單位在實(shí)際應(yīng)用過程中，為確保預(yù)算管理一體化落實(shí)，應(yīng)重視將績(jī)效思想滲透預(yù)算活動(dòng)各環(huán)節(jié)、全過程[1]。在實(shí)際應(yīng)用過程中，基層單位應(yīng)重視前移績(jī)效管理重心，特別是在績(jī)效考評(píng)指標(biāo)的應(yīng)用方面，應(yīng)打破傳統(tǒng)的事后績(jī)效考評(píng)模式，逐漸向事前、事中、事后全方位拓展，形成閉環(huán)預(yù)算績(jī)效管理體系。即績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)用不能僅僅局限于某一環(huán)節(jié)，要向預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督等環(huán)節(jié)延伸，注重指標(biāo)設(shè)計(jì)和應(yīng)用的多維性和全面性，確保預(yù)算績(jī)效考評(píng)全過程相互貫通。

1.以實(shí)際需要為準(zhǔn)，科學(xué)界定指標(biāo)類型

在實(shí)際應(yīng)用過程中，基層單位應(yīng)對(duì)預(yù)算管理一體化建設(shè)進(jìn)行全面分析，明確具體的實(shí)施方案以及相關(guān)規(guī)章制度，并據(jù)此來(lái)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)分類。如以基層的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容為分類依據(jù)，指標(biāo)可分為工作業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)、工作能力評(píng)價(jià)指標(biāo)、工作態(tài)度評(píng)價(jià)指標(biāo)；以績(jī)效評(píng)價(jià)方式為分類依據(jù)，可以分為軟指標(biāo)和硬指標(biāo)；以財(cái)務(wù)內(nèi)容反映情況為分類依據(jù)，可以劃分為財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)，其中財(cái)務(wù)指標(biāo)包括財(cái)務(wù)效益狀況、資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)狀況、償債能力狀況、發(fā)展能力狀況等，非財(cái)務(wù)指標(biāo)包括管理創(chuàng)新能力、服務(wù)滿意度等?；鶎釉谠u(píng)價(jià)預(yù)算管理一體化過程中，通過對(duì)指標(biāo)進(jìn)行分類，可以依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)，針對(duì)性開展績(jī)效考評(píng)，能夠提高預(yù)算績(jī)效管理效率。

2.遵循法規(guī)，合理對(duì)績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行功能優(yōu)化設(shè)計(jì)

在實(shí)際應(yīng)用環(huán)節(jié)，如若對(duì)基層單位預(yù)算執(zhí)行效果進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，可以采取多種分析方法相結(jié)合的方式，如定性分析和定量分析結(jié)合使用，避免單一分析法分析結(jié)果片面、缺乏客觀性。在指標(biāo)功能設(shè)計(jì)方面，除了要遵循透明化、公正化原則，還應(yīng)分級(jí)分類，滿足績(jī)效評(píng)估相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求，要以國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)法律法規(guī)、地方發(fā)展規(guī)劃、政府方針政策等為依據(jù)和導(dǎo)向，嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)技術(shù)規(guī)范，以提升指標(biāo)設(shè)計(jì)有效性和科學(xué)性。

（1）建立健全指標(biāo)體系

作為基層單位，在預(yù)算項(xiàng)目立項(xiàng)后，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目情況制定立項(xiàng)評(píng)級(jí)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)際需要設(shè)置，可以設(shè)置三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，也可以設(shè)置四級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，確保評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的適用性和可依據(jù)性。基層單位可考慮建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)，根據(jù)單位項(xiàng)目情況、業(yè)務(wù)量情況確定指標(biāo)量，形成涵蓋范圍廣、涉及領(lǐng)域多的指標(biāo)庫(kù)，為預(yù)算指標(biāo)評(píng)價(jià)提供依據(jù)。為實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)化管理，基層單位在績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)合理設(shè)計(jì)績(jī)效跟蹤指標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行動(dòng)態(tài)考評(píng)，可以對(duì)項(xiàng)目建立基礎(chǔ)資料庫(kù)，以提升動(dòng)態(tài)跟蹤考評(píng)的便捷性和高效性。

（2）績(jī)效指標(biāo)跟蹤

在基層單位預(yù)算管理一體化績(jī)效評(píng)價(jià)過程中，為實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)跟蹤，可以填寫并上報(bào)績(jī)效目標(biāo)表，同時(shí)填寫項(xiàng)目立項(xiàng)績(jī)效表，基于目標(biāo)表和評(píng)價(jià)表的填寫實(shí)現(xiàn)對(duì)全過程指標(biāo)應(yīng)用結(jié)果的動(dòng)態(tài)跟蹤，具體包括事前、事中、事后三個(gè)環(huán)節(jié)指標(biāo)應(yīng)用情況的跟蹤考評(píng)。

（3）指標(biāo)分析和應(yīng)用

在績(jī)效指標(biāo)應(yīng)用過程中，為確保達(dá)到預(yù)期效果，要做好對(duì)指標(biāo)的分析工作，基層單位可以以單位財(cái)政資金配置情況為依據(jù)，并邀請(qǐng)專家參與績(jī)效指標(biāo)的評(píng)審和分析工作，評(píng)估指標(biāo)合理性、適用性、有效性。

3.關(guān)鍵考評(píng)指標(biāo)的計(jì)算和應(yīng)用

基層單位在績(jī)效考評(píng)指標(biāo)應(yīng)用過程中，要明確計(jì)算方式，以確?？茖W(xué)有效利用。比較常用的指標(biāo)主要有非稅收入預(yù)算指標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行支出指標(biāo)、預(yù)算調(diào)整支出指標(biāo)、財(cái)政補(bǔ)貼結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余指標(biāo)等[2]。第一，對(duì)于非稅收入指標(biāo)，在績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，對(duì)于預(yù)算完成率的計(jì)算，可通過公式（預(yù)算執(zhí)行數(shù)/預(yù)算數(shù)）*100%計(jì)算得出?；鶎訂挝煌ㄟ^評(píng)價(jià)非稅收入，可以評(píng)估單位的非稅收入完成情況，通過采用非稅收入考評(píng)法，可以幫助執(zhí)行部門掌握工作進(jìn)度情況，從而為財(cái)政部門統(tǒng)籌全局規(guī)劃和分配預(yù)算提供決策支持；第二，對(duì)于預(yù)算支出完成率，在績(jī)效考評(píng)時(shí)可以采用公式（預(yù)算執(zhí)行數(shù)/預(yù)算下達(dá)數(shù)）*100%，通過該指標(biāo)主要用來(lái)考評(píng)基層單位部門預(yù)算支出達(dá)成效果，據(jù)此為單位管理層后期預(yù)算資金利用提供依據(jù)，不僅如此，還可以為當(dāng)?shù)刎?cái)政部門更好地開展地區(qū)預(yù)算支出分析奠定基礎(chǔ)；第三，對(duì)于預(yù)算追加調(diào)整支出率指標(biāo)，其支出調(diào)整率可以采用公式（預(yù)算調(diào)整數(shù)/實(shí)際預(yù)算支出數(shù)）*100%，通過該指標(biāo)的分析，可以反饋基層單位部門的預(yù)算調(diào)整情況，根據(jù)支出調(diào)整度能夠?yàn)閱挝粵Q策提供支持；第四，對(duì)于結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余指標(biāo)，主要包含兩類，一種為撥款結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余；另一種為補(bǔ)貼結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。對(duì)于結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余率的計(jì)算可以采用公式（結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余總數(shù)/實(shí)際支出數(shù)）*100%，通過該指標(biāo)分析，可以反映基層單位對(duì)于結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的管控效果和管控力度。第五，對(duì)于結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余變動(dòng)率指標(biāo)，其計(jì)算公式[（當(dāng)期結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余總數(shù)-上期結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余總數(shù)）/上期結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余總數(shù)]*100%，該指標(biāo)反映的是基層單位因外部政策、經(jīng)濟(jì)、制度等因素變化對(duì)財(cái)政撥款或者補(bǔ)貼結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余變動(dòng)的影響，通過評(píng)價(jià)基層單位結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金指標(biāo)，可以反映單位對(duì)于結(jié)轉(zhuǎn)以及結(jié)余資金的管控力度。

二、加強(qiáng)基層預(yù)算管理一體化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)用的對(duì)策

1.優(yōu)化預(yù)算執(zhí)行方式

作為基層單位，在預(yù)算下達(dá)環(huán)節(jié)，應(yīng)明確設(shè)定預(yù)算指標(biāo)，同時(shí)，還要對(duì)支出方向和標(biāo)準(zhǔn)的業(yè)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行合理界定。例如，對(duì)于物業(yè)費(fèi)、水電費(fèi)等業(yè)務(wù)事項(xiàng)的預(yù)算指標(biāo)要進(jìn)一步明確；對(duì)于常規(guī)性支出預(yù)算指標(biāo)，可設(shè)置較為簡(jiǎn)單的審批流程。一旦預(yù)算指標(biāo)確定，基層單位各部門要嚴(yán)格落實(shí)，參照預(yù)算指標(biāo)，嚴(yán)格依據(jù)支出方向和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。作為基層單位的財(cái)務(wù)部門，為確保支付活動(dòng)規(guī)范、合理地進(jìn)行，在尚未執(zhí)行支付款項(xiàng)操作前，應(yīng)健全支付管控體系，強(qiáng)化支出控制。需要注意的是，在基層單位開展業(yè)務(wù)過程中，如若預(yù)算支出的總數(shù)能夠確定，而實(shí)際內(nèi)容無(wú)法確定，需要根據(jù)工作推進(jìn)才能明確的業(yè)務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)選擇一事一議的決算方式。例如，對(duì)于支出內(nèi)容、支出金額都無(wú)法明確的業(yè)務(wù)，對(duì)于預(yù)算指標(biāo)和預(yù)算執(zhí)行的申請(qǐng)，應(yīng)確保在總額度范疇內(nèi)，只有審批通過方能處理業(yè)務(wù)，支付相關(guān)款項(xiàng)。此外，對(duì)于政府采購(gòu)，在開展采購(gòu)業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格遵守政府采購(gòu)的政策法規(guī)，并以采購(gòu)計(jì)劃和采購(gòu)預(yù)算為采購(gòu)業(yè)務(wù)開展的基本依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)[3]。

2.注重預(yù)算執(zhí)行申請(qǐng)的審查

對(duì)于基層單位執(zhí)行的業(yè)務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)以明確的預(yù)算指標(biāo)為基準(zhǔn)，在指標(biāo)范疇內(nèi)提出執(zhí)行申請(qǐng)，對(duì)于沒有進(jìn)行指標(biāo)申請(qǐng)，亦沒有通過審批的業(yè)務(wù)事項(xiàng)，業(yè)務(wù)部門不可以申請(qǐng)執(zhí)行。在申請(qǐng)額度方面，如若基層單位業(yè)務(wù)部門申請(qǐng)預(yù)算的額度超出本部門可執(zhí)行指標(biāo)范圍，則業(yè)務(wù)部門應(yīng)按照相關(guān)流程提出預(yù)算追加調(diào)整，待能夠執(zhí)行的指標(biāo)增加之后，方能提出執(zhí)行申請(qǐng)。在申請(qǐng)?zhí)岢龊螅鳛榛鶎訂挝坏呢?cái)務(wù)部門和歸口管理部門，要進(jìn)行嚴(yán)格審查[4]。

3.強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行審批管控

基層單位應(yīng)重視規(guī)范預(yù)算執(zhí)行審批，強(qiáng)化審批管控。對(duì)于審批權(quán)限的設(shè)置，基層單位可以以業(yè)務(wù)類型為劃定依據(jù)，也可以根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)或者資金額設(shè)置審批權(quán)限。在執(zhí)行申請(qǐng)審核通過后，基層單位應(yīng)嚴(yán)格遵循設(shè)定的審批權(quán)限為執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，避免越權(quán)審批，只有在審批通過之后，單位預(yù)算管理機(jī)構(gòu)才能依據(jù)審批結(jié)果規(guī)范處理業(yè)務(wù)，并做報(bào)銷等相關(guān)事項(xiàng)處理。

4.搭建預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制

單位的財(cái)務(wù)部門和歸口責(zé)任部門應(yīng)作為預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控的主體，因此，財(cái)會(huì)部門和歸口責(zé)任部門應(yīng)加強(qiáng)與內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門的密切溝通和聯(lián)系，借助財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)等獲取全面的財(cái)務(wù)信息以實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。一旦發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)偏差的情況，應(yīng)及時(shí)采取糾偏措施，以保證業(yè)務(wù)事項(xiàng)的開展能夠滿足預(yù)算要求，并按照工作計(jì)劃執(zhí)行預(yù)算。此外，基層單位還應(yīng)以《內(nèi)控基本規(guī)范》為依據(jù)，制定預(yù)算執(zhí)行分析制度，要求部門負(fù)責(zé)人定期匯報(bào)預(yù)算執(zhí)行效果和進(jìn)度。同時(shí)，單位可以將分析會(huì)議納入常規(guī)性工作機(jī)制，在會(huì)議上分析預(yù)算指標(biāo)執(zhí)行情況，對(duì)于存在的問題，共同商議提出優(yōu)化方案，以提升指標(biāo)應(yīng)用的適用性和有效性。

三、結(jié)論

綜上所述，新時(shí)期，在財(cái)政預(yù)算改革的逐步深化推進(jìn)背景下，基層加強(qiáng)預(yù)算管理一體化已成為必然趨勢(shì)。要想構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算制度，用好財(cái)政資金，提升基層預(yù)算管理規(guī)范性和科學(xué)性，就必須重視預(yù)算管理一體化。作為基層單位，在預(yù)算管理一體化工作開展過程中，為科學(xué)有效評(píng)估績(jī)效，應(yīng)重視績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的應(yīng)用，建立科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，這樣有助于形成預(yù)算+績(jī)效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提升基層預(yù)算的績(jī)效管理水平。