行政管理視角下的農(nóng)村環(huán)境污染治理困境與突破研究

威海市生態(tài)環(huán)境局乳山分局 宋波

在我國社會經(jīng)濟(jì)水平不斷提升的背景下城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距日益縮小，但在我國新農(nóng)村在實(shí)際建設(shè)過程中，仍需要解決農(nóng)村生活垃圾和排水問題，并且我國農(nóng)村地區(qū)的化肥、農(nóng)藥使用量仍未得到有效減少。究其根本原因在于行政管理手段在農(nóng)村環(huán)境污染治理工作中的實(shí)施力度不足，使得各地政府并未充分認(rèn)識到行政管理的重要性，也未真正將其落實(shí)到農(nóng)村環(huán)境污染治理工作。

一、行政管理視角下農(nóng)村環(huán)境污染治理的重要性

在新時(shí)代背景下我國在工業(yè)發(fā)展領(lǐng)域取得了飛躍性進(jìn)步成果，但這也同樣導(dǎo)致我國生態(tài)環(huán)境的污染程度日益增長，僅憑環(huán)境本身的調(diào)節(jié)功能已無法滿足實(shí)際需要，長此以往將會直接對人類的日后生存發(fā)展造成威脅。站在經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，市場價(jià)值規(guī)律將會以潛移默化的方式影響社會公眾的行為，使得企業(yè)在日常經(jīng)營發(fā)展過程中過度追求經(jīng)濟(jì)利益，忽視了這種做法對自然生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展造成的破壞性影響。針對于此，我國政府部門若不積極采取科學(xué)有效的治理措施，將會助長企業(yè)惡意破壞生態(tài)環(huán)境的不良風(fēng)氣，也無法引導(dǎo)企業(yè)真正投入到生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。

二、行政管理視角下的農(nóng)村環(huán)境污染治理困境

（一）行政訴訟的救濟(jì)方式過于單一

部分農(nóng)村地區(qū)的政府部門并未將行政指導(dǎo)規(guī)劃到行政復(fù)議范疇，使得行政指導(dǎo)脫離于其他體系而獨(dú)立存在，直接導(dǎo)致行政指導(dǎo)與其他法律行為相結(jié)合后產(chǎn)生了各種形式多樣的問題，在某種程度上還弱化了行政指導(dǎo)的有效性。與此同時(shí)，部分農(nóng)村地區(qū)的行政訴訟受案范圍有限，并未基于漸變、表象兩種行政指導(dǎo)層面提供相應(yīng)的行政訴訟救濟(jì)時(shí)機(jī)，也無法有效突出強(qiáng)調(diào)司法部門的權(quán)威性。最后，部分地方政府并未充分認(rèn)識到行政指導(dǎo)的重要性，也未充分發(fā)揮自身指導(dǎo)者角色的引領(lǐng)作用，使得各行政主體在行政指導(dǎo)過程中仍然存在多個(gè)方面的問題和不足，并且我國現(xiàn)有的法律條例及相關(guān)實(shí)施細(xì)則也有待完善，長此以往將會直接影響農(nóng)村人口對環(huán)境污染治理工作的信賴和認(rèn)同。

（二）行政管理適用范圍有限

部分農(nóng)村地區(qū)的村委會缺乏行政指導(dǎo)權(quán)，因此其無法與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村群體進(jìn)行密切溝通交流，也無法第一時(shí)間了解農(nóng)村群體的心理訴求和實(shí)際需求。究竟根本原因在于當(dāng)?shù)卣块T未向村委會給予相應(yīng)的權(quán)利，使其無法科學(xué)履行環(huán)境污染治理?xiàng)l約也無法有效調(diào)動村民參與農(nóng)村環(huán)境污染治理工作的積極性，在某種程度上限制了環(huán)境污染治理工作的順利進(jìn)行。與此同時(shí)，我國農(nóng)村環(huán)境污染治理區(qū)域較為分散，在環(huán)境保護(hù)部門資金投入成本有限的影響下，無法真正將環(huán)境污染治理工作覆蓋到農(nóng)村建設(shè)的所有區(qū)域。

（三）行政管理主體的法律職責(zé)不明確

現(xiàn)階段我國農(nóng)村地區(qū)中各行政指導(dǎo)主體的職責(zé)尚不明確，在權(quán)責(zé)分配機(jī)制的建設(shè)上也有待完善。即便是行政指導(dǎo)內(nèi)容不符合法律規(guī)范，當(dāng)?shù)卣块T也只能追究指導(dǎo)主體和被指導(dǎo)者的責(zé)任，在某種程度上忽視了自身作為引導(dǎo)者的責(zé)任，也未及時(shí)向被指導(dǎo)人提供相應(yīng)的補(bǔ)償，特別是在不可抗力因素影響下產(chǎn)生的各種責(zé)任歸屬問題也未得到有效解決，長此以往將會直接導(dǎo)致政府的影響力和公信度下降。與此同時(shí)，各地政府在行政指導(dǎo)責(zé)任治理過程中，普遍傾向于運(yùn)用強(qiáng)制性手段要求行政指導(dǎo)主體，這種方式很可能導(dǎo)致行政管理手段與行政指導(dǎo)存在一定的偏差，甚至弱化被指導(dǎo)者的合法權(quán)益，這也是農(nóng)村環(huán)境污染治理效果不理想的根本原因。最后，各地政府部門對行政指導(dǎo)責(zé)任的監(jiān)管力度不足。部分行政管理主體過度依賴于激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制，旨在利用各種獎(jiǎng)勵(lì)措施達(dá)到環(huán)境污染治理的目的，但這也同樣導(dǎo)致指導(dǎo)主體與被指導(dǎo)者之間存在利益上的關(guān)聯(lián)，無形中改變了各地區(qū)域的行政指導(dǎo)性質(zhì)，不利于農(nóng)村環(huán)境污染治理工作的順利開展。

（四）未基于行政指導(dǎo)建立決策程序

現(xiàn)階段我國農(nóng)村地區(qū)仍缺乏科學(xué)有效的行政管理程序，當(dāng)?shù)卣块T也未基于行政指導(dǎo)建立相應(yīng)的決策程序，使得行政指導(dǎo)的啟動方式尚未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，不但未突出強(qiáng)調(diào)合法性原則的重要性，也無法為被指導(dǎo)者提供科學(xué)可靠的參考意見。與此同時(shí)，各地行政指導(dǎo)的實(shí)施程序較為單一，不僅未遵守誠實(shí)守信原則，還隨意更改行政指導(dǎo)方案，長此以往將會直接影響政府在農(nóng)村群體中的公信度和滿意度。

三、行政管理視角下農(nóng)村環(huán)境污染治理困境的突破路徑

（一）創(chuàng)新行政管理損害的救濟(jì)方式

首先，政府可將行政指導(dǎo)歸納到行政復(fù)議范疇。實(shí)際上在農(nóng)村環(huán)境污染治理工作開展過程中，行政指導(dǎo)并非獨(dú)立存在，而是需要與其他法律行為進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，但這種方式同樣會導(dǎo)致行政指導(dǎo)的性質(zhì)發(fā)生不同程度的改變，并且還會伴隨著強(qiáng)制性指導(dǎo)等方面的問題。基于此，政府可以嘗試將行政指導(dǎo)融合到行政復(fù)議范疇，通過這種方式科學(xué)監(jiān)督與管控不合理、不合法的行政指導(dǎo)。由于行政指導(dǎo)與現(xiàn)行的行政復(fù)議政策法規(guī)存在一定的契合度，因此將兩者進(jìn)行有機(jī)融合可以切實(shí)保障社會公眾的合法權(quán)益，同時(shí)突出強(qiáng)調(diào)行政主體的監(jiān)管作用。此外，結(jié)合現(xiàn)有的行政復(fù)議政策法規(guī)可知，盡管行政指導(dǎo)并未明確規(guī)劃到行政復(fù)議范疇，但這并不意味著行政指導(dǎo)被完全排除到行政復(fù)議范圍之外，并且兩者還可能存在一定的適用空間。最后，為切實(shí)保障被指導(dǎo)者的合法權(quán)益，各地政府還應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)展行政訴訟的受案范圍，真正將行政訴訟指導(dǎo)落到實(shí)處，從而著重體現(xiàn)出司法部門的權(quán)威性。

（二）拓展行政管理的適用范圍

開展農(nóng)村污染治理工作時(shí)，各地政府部門應(yīng)為村委會賦予一定的行政指導(dǎo)權(quán)，嚴(yán)格按照相應(yīng)的法律規(guī)定督促各地村委會履行污染治理職責(zé)，并且村委會也享有治理農(nóng)村污染環(huán)境的權(quán)利。與此同時(shí)，村委會承擔(dān)著銜接政府與農(nóng)村人口溝通橋梁的職責(zé)，其不但能充分滿足當(dāng)?shù)卮迕竦沫h(huán)境需求，還能為當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染治理工作的順利開展提供人力方面的支持。最重要的是，村委會可以切實(shí)向上級政府部門反饋村民的心理訴求及實(shí)際困難，這意味著村委會有助于切實(shí)保障農(nóng)村群體的環(huán)境權(quán)益。其次，村委會還可以結(jié)合當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染治理現(xiàn)狀制定科學(xué)有效的合約條款，并督促當(dāng)?shù)卮迕駠?yán)格按照具體的行為準(zhǔn)則落實(shí)相關(guān)工作，真正在道德層面上約束全體村民的行為舉止，使鄉(xiāng)村環(huán)境污染治理工作得以有效落實(shí)。最后，基于行政指導(dǎo)村委會還能有效提高村民參與環(huán)境污染治理工作的積極性，促使全體村民直觀清晰地看到各種環(huán)境污染現(xiàn)象，使其發(fā)自內(nèi)心地認(rèn)同環(huán)境污染治理工作，從而切實(shí)推動農(nóng)村環(huán)境污染治理的持續(xù)性發(fā)展。

（三）明確劃分行政管理主體的法律職責(zé)

基于行政管理視角開展農(nóng)村環(huán)境污染治理工作時(shí)，各地政府既可以單獨(dú)運(yùn)用行政指導(dǎo)手段，又可以將行政指導(dǎo)與其他法律行為相結(jié)合。但需要注意的是，各地政府必須突出強(qiáng)調(diào)各種法律行為的交互性和關(guān)聯(lián)性，禁止獨(dú)立考察某一法律行為，而是從宏觀角度出發(fā)將其視為一個(gè)完整的行政管理手段。在農(nóng)村環(huán)境污染治理工作實(shí)際開展過程中，行政指導(dǎo)的性質(zhì)很可能發(fā)生不同程度的改變，因此政府應(yīng)充分考慮行政指導(dǎo)的多種形態(tài)，有針對性地考察相應(yīng)的法律行為?；诖耍鞯卣畱?yīng)積極引導(dǎo)行政管理主體明確自身法律職責(zé)，同時(shí)建立相應(yīng)的責(zé)任分配機(jī)制，嚴(yán)格遵循合理合法原則的基礎(chǔ)上科學(xué)劃分各行政指導(dǎo)主體的責(zé)任。首先，對于不合法的行政指導(dǎo)責(zé)任，政府不應(yīng)只對行政主體追責(zé)，而被指導(dǎo)者在政府權(quán)威性的影響下并不會懷疑行政指導(dǎo)的合理性與合法性，因此行政主體盡管存在一定的判斷過失，但其無需承擔(dān)全部責(zé)任，政府部門也應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況提供相應(yīng)的補(bǔ)償。其次，若行政指導(dǎo)責(zé)任的內(nèi)容不合理，那么可以酌情對行政主體追究部分責(zé)任，而被指導(dǎo)者由于已具備一定的選擇權(quán)，并且其未對行政指導(dǎo)內(nèi)容提出質(zhì)疑，因此同樣需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，并由行政指導(dǎo)主體向被指導(dǎo)者提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。另一方面，各地政府還應(yīng)積極治理表象行政指導(dǎo)責(zé)任。在農(nóng)村環(huán)境污染治理工作實(shí)踐過程中，部分行政治理主體打著行政指導(dǎo)的名義下達(dá)相應(yīng)的行政命令，一旦發(fā)現(xiàn)某個(gè)被指導(dǎo)者未按時(shí)完成任務(wù)，就會采取停業(yè)整頓、直接剝奪營業(yè)資格等強(qiáng)制性手段，從而非法侵害被指導(dǎo)者的選擇權(quán)，甚至對環(huán)境保護(hù)治理工作的順利進(jìn)行造成負(fù)面影響。對于這種情況，行政指導(dǎo)主體必須承擔(dān)全部的法律責(zé)任。

（四）建立完善的行政管理程序

各地政府可以基于行政指導(dǎo)建立完善的決策程序，同時(shí)科學(xué)劃分行政指導(dǎo)的啟動方式，如政府在行政管理工作過程中結(jié)合實(shí)際需求主動開展行政指導(dǎo)工作，或者在被指導(dǎo)人的主動申請下實(shí)施行政指導(dǎo)，待有關(guān)部門許可后即可啟動行政指導(dǎo)工作。在行政指導(dǎo)開啟過程中，各指導(dǎo)主體既需要遵循合理合法原則，又需要充分尊重被指導(dǎo)者的反饋意見，從而為整個(gè)行政指導(dǎo)方案的有效性提供基本保障。另一方面，各地政府還應(yīng)積極優(yōu)化行政指導(dǎo)實(shí)施程序。實(shí)施程序作為行政指導(dǎo)的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其將會直接影響行政指導(dǎo)的效果，因此在實(shí)踐過程中各地政府必須對行政指導(dǎo)內(nèi)容加以完善，幫助被指導(dǎo)者更好地理解行政指導(dǎo)內(nèi)容的含義，使其更精準(zhǔn)地表達(dá)自我訴求和個(gè)人意愿。另外，各地政府在行政指導(dǎo)實(shí)施過程中，必須嚴(yán)格遵循誠實(shí)守信原則，禁止隨意修訂與改正行政指導(dǎo)方案。最后，各地政府應(yīng)加大行政指導(dǎo)主體與被指導(dǎo)者的溝通交流力度，督促行政指導(dǎo)主體積極向被指導(dǎo)者提供良好的人性化咨詢服務(wù)。

四、結(jié)語

我國政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，而科學(xué)合理的干預(yù)手段不但有助于制止社會公眾隨意破壞生態(tài)環(huán)境的行為，還能引導(dǎo)全體村民樹立良好的環(huán)境保護(hù)意識，從而在推動經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)同發(fā)展的前提下提高環(huán)境污染治理工作的有效性。另一方面，基于行政管理的視角實(shí)施農(nóng)村環(huán)境污染治理工作，還有助于從源頭上預(yù)防生態(tài)環(huán)境污染和破壞方面的問題，并在現(xiàn)代社會化發(fā)展進(jìn)程中突破環(huán)境污染治理的困境，進(jìn)一步推動我國環(huán)境友好型社會建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。