基于黃河流域水資源可持續(xù)利用的立法研究

中國(guó)建設(shè)銀行 彭妍君

一、研究背景

（一）黃河流域現(xiàn)狀

眾所周知，黃河流域是我國(guó)重要的生態(tài)區(qū)。近幾十年來(lái)，強(qiáng)烈的氣候變化和人類(lèi)活動(dòng)改變了這個(gè)自古以來(lái)流域的自然景觀，使其生態(tài)系統(tǒng)功能退化。其中，影響黃河流域水資源問(wèn)題的人為因素最大，例如，本地生產(chǎn)總值、人類(lèi)活動(dòng)強(qiáng)度、建設(shè)用地比例等負(fù)面影響[1]?？傮w而言，短期內(nèi)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的直接影響不大。因此，堅(jiān)持綠色糧食計(jì)劃，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是未來(lái)發(fā)展的關(guān)鍵。通過(guò)對(duì)不同產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的驅(qū)動(dòng)因素進(jìn)行比較分析，為理解和優(yōu)化管理政策提供科學(xué)依據(jù)?？紤]到地域差異大以及國(guó)家立法無(wú)法太細(xì)、太密等因素，建議發(fā)揮地方性立法的預(yù)先作用，滿(mǎn)足黃河流域水資源利用的生態(tài)保護(hù)以及發(fā)展需要。本文對(duì)黃河生態(tài)保護(hù)的地方立法進(jìn)行簡(jiǎn)要梳理，深入分析了地方立法的實(shí)際樣態(tài)，提出可實(shí)施性建議。

（二）虛擬水貿(mào)易的設(shè)置

虛擬水貿(mào)易是目前最為流行的一種節(jié)約水資源的設(shè)置方式，可以在短期內(nèi)解決水資源短缺這一關(guān)鍵問(wèn)題。在黃河流域生態(tài)保護(hù)和優(yōu)質(zhì)發(fā)展的背景下，對(duì)黃河三角洲與其他區(qū)域的虛擬水貿(mào)易進(jìn)行評(píng)價(jià)，可以為制定虛擬水戰(zhàn)略和促進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展提供決策性支持。同時(shí)針對(duì)這一問(wèn)題，提出了黃河三角洲虛擬水管理與優(yōu)質(zhì)發(fā)展的若干戰(zhàn)略，即實(shí)施虛擬水貿(mào)易戰(zhàn)略；減少水出口，提升新興產(chǎn)業(yè)用水競(jìng)爭(zhēng)力；建立有效的虛擬水補(bǔ)償政策等[3]。希望通過(guò)虛擬貿(mào)易的設(shè)置，加大黃河流域水資源使用率，增強(qiáng)大眾節(jié)約用水意識(shí)。

（三）黃河流域電子廢物研究狀況

根據(jù)調(diào)研顯示，黃河流域部分地區(qū)因受工業(yè)生產(chǎn)影響，如電子廢物對(duì)環(huán)境污染造成不利影響的可能有毒元素的復(fù)合物，除了對(duì)環(huán)境構(gòu)成威脅外，大部分產(chǎn)品還含有有價(jià)值的可回收物質(zhì)，這使它們與工業(yè)廢物的母形式截然不同。這些主要用于電子產(chǎn)品的增值元件，大部分會(huì)以焚化和填土方式處置。這是一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題，不僅是環(huán)境污染，因?yàn)閲?guó)際環(huán)境保護(hù)聯(lián)合會(huì)認(rèn)識(shí)到，對(duì)電子廢物回收的忽視或不重視，已經(jīng)將一些元素列入瀕危元素名單[4]。這些回收的電子廢棄物可用作水分解的電催化劑、增強(qiáng)反應(yīng)動(dòng)力學(xué)的添加劑和基質(zhì)電極,這些問(wèn)題嚴(yán)重影響了黃河流域水資源可持續(xù)利用。

二、目前黃河流域水資源立法面臨的問(wèn)題

作為母親河，黃河流域水環(huán)境治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性的巨大工程。其中，水污染的治理有其自然規(guī)律可循，主要存在于河湖和中小河道。當(dāng)上游來(lái)水清潔達(dá)標(biāo)、外源污染全面消除之后，長(zhǎng)期受到污染的河道底泥、河岸帶向河流反向釋放污染物等河道內(nèi)源污染將成為影響水質(zhì)的主要因素，黃河流域的水環(huán)境治理勢(shì)必進(jìn)入一個(gè)似乎看不到變化、沒(méi)有抓手的痛苦期。

（一）嚴(yán)重的水資源短缺

根據(jù)黃河流域的地理位置分析，同時(shí)加上溫帶季風(fēng)氣候的雙重因素，導(dǎo)致夏季資源更加短缺。同時(shí)，黃河流域沿途周?chē)丝诰奂?，城市和農(nóng)村用水需求快速上漲，供需缺口持續(xù)擴(kuò)大，經(jīng)數(shù)據(jù)調(diào)研分析，黃河流域附近地區(qū)2015-2020年供應(yīng)水資源量加大，需求增長(zhǎng)5.6%[5]。水流不息，治水不止，治水將始終是黃河流域水資源可持續(xù)利用的關(guān)鍵舉措。

（二）水污染問(wèn)題

目前，黃河流域水質(zhì)污染嚴(yán)重，而且泥沙河床過(guò)高，其中絕大部分流域范圍被生活污水、工業(yè)污水、豬鴨養(yǎng)殖等各類(lèi)污水環(huán)繞，周?chē)Ｓ蛞膊紳M(mǎn)了垃圾，連飲用水安全都無(wú)法保障，一度實(shí)行水配給制。針對(duì)這種情況，政府提出環(huán)保措施，諸如保持用水清潔，工業(yè)水資源經(jīng)過(guò)優(yōu)化，達(dá)到工業(yè)用水需求，實(shí)現(xiàn)可循環(huán)使用。其中最重要的農(nóng)業(yè)用水將采用滴灌等多種模式，保持水資源可持續(xù)利用。

（三）保護(hù)水資源法律基礎(chǔ)薄弱

由于黃河流域出現(xiàn)諸多水資源問(wèn)題，政府部門(mén)臨時(shí)成立和設(shè)置專(zhuān)門(mén)的水資源管理部門(mén)，但是起初，受困于前述重重困難，治水舉步維艱，是一個(gè)摸索和理順的過(guò)程。于是政府加大立法、執(zhí)法、規(guī)劃、工程等各領(lǐng)域的大量基礎(chǔ)工作準(zhǔn)備，但是，由于經(jīng)驗(yàn)不足，立法不到位，因此水質(zhì)問(wèn)題并未如預(yù)期改善。經(jīng)過(guò)最近幾年的治理，發(fā)現(xiàn)諸多立法和執(zhí)法問(wèn)題，諸如水污染防治職能分散，常常無(wú)法可依，立法問(wèn)題已經(jīng)被政府提上重要議程，制定合理的法律法規(guī)，增強(qiáng)大眾保護(hù)黃河流域水資源可持續(xù)利用意識(shí)。

三、黃河流域水資源可持續(xù)性利用建議舉措

（一）整合管理部門(mén)統(tǒng)籌調(diào)度資源

為了切實(shí)解決黃河流域水資源問(wèn)題，黃河流域相關(guān)政府和水有關(guān)的全部人員，職能高度集中到一個(gè)部屬局中，合理分配每一個(gè)資源和任務(wù)。在政府的準(zhǔn)確指導(dǎo)下，加上由于職責(zé)高度集中，相關(guān)人員進(jìn)行上下水統(tǒng)一管理，切實(shí)解決“多頭治水”的弊端，從源頭到末端能夠順暢地解決水資源短缺問(wèn)題。除此之外，黃河流域一方面要保障政府資金的大量投入，將更多公共財(cái)政支出用于水環(huán)境治理和泥沙治理，另一方面也要開(kāi)拓資金相關(guān)渠道，例如，通過(guò)公私合營(yíng)等多種形式吸引社會(huì)資本、海外資本持續(xù)投入，充分保證后勤充足[6]。

（二）加強(qiáng)宣傳教育，引導(dǎo)公眾參與環(huán)保事業(yè)

黃河流域政府十分注重對(duì)公眾的宣傳教育，尤其在強(qiáng)化公民節(jié)約水、保護(hù)水資源以及水危機(jī)意識(shí)方面做了大量努力，從基礎(chǔ)抓起。一方面，黃河流域政府利用經(jīng)濟(jì)手段和財(cái)政促進(jìn)節(jié)約用水[7]。另一方面，黃河流域政府通過(guò)節(jié)水運(yùn)動(dòng)等形式，提高公眾的環(huán)保節(jié)水意識(shí)、參與實(shí)際節(jié)水行動(dòng)。在任何時(shí)期，宣傳保護(hù)環(huán)境和節(jié)約資源都是合適的。黃河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的水資源消耗近些年雖然已有顯著改善，但相對(duì)國(guó)外河水流域可持續(xù)利用水資源改善水平仍有較大差距。其實(shí)，改善并維護(hù)優(yōu)美的水環(huán)境是黃河流域廣大群眾的日常生活方式和習(xí)慣，維持水資源可持續(xù)利用更是社會(huì)各個(gè)生產(chǎn)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，應(yīng)加以重視并切實(shí)更新技術(shù)，提高水資源利用率[8]。

（三）加強(qiáng)水資源可持續(xù)利用立法和執(zhí)法力量

在黃河流域水環(huán)境治理和可持續(xù)利用立法方面，我國(guó)的法律體系近些年逐漸健全。通過(guò)有效的立法，有利于切實(shí)解決黃河流域水資源問(wèn)題，加強(qiáng)水資源可持續(xù)利用[9]。監(jiān)管法律部門(mén)法律體系的不規(guī)范、部門(mén)相互之間的不協(xié)調(diào)以及體制機(jī)制不當(dāng)，都會(huì)進(jìn)一步阻礙黃河流域水資源的利用。為了體現(xiàn)水資源立法的必要性和專(zhuān)業(yè)性，經(jīng)過(guò)大量市場(chǎng)調(diào)研和數(shù)據(jù)分析，提出《黃河保護(hù)法》等創(chuàng)新型立法舉措，充分體現(xiàn)保護(hù)優(yōu)先、節(jié)約資源的方針[10]。同時(shí)由于黃河流域涉及地區(qū)廣、人員多，要因地制宜進(jìn)行立法實(shí)施，上游、中游以及下游要因地制宜進(jìn)行改革。在立法過(guò)程中，要堅(jiān)持以人為本的根本觀念，保護(hù)優(yōu)先的正確舉措，加大執(zhí)法力度，將相關(guān)法律認(rèn)真貫徹落實(shí)在實(shí)際行動(dòng)中，切實(shí)解決黃河流域水資源問(wèn)題，努力實(shí)現(xiàn)黃河流域水源清澈和水資源可持續(xù)利用。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，黃河流域是中華文明的搖籃,步入新時(shí)代，黃河流域水資源可持續(xù)利用法律制度存在未與時(shí)俱進(jìn)、缺乏流域?qū)用娴牧⒎ê鸵?guī)劃等主要問(wèn)題[11]。深入貫徹區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，在中央做好頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，流域各地方應(yīng)積極主動(dòng)協(xié)調(diào)地方發(fā)展需求與區(qū)域整體利益，在遵循中央立法的前提下，在不損害地方立法權(quán)主體地位的同時(shí)，積極推動(dòng)地方立法協(xié)作，實(shí)現(xiàn)地方共同的利益需求和流域的協(xié)調(diào)、科學(xué)發(fā)展。