農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查難點(diǎn)分析及相關(guān)對(duì)策
——以慈溪市為例

浙江煤炭測(cè)繪院有限公司 楊明潮

一、序言

近幾年，全國(guó)各地陸續(xù)開展不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作，研究如何深入開展不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查，提高工作效率、質(zhì)量等指標(biāo)數(shù)據(jù)具有重要意義?；谶@方面的研究文獻(xiàn)，主要有測(cè)繪技術(shù)的使用[1]與數(shù)據(jù)整合建庫(kù)方法研究[2]，基于整個(gè)流程的研究文獻(xiàn)較少[3]，基于政策理論支撐的研究較少。本文以項(xiàng)目實(shí)踐為基礎(chǔ)，針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)調(diào)查的重點(diǎn)、難點(diǎn)進(jìn)行分析，研究提高不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍項(xiàng)目工作效率、節(jié)省投入成本[4]的相關(guān)對(duì)策。

二、慈溪市農(nóng)房及確權(quán)登記工作現(xiàn)狀

（一）慈溪市農(nóng)房及確權(quán)登記工作順利開展的優(yōu)勢(shì)

1.已有資料比較齊全

慈溪市原農(nóng)房宅基地土地使用權(quán)證發(fā)證率較高，發(fā)證率超過95%，新建房屋（主房）、翻建房屋（主房）審批手續(xù)齊全，部分房屋存在未審批、未發(fā)證現(xiàn)象。2016年至今，原有的地籍管理系統(tǒng)已經(jīng)升級(jí)到浙江臻善科技有限公司開發(fā)的不動(dòng)產(chǎn)管理系統(tǒng)，期間完成了不動(dòng)產(chǎn)數(shù)據(jù)整理、數(shù)據(jù)庫(kù)轉(zhuǎn)換工作。2016年以來日常變更工作也是在不動(dòng)產(chǎn)管理系統(tǒng)中進(jìn)行的，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)庫(kù)數(shù)據(jù)能較好地滿足本次農(nóng)房及確權(quán)登記工作的需要。

2.村莊改造建設(shè)比較先進(jìn)

慈溪市經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，大部分村莊經(jīng)過了改造，房屋比較容易實(shí)現(xiàn)數(shù)字化地籍圖測(cè)繪和房屋丈量，出租房登記比較完善，權(quán)屬調(diào)查比較容易。

3.出租房管理比較先進(jìn)、完善

4.農(nóng)房確權(quán)政策比較完善、先進(jìn)

《寧波市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)寧波市農(nóng)村宅基地及住房確權(quán)登記發(fā)證工作實(shí)施方案的通知》（甬政發(fā)〔2017〕118號(hào)）、《慈溪市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)慈溪市農(nóng)村宅基地及住房確權(quán)登記發(fā)證工作實(shí)施方案的通知》（慈政辦發(fā)〔2018〕36號(hào)）等。

尤其是《慈溪市農(nóng)村宅基地及住房確權(quán)登記操作細(xì)則》對(duì)慈溪市農(nóng)房確權(quán)登記工作的標(biāo)準(zhǔn)性、合理性和先進(jìn)性作出了詳細(xì)、明確的規(guī)定，該細(xì)則也是本項(xiàng)目實(shí)施的基本依據(jù)。

（二）慈溪市農(nóng)房確權(quán)登記工作開展中存在的困難

1.地域建房特點(diǎn)

慈溪市未改造農(nóng)村、改造的新農(nóng)村，住戶基本上都有院落，形成封閉空間，如果沒有村里面的配合（戶主的配合）無法入戶、入室采集數(shù)據(jù)。農(nóng)房確權(quán)是一個(gè)比較細(xì)致的工作，需多次入戶數(shù)據(jù)采集（地籍?dāng)?shù)據(jù)采集、房產(chǎn)數(shù)據(jù)采集、地籍?dāng)?shù)據(jù)檢查、房產(chǎn)數(shù)據(jù)檢查、項(xiàng)目多級(jí)驗(yàn)收等），多次入戶調(diào)查、核查、檢查、驗(yàn)收是確保成果質(zhì)量必不可少的技術(shù)手段和工藝流程，因此存在諸多配合上的困難。

2.超建、違建房屋較多

慈溪市經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，結(jié)合實(shí)地勘查情況和在建項(xiàng)目情況，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)農(nóng)房超建、違建比例相對(duì)較高，尤其是本項(xiàng)目中存在大量配房、輔房、一戶多宅等情況。

近年來，慈溪市多次嚴(yán)格開展土地執(zhí)法，拆除違章建筑項(xiàng)目，拆違工作還是今后的重點(diǎn)工作，部分村民存在抵觸情緒，給測(cè)繪、丈量、調(diào)查工作造成極大困難。

針對(duì)上述優(yōu)勢(shì)及困難，結(jié)合其他地域在建項(xiàng)目的實(shí)施情況和慈溪市的現(xiàn)狀分析，反復(fù)研究提出以下完善建議及方案。

三、對(duì)本項(xiàng)目提出的合理化建議

（一）依法依規(guī)，嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記發(fā)證行為

1.嚴(yán)格把握政策界線

（1）對(duì)合法的農(nóng)村宅基地及房屋先予以確權(quán)登記，對(duì)農(nóng)民違法超占超建的宅基地及房屋不予確權(quán)登記，今后按照“三改一拆”工作相關(guān)政策集中統(tǒng)一處理。

（2）對(duì)合法的一處宅基地建房進(jìn)行確權(quán)登記,在本村有兩處及以上宅基地，但具有合法權(quán)屬來源或符合建房補(bǔ)辦條件，合計(jì)面積未超過規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的，以一宅計(jì)算。對(duì)拆舊建新的，國(guó)土資源部門在審批新建宅基地時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)辦理原宅基地使用權(quán)收回手續(xù)，收回原不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利證書。當(dāng)事人在申請(qǐng)辦理新宅基地及住房登記手續(xù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)同步辦理原宅基地及住房注銷登記手續(xù)。

（3）宅基地使用權(quán)通過調(diào)劑、審批等變更方式或房屋所有權(quán)通過買賣、贈(zèng)與等轉(zhuǎn)移方式已登記到位的，按“房隨地走、地隨房走、房地不可分離”原則，根據(jù)土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，對(duì)符合農(nóng)村宅基地使用權(quán)條件的對(duì)象，確定相應(yīng)的房屋所有權(quán)或宅基地使用權(quán)。

（4）宅基地使用權(quán)證、房屋所有權(quán)證均已頒發(fā)且權(quán)利主體一致的，按照“不變不換”原則，保持兩證不變。申請(qǐng)換證的，應(yīng)當(dāng)收回原證，頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書。權(quán)利主體不一致的，應(yīng)當(dāng)重新確定權(quán)利主體，權(quán)利主體相符后予以確權(quán)登記。不動(dòng)產(chǎn)登記時(shí)一般以戶主為單位申請(qǐng)，特殊情形的除外。

2.嚴(yán)格確認(rèn)權(quán)利主體

宅基地使用權(quán)原則上應(yīng)依法確認(rèn)給本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，同時(shí)應(yīng)符合“一戶一宅”政策，但以下幾種情況除外。

（1）已合法擁有一處宅基地的，因依法繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的，不受“一戶一宅”政策限制，可按規(guī)定確權(quán)登記。

（2）原為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，因就學(xué)、兵役、婚姻、就業(yè)、服刑、進(jìn)城落戶等正常人口遷移成為非原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，其在原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)已經(jīng)合法審批建造的宅基地及房屋，可申請(qǐng)不動(dòng)產(chǎn)登記。

（3）非本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民，因新農(nóng)村建設(shè)、地質(zhì)災(zāi)害防治、移民安置、下山脫貧等原因，經(jīng)依法批準(zhǔn)異地建房的，在落實(shí)原宅基地處置政策后，可憑相關(guān)權(quán)屬證明文件辦理不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記。

（4）1982年2月13日《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施前，非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，范圍在《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施后至今未擴(kuò)大的，可按實(shí)際使用面積予以確權(quán)登記。1982年2月13日《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施起至1999年1月1日《土地管理法》修訂實(shí)施時(shí)止，非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，按照批準(zhǔn)面積予以確權(quán)登記，并在不動(dòng)產(chǎn)登記簿和不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書附記欄中注明。

（二）分階段妥善處理農(nóng)村宅基地及房屋的確權(quán)問題

本著“尊重歷史、保護(hù)權(quán)益、先地后房、分類處理”的原則，分階段處理好農(nóng)村宅基地及房屋歷史遺留問題，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

（1）1982年2月13日《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施前，農(nóng)民占用宅基地建房且至今未擴(kuò)建或翻建的，由權(quán)利人先行具結(jié)，所在村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)對(duì)宅基地使用權(quán)人、實(shí)際使用面積、四至范圍等進(jìn)行確認(rèn)，公告30天無異議的出具證明，經(jīng)所在鎮(zhèn)（街道）國(guó)土所、村鎮(zhèn)建設(shè)辦審核，報(bào)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）審定，按實(shí)際使用面積確定宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)。

（2）1982年2月13日《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施起至1993年11月1日《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》實(shí)施前，農(nóng)民未經(jīng)批準(zhǔn)或超過批準(zhǔn)面積占用宅基地建房的，且在1993年11月1日后未發(fā)生變化的，符合現(xiàn)行建房條件的，在規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)對(duì)未批部分經(jīng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）處理，并補(bǔ)辦個(gè)人建房審批后，確定宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)。對(duì)超過已確定宅基地使用權(quán)范圍的房屋建筑面積，不予確定房屋所有權(quán)。

（3）1993年11月1日《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》實(shí)施起至2014年3月27日《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地管理切實(shí)破解農(nóng)民建房難的意見》（浙政辦發(fā)〔2014〕46號(hào)）出臺(tái)前，農(nóng)民未經(jīng)批準(zhǔn)或超過批準(zhǔn)面積占用宅基地建房的，符合現(xiàn)行建房條件，在規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)對(duì)未批部分經(jīng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）處理，并補(bǔ)辦個(gè)人建房審批后，確定宅基地使用權(quán)，對(duì)已確定宅基地使用權(quán)范圍內(nèi)的房屋，補(bǔ)辦村鎮(zhèn)規(guī)劃審批手續(xù)后，按照村鎮(zhèn)規(guī)劃批準(zhǔn)的建筑面積確定房屋所有權(quán)。對(duì)超過村鎮(zhèn)規(guī)劃批準(zhǔn)的建筑面積以及超過已確定宅基地使用權(quán)范圍的房屋建筑面積，不予確定房屋所有權(quán)。

按照上述第2、3款規(guī)定經(jīng)處理后補(bǔ)辦審批手續(xù)的，須向宅基地所在村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)支付土地有償使用費(fèi)，按每平方米土地30元的標(biāo)準(zhǔn)繳納。

（4）2014年3月27日浙政辦發(fā)〔2014〕46號(hào)文件出臺(tái)后，農(nóng)民違法占用宅基地或違反村鎮(zhèn)規(guī)劃建房的，一律按現(xiàn)行政策處理。

（三）優(yōu)化工作機(jī)制

為加快推進(jìn)農(nóng)房確權(quán)登記工作，建立市、鎮(zhèn)兩級(jí)確權(quán)登記工作會(huì)審制度，定期或視情不定期召開，會(huì)審會(huì)議結(jié)果形成專題會(huì)議紀(jì)要。涉及重大問題的，由市農(nóng)村宅基地及房屋確權(quán)登記發(fā)證工作領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)審決定。一般疑難問題由鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村宅基地及房屋確權(quán)登記發(fā)證工作小組會(huì)審解決。鎮(zhèn)（街道）會(huì)審形成的會(huì)議紀(jì)要須上報(bào)市農(nóng)村宅基地及房屋確權(quán)登記發(fā)證工作領(lǐng)導(dǎo)小組備案。經(jīng)備案的會(huì)議紀(jì)要分發(fā)各鎮(zhèn)（街道），具有指導(dǎo)解決同類問題的效力。

四、結(jié)束語(yǔ)

通過應(yīng)用所提出的合理化建議，慈溪市國(guó)土資源局農(nóng)房一體權(quán)籍調(diào)查采購(gòu)項(xiàng)目已通過相關(guān)部門組織的專項(xiàng)驗(yàn)收。與周邊縣市區(qū)相比，慈溪市在工期、質(zhì)量、發(fā)證率等多方面都處于領(lǐng)先水平。