農(nóng)村公共物品供給問題及路徑優(yōu)化

南寧師范大學(xué) 麥丹嬈

一、農(nóng)村公共物品的內(nèi)涵

根據(jù)公共物品無排他性和競爭性，旨在滿足公民需要而提供產(chǎn)品的特點(diǎn)，我國學(xué)者徐小青等認(rèn)為，農(nóng)村公共物品是公共部門為支持農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民生活需要提供的具有非排他性和非競爭性的公共產(chǎn)品和服務(wù)[1]。筆者認(rèn)為，農(nóng)村公共物品不具有排他性和競爭性，是滿足農(nóng)村地區(qū)公民需要的物資和勞務(wù)服務(wù)。農(nóng)村公共物品主要的特征是供給主體缺乏多元化，主要靠公共部門提供，缺少第三部門的競爭，容易形成壟斷。除此之外，供給形式單一也是其特點(diǎn)之一。

二、農(nóng)村物品供給現(xiàn)狀

（一）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)單薄

從制度上來看，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是我國目前且將長期存在的一種基本經(jīng)濟(jì)制度。精耕細(xì)作的小農(nóng)經(jīng)營模式特點(diǎn)造成了我國部分農(nóng)村缺乏規(guī)模和技術(shù)，從而使得農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率比較低。從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化機(jī)械水平來看，由于經(jīng)濟(jì)、地形地貌等條件限制，我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化起步較晚，因此機(jī)械化水平較低。此外，普查農(nóng)業(yè)機(jī)械化是一項(xiàng)困難的事情，我國地大物博，對于機(jī)械化的普查難以把握，致使普查數(shù)據(jù)存有偏差，不能夠如實(shí)反映機(jī)械化水平?，F(xiàn)階段剛完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，需要加大力量鞏固農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，機(jī)械化水平可以衡量農(nóng)村農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程，因此，加快農(nóng)業(yè)機(jī)械化進(jìn)程是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要組成部分。從水利設(shè)施來看，國內(nèi)少部分農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施出現(xiàn)老化情況，經(jīng)常會(huì)造成溝渠河道常年淤積、灌區(qū)設(shè)施損壞失修問題，水庫蓄水能力及抗旱效率也因此大大降低。截至2017年，全國水庫總量為84917座，大型水庫共有406座、中型水庫2617座、小型水庫81894座[2]。大部分水庫的修建時(shí)期為1950-1970年，20世紀(jì)中期的資金支持、技術(shù)手段比較落后，水庫已不符合當(dāng)今的要求。八萬多座水庫中有一萬多座屬于病險(xiǎn)水庫，這些病險(xiǎn)水庫不僅影響效益，還極大影響著農(nóng)民的生命財(cái)產(chǎn)安全。從網(wǎng)絡(luò)普及率看，截至2020年12月，我國農(nóng)村網(wǎng)民規(guī)模達(dá)3.09億，占網(wǎng)民整體的31.3%，較2020年3月增長5471萬，城鎮(zhèn)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.80億，占網(wǎng)民整體的68.7%，較2020年3月增長3069萬。雖然農(nóng)村地區(qū)的網(wǎng)民增長速度較快，但農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)絡(luò)覆蓋率還是低于城鎮(zhèn)，信息化普及在農(nóng)村來說仍是一項(xiàng)重任。

（二）醫(yī)療衛(wèi)生資源較差

農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生主要存在以下幾個(gè)問題：第一，城鄉(xiāng)間醫(yī)療工作人員配置不平衡，許多醫(yī)療人才都向往地理位置優(yōu)越及待遇較好的地區(qū)和城市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的醫(yī)療人員素質(zhì)參差不齊，碩士以上的醫(yī)療團(tuán)隊(duì)更是少之又少，造成了城鄉(xiāng)之間存在巨大差距。第二，農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)缺乏，群眾看病只能去村里的衛(wèi)生室或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，再或者就是縣級醫(yī)院，城市的三甲醫(yī)院對他們來說路途遙遠(yuǎn)，進(jìn)城看病只會(huì)增加成本。第三，醫(yī)療設(shè)施齊全的城市大醫(yī)院費(fèi)用相對較高，新農(nóng)合報(bào)銷比例有限且費(fèi)用較低，在相對貧困的農(nóng)村地區(qū)，居民財(cái)力有限，難以支撐他們到條件更好的醫(yī)院看病。全國政協(xié)委員杜麗群認(rèn)為，技能培訓(xùn)、設(shè)備配置、人才隊(duì)伍這三方面的不足是造成鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生資源差的主要原因[3]。城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展一體化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要部分，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民看病問題、高質(zhì)量就醫(yī)是提高醫(yī)療公共產(chǎn)品供給的一項(xiàng)有效措施。

（三）公共教育水平欠佳

從整體來說，國家大力普及了義務(wù)教育，但是由于各地縣級政府財(cái)政收入水平不一、在教育投資方面不足致使農(nóng)村的義務(wù)教育發(fā)展受到嚴(yán)重阻礙。農(nóng)村的義務(wù)教育在師資、教學(xué)環(huán)境、教學(xué)質(zhì)量等方面都不如城市，義務(wù)教育的短板既是地域問題，也是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的問題。城市地區(qū)的教育基礎(chǔ)硬件設(shè)施、教育環(huán)境都能得到專項(xiàng)資金進(jìn)行完善，而農(nóng)村則沒有如此優(yōu)越的專項(xiàng)資金支持。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，信息現(xiàn)代化逐漸成為熱門，城市的義務(wù)教育已經(jīng)逐步實(shí)現(xiàn)信息化，教育與互聯(lián)網(wǎng)的結(jié)合使得受教育者能夠更加簡便、直觀地接受知識，而農(nóng)村的硬件設(shè)施普及并不理想，使得教育水平并不能得到大家的滿意。在鄉(xiāng)村教育中，人才隊(duì)伍同時(shí)也存在著問題，一是很多年輕的教師只是把農(nóng)村地區(qū)教育經(jīng)歷當(dāng)成自己晉升的跳板，并沒有做到全心全意為教育事業(yè)服務(wù)，經(jīng)常出現(xiàn)待一段時(shí)間就走的現(xiàn)象。二是農(nóng)村教學(xué)環(huán)境較為艱苦、待遇較差，耐不住寂寞的年輕教育工作者會(huì)更向往城市學(xué)校的優(yōu)質(zhì)環(huán)境和薪資，進(jìn)而造成農(nóng)村教師隊(duì)伍人才流失嚴(yán)重。三是農(nóng)村地區(qū)教師老齡化問題。不僅我國人口呈現(xiàn)老齡化趨勢，在農(nóng)村教育方面同樣也存在著老齡化問題，老一批留在農(nóng)村教書的教師多為年齡較大的教師，這類教師往往學(xué)歷偏低、不適應(yīng)現(xiàn)代化教育、穩(wěn)定性較差。

三、造成農(nóng)村公共物品供給問題的原因

（一）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制約

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分為城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。雖然當(dāng)下提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展，但是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)深深影響著中國農(nóng)村幾十年，轉(zhuǎn)變屬實(shí)不易。任美玲（2019）曾提到我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)層面的特征表現(xiàn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大[4]。很多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的治理體系被沿用下來，戶籍治理、勞動(dòng)用工和社會(huì)福利制度等無不體現(xiàn)著城鄉(xiāng)差別。在資源配置上，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施（交通、水電、環(huán)境保護(hù)等）建設(shè)落后于城市，城市生活環(huán)境也比農(nóng)村相對優(yōu)越。

城鄉(xiāng)文化逐漸顯現(xiàn)出城市“高”于農(nóng)村的局面，傳統(tǒng)印象中會(huì)自覺帶入“城市的就是好的”主觀想法，畢竟農(nóng)村面朝黃土背朝天的生活在城市居民眼里是“低人一等”的。

（二）政府主體責(zé)任的缺失

分稅制改革使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)力和事權(quán)兩權(quán)相脫節(jié)，財(cái)力不足以支撐支出事項(xiàng)。農(nóng)村地區(qū)實(shí)行稅費(fèi)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體的收入大幅下降，致使政府的財(cái)力資源陷入困境。此外，部分地方政府“重政績”而“輕民生”，修建了許多華而無實(shí)的公共設(shè)施，農(nóng)村地區(qū)的人很少享受到，容易造成資源浪費(fèi)，使得投入到其他項(xiàng)目上的資金不足。成渝高速公路沿線的房屋美化工程就是政府典型的“面子工程”[5]。道路沿線的居民樓外觀美輪美奐，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)就是當(dāng)?shù)卣`認(rèn)為社會(huì)主義新農(nóng)村就是樓房化、別墅化，許多農(nóng)民家里內(nèi)部幾乎無裝修，外部卻粉飾得很精美，這種“重政績”的行為，沒有把該放的重點(diǎn)放在硬件上，嚴(yán)重忽視了農(nóng)村地區(qū)居民的實(shí)際需求。

（三）供給缺乏有效的監(jiān)管

我國缺乏公共物品監(jiān)督管理體系，監(jiān)管主體幾乎不明確、職責(zé)劃分不清。很多政府主管部門扮演資產(chǎn)所有者、付費(fèi)者、監(jiān)管者等多重角色，這會(huì)妨礙公共物品供給效率。政府問責(zé)機(jī)制也不成熟，最突出的問題是部門間職責(zé)模糊不清。監(jiān)管規(guī)則作為監(jiān)管的主要內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)被建立起來?？墒聦?shí)恰恰相反，公共物品供給的監(jiān)管缺乏行之有效的法律體系，監(jiān)管機(jī)制不健全使得監(jiān)管難以順利進(jìn)行。政府內(nèi)部監(jiān)督不到位，雖然上級政府擁有來自審計(jì)、財(cái)政、監(jiān)察等部門的監(jiān)督，但是還是存在公款私存、行政審批手續(xù)不全、私藏“小金庫”等現(xiàn)象，財(cái)務(wù)管理亂象橫生。

（四）供給制度運(yùn)行效果差

農(nóng)村公共物品供給主要實(shí)行的是“自上而下”和“一事一議”制度，“自上而下”主要是上級政府把供給政策交給下級政府落實(shí)，下級政府按照上級政府的指示和要求進(jìn)行公共物品供給?！耙皇乱蛔h”從實(shí)際來看運(yùn)行效果欠佳。主要還是村民之間需求不同、意見不一致，進(jìn)而間接造成了決策成本的提升、供給效率的降低。例如，已經(jīng)解決了溫飽問題或者經(jīng)濟(jì)條件較好的村民，會(huì)比較注重精神文化方面的公共物品供給，比如，圖書館、歌舞廳、廣場等促進(jìn)精神層面發(fā)展的娛樂休閑場所。而那些處于相對貧困、剛剛解決溫飽的村民則更加注重如何提高和改善當(dāng)下的難處與困境，更加偏向于注重物質(zhì)方面的公共物品供給。

與此同時(shí)，農(nóng)村青壯年一般選擇外出打工，參與議事的機(jī)會(huì)非常少，缺乏新鮮血液的加入以及極少關(guān)注農(nóng)村青壯年的主要需求。此外，會(huì)議組織者與村民之間也會(huì)因?yàn)榇H問題存在溝通鴻溝，導(dǎo)致決策水平不高，看似公平的議事制度其實(shí)面臨著種種困難。

四、農(nóng)村公共物品供給的優(yōu)化路徑

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

第一，改變以往傳統(tǒng)的觀念，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，必須意識到“重城市，輕農(nóng)村”所導(dǎo)致的不公平問題。利用工業(yè)帶動(dòng)、反哺農(nóng)業(yè)、城市積極支持農(nóng)村的戰(zhàn)略方針，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)、住宅、農(nóng)業(yè)、生態(tài)用地。第二，對于基礎(chǔ)設(shè)施不完善的農(nóng)村地區(qū)，要聚集各方力量投資建設(shè)道路交通、電力、水利、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)等設(shè)施，優(yōu)先發(fā)展共享型基礎(chǔ)設(shè)施。第三，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要做到工業(yè)化促進(jìn)城市化，城市化助推工業(yè)化，加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合。以三產(chǎn)帶動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展，促使農(nóng)村人口逐漸向城市聚集。第四，糾正治理體制上的不公平現(xiàn)象。推進(jìn)戶籍制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、教育制度、土地征用制度等各項(xiàng)制度實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（二）引導(dǎo)多元主體參與供給

政府作為供給的主體，不僅要站在農(nóng)民的角度考慮問題，還要關(guān)注農(nóng)民的實(shí)際需求。農(nóng)村公共物品供給中的主要問題是缺少市場參與、缺乏活力。由于政府財(cái)政能力有限，多元化主體參與供給能夠有效幫助政府解決一定的資金問題。城市當(dāng)中有許多基金會(huì)、非盈利性組織、民營機(jī)構(gòu)等，政府要促進(jìn)和引導(dǎo)這些力量進(jìn)駐農(nóng)村地區(qū)，為農(nóng)村帶來新的發(fā)展的同時(shí)，加大各機(jī)構(gòu)之間的良性競爭。公共物品的供給主體多元化也能有效防治壟斷現(xiàn)象，使得公共物品供給更加多樣化，進(jìn)而激發(fā)市場競爭活力，以期帶來更好、更完善的服務(wù)。

（三）構(gòu)建有效的監(jiān)管體系

第一，必須加強(qiáng)公共物品監(jiān)督管理的立法，完善公共物品供給的法律框架，有了法律法規(guī)的約束，公共物品的監(jiān)督管理才有了保障。第二，加強(qiáng)農(nóng)村公共物品供給資金的監(jiān)管。強(qiáng)化地方政府的審計(jì)職能，完善內(nèi)審和外審工作制度，加強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)審計(jì)，嚴(yán)格監(jiān)督公共物品資金的使用。第三，培養(yǎng)農(nóng)民參與公共物品監(jiān)督的意識，引導(dǎo)農(nóng)民主動(dòng)對政府進(jìn)行監(jiān)督。第四，充分發(fā)揮新聞媒體等第三方監(jiān)督主體的作用，對于公共物品供給的過程，邀請新聞媒體參與監(jiān)督，能夠大大提升政府的行政效率，避免決策失誤。

（四）完善公共物品供給制度

采用自上而下與自下而上相結(jié)合的供給制度。實(shí)行以內(nèi)部實(shí)際需求為主的公共物品供給制度。我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不均衡，政府的權(quán)利應(yīng)下放，以各地實(shí)際需要決定如何供給公共物品，應(yīng)以政府為主體、農(nóng)民需求為輔，深入了解地區(qū)所缺乏的資源，整合人力、物力、財(cái)力提升農(nóng)村公共服務(wù)能力，讓農(nóng)民成為受益者。村民大會(huì)和村民代表大會(huì)必須要在民主決策和監(jiān)督中發(fā)揮作用，良好的民主決策和監(jiān)督機(jī)制是完善公共物品供給制度的必要保障。給予農(nóng)村基層自治組織一定的權(quán)力，使公共物品供給主要決策權(quán)把握在農(nóng)民自己時(shí)候手中。政府權(quán)力下放也不是完全下放，要充分發(fā)揮引導(dǎo)作用，避免公共資源過度配置，有利于形成更加科學(xué)的決策產(chǎn)生機(jī)制。

五、結(jié)語

農(nóng)村公共物品供給關(guān)乎農(nóng)民的幸福感和獲得感，公共物品的供給不僅要保“質(zhì)”還要?！傲俊?，要著重立足農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的實(shí)際發(fā)展需求，以城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為供給主題，以多元主體完善供給服務(wù)，以決策民主提高供給效率。以此看來，如何在鄉(xiāng)村振興背景下健全供給模式是村級供給制度今后要研究的大方向。