突發(fā)公共衛(wèi)生事件下的城市規(guī)劃思考

張煜，劉童心

1.中國海洋大學(xué)國際事務(wù)與公共管理學(xué)院；2.山東建筑大學(xué)管理工程學(xué)院

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件給城市建設(shè)及管理帶來的挑戰(zhàn)

2020年的開端，一場新冠肺炎疫情席卷而來，給全球各個(gè)城市帶來了重大挑戰(zhàn)，當(dāng)前的變異毒株更是使得全國各城市都緊張起來。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，許多城市建設(shè)和城市規(guī)劃問題逐漸浮出水面。城市讓生活更美好，是使人們緊緊相連的命運(yùn)共同體，厘清此次公共危機(jī)給城市建設(shè)及管理帶來的挑戰(zhàn)，探討未來城市發(fā)展的建議，是我們可以深入思索的研究方向。

（一）全球城市的流動(dòng)性挑戰(zhàn)

在全球化的時(shí)代背景下，城市扮演著社會(huì)運(yùn)行的載體、物質(zhì)交換的橋梁、人員遷移的催化劑等多種角色，高度體現(xiàn)了流動(dòng)性的涵義。隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快，城市面積進(jìn)行了大范圍的擴(kuò)張，許多城市開始實(shí)行集中發(fā)展的城市規(guī)劃，即提高市中心密度，形成全新城市發(fā)展帶。這種發(fā)展戰(zhàn)略不僅促進(jìn)了資源的有效利用，還大幅加快了城市的發(fā)展速度，但是由于城市各部分之間的流動(dòng)性增強(qiáng)，導(dǎo)致疫情在各區(qū)域中的傳播加速，從而造成了新的偶然性和危機(jī)性。城市是有序還是失范，流動(dòng)性是其最大挑戰(zhàn)[1]。

（二）超大城市的高密度影響

城市的不斷擴(kuò)張導(dǎo)致了人口聚集，城市中心承載著大部分的人口負(fù)擔(dān)，人口高密度與建設(shè)高強(qiáng)度逐漸成為超大城市的重要特征。高密度的人口區(qū)域?qū)е铝斯ぷ?、生活和娛樂的?yán)重交叉性，容易造成人群過度聚集、資源分配相爭和病毒加速傳播等現(xiàn)象。以武漢市為例，全市超過50%的人口集中分布于江岸區(qū)、武昌區(qū)、洪山區(qū)等中心城區(qū)，即使住宅區(qū)由于疫情被嚴(yán)密封鎖，但居民食品購買、傾倒日常廢品以及必要的流通依舊容易產(chǎn)生密切性接觸，這也為病毒預(yù)防留下了持久性隱患。居家隔離的居民成千上萬，當(dāng)他們同時(shí)被長期禁閉在住宅內(nèi)時(shí)，單個(gè)個(gè)體的個(gè)性問題就會(huì)延伸為大眾群體的共性問題?，F(xiàn)代城市規(guī)劃起源于為解決公共衛(wèi)生問題而開展的城市研究，卻在追求更高密度、更高強(qiáng)度建設(shè)的過程中，引發(fā)了新的沖突與矛盾。例如，新冠肺炎疫情這一重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件就進(jìn)一步凸顯了超大城市高密度、高強(qiáng)度建設(shè)的負(fù)面影響。

（三）城市治理效能的危機(jī)考驗(yàn)

城市是導(dǎo)致政府治理困境的發(fā)源地，也是問題最多、最集中的區(qū)域。我國推行的是自上而下的城市治理，因而容易出現(xiàn)“過度追求結(jié)果”和“對(duì)上不對(duì)下”等現(xiàn)象。譬如，過度追求以國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值為目標(biāo)的績效考核，卻忽視醫(yī)療保障等民生問題，個(gè)別城市沒有對(duì)境外輸入病例引起重視，導(dǎo)致沒有及時(shí)實(shí)施封閉式隔離，從而造成了病毒的擴(kuò)散和傳播。我國城市基層管理工作的缺陷就是通過以上問題表現(xiàn)出來的。城市是一個(gè)共同體，各個(gè)模塊都是城市治理的寫照，城市治理效能不僅反映在自下而上民意訴求的渠道暢通上，還體現(xiàn)在自上而下責(zé)任制度的精細(xì)與完善上。在城市發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件的時(shí)候，如果基層治理的動(dòng)力不足，可能會(huì)造成民眾擔(dān)憂與緊張，如果政府缺乏精細(xì)化治理，就很可能造成城市局部區(qū)域癱瘓、引發(fā)公眾矛盾。因此，突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)各大城市治理效能提出了考驗(yàn)。

（四）城市發(fā)展的不確定性問題

古往今來，規(guī)模幅度最大、增長速度最快的城市化進(jìn)程就是中國城市化進(jìn)程。目前，城市的文化、環(huán)境、貿(mào)易、政治等方面將逐漸由隱性問題向顯性問題過渡，如何解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的諸多不利現(xiàn)象，應(yīng)對(duì)將來城市發(fā)展的不確定性因素，是城市規(guī)劃需要深入探討的問題。此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件暴露出諸多城市建設(shè)問題，例如，如何對(duì)武漢華南海鮮市場此類隱患較大的城市老舊功能載體進(jìn)行再建設(shè)，如何將火神山醫(yī)院此類應(yīng)急功能載體緊急合理建成，同時(shí)避免對(duì)城市周邊人員的負(fù)面影響等。此類問題都是之前過度追求經(jīng)濟(jì)效益，以空間資源贏得城市發(fā)展而導(dǎo)致的城市彈性較低、韌性較差的后果。一則，由于城市擴(kuò)張加速，對(duì)集貿(mào)市場這類老舊功能載體的位置缺乏戰(zhàn)略思考，從而造成其大多數(shù)坐落于市區(qū)繁華地段，交通堵塞、人員密集，城市再建設(shè)的成本略大。二則，由于城市規(guī)劃缺少“平疫結(jié)合”的設(shè)計(jì)，大多數(shù)城市公共設(shè)施未能有效轉(zhuǎn)變?yōu)橐咔榕R時(shí)隔離區(qū)、臨時(shí)觀察區(qū)等責(zé)任區(qū)，缺少對(duì)空間的預(yù)留。同時(shí)，疫情嚴(yán)重影響了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致許多城市的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行被迫暫停、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后。如果企業(yè)的危機(jī)處理能力和戰(zhàn)略意識(shí)匱乏，將有可能在危機(jī)結(jié)束后產(chǎn)生運(yùn)行難、人心不穩(wěn)等問題，甚至有可能面臨破產(chǎn)。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來的城市變革

在地球生命的進(jìn)化過程中，經(jīng)過大自然的一輪輪淘汰，那些最能適應(yīng)環(huán)境變化的生命體獲得了繼續(xù)生存下去的權(quán)利。自然災(zāi)害、傳染病帶給人類傷害，但人類在與這些傷害搏斗的同時(shí)，也推動(dòng)著技術(shù)與理念的不斷進(jìn)步。在本次疫情危機(jī)中，可以看到地方治理和地方發(fā)展的差距在危機(jī)中被加倍放大，疫情讓所有城市有機(jī)會(huì)進(jìn)行自省，看到自身的短處，找到學(xué)習(xí)的目標(biāo)，并能因疫思變。

（一）反思生存能力，加速韌性城市建設(shè)

危機(jī)事件發(fā)生后，城市應(yīng)對(duì)與再建能力體現(xiàn)了城市的韌性。全球化的時(shí)代背景下，城市不斷面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，并將持續(xù)影響著城市的發(fā)展，韌性城市概念開始被廣泛接受。2011年，英國倫敦提出《管理風(fēng)險(xiǎn)和增強(qiáng)韌性》計(jì)劃，試圖通過加大城市公園和綠化用地的面積，減少洪水對(duì)城市的侵?jǐn)_。2017年，新加坡頒布“未來城市計(jì)劃”，旨在建設(shè)韌性城市，以應(yīng)對(duì)未來城市的不確定性。我國近年來也開始對(duì)韌性城市進(jìn)行宣傳與建設(shè)，如河北的雄安新區(qū)開始推行城市分散策略，上海從危機(jī)應(yīng)對(duì)、城市構(gòu)造和規(guī)劃布局等多方面增強(qiáng)城市韌性。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，許多城市由于韌性城市規(guī)劃的匱乏，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到嚴(yán)重阻礙。各大城市防疫和疫后再建工作的實(shí)施將為韌性城市的建設(shè)貢獻(xiàn)有利條件。疫情較重區(qū)域?qū)矆鏊胺?wù)場地進(jìn)行了改造，完成了臨時(shí)多功能分區(qū)，成功做到平疫轉(zhuǎn)換。此次疫情提醒了各大城市將韌性建設(shè)作為城市發(fā)展規(guī)劃的重心，吸取經(jīng)驗(yàn)、彌補(bǔ)不足，完善競爭環(huán)境下的城市“生存法則”。

（二）激發(fā)技術(shù)進(jìn)步，引導(dǎo)城市更加智慧

突發(fā)危機(jī)事件將打破“新科技不出研究所”的困境，有效推動(dòng)城市規(guī)劃戰(zhàn)略的制定與實(shí)施。譬如，倫敦的“霍亂地圖”推動(dòng)了倫敦第一套現(xiàn)代城市下水道系統(tǒng)[2]，2016年，新加坡“寨卡地圖”的發(fā)明成功預(yù)測了風(fēng)險(xiǎn)空間布局。任何重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的背后都直接或間接促進(jìn)了變革，變革給城市帶來進(jìn)步。2020年年初，新冠肺炎疫情在武漢爆發(fā)，并加速向全國各大城市傳播，給人流復(fù)雜、交通擁擠、發(fā)達(dá)程度高的城市帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，但可以通過技術(shù)手段降低病毒在城市的傳播速度。青島市作為特大城市，人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜、城市密度較大，防疫工作尤為艱難。青島市衛(wèi)生健康委員會(huì)發(fā)布了應(yīng)急通告，建立了多層級(jí)的應(yīng)急醫(yī)療體系，追蹤感染者行動(dòng)路線，建立體溫自動(dòng)測試窗口，智能運(yùn)輸物資，并對(duì)全市展開實(shí)時(shí)觀察和危機(jī)應(yīng)對(duì)管理。即使在數(shù)據(jù)的獲得、分布和效應(yīng)上，新冠肺炎疫情地圖智能化水平產(chǎn)生了質(zhì)的飛躍，但是在感染者的行動(dòng)軌跡上仍不夠具體，無法繪制精細(xì)的疫情人員分布圖。

（三）提升治理能力，以人民為中心建設(shè)城市

突發(fā)衛(wèi)生公共事件是對(duì)城市治理能力的考驗(yàn)，城市治理的基礎(chǔ)歸根結(jié)底在基層，以人民為主體，重構(gòu)城市空間布局?；鶎又卫碓诔鞘兄卫碇邪缪葜匾慕巧?，當(dāng)危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，基層往往是重點(diǎn)防控區(qū)域。但是在此次危機(jī)事件中，個(gè)別基層政府、管理機(jī)構(gòu)形成的“自主監(jiān)督、存疑必究”的治理方式過于草率偏激，從而造成傾向于日常管理的基層無法有效應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)事件。因此，應(yīng)反思基層在治理中暴露的缺陷，對(duì)各個(gè)區(qū)域展開區(qū)域防控調(diào)查，通過民主決策、數(shù)據(jù)公開等方式，落實(shí)危機(jī)處理能效，充分、有效地利用基層自治的力量。此外，新一輪國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以人民為中心，充分發(fā)揮人民的主體作用[3]。

（四）改變生活理念，強(qiáng)化健康城市戰(zhàn)略

各大城市的城市規(guī)劃都存在一個(gè)治理“通病”，就是通過生態(tài)發(fā)展，帶動(dòng)城市增強(qiáng)人車分流、交通分隔、住宅分區(qū)等功能，從而改善居民的健康指數(shù)。2017年，黨的十九大報(bào)告明確指出“實(shí)施健康中國戰(zhàn)略”，受到了各界人士的密切關(guān)注與討論，“健康城市”計(jì)劃悄然列入城市規(guī)劃的發(fā)展方向。此計(jì)劃依托健康城市理念，可以有效降低城市密度、空間布局紊亂造成的不利影響，通過城市管理結(jié)構(gòu)化、功能化，將城市問題不斷細(xì)化，安排基層組織做好功能分區(qū)，從而提高治理水平和治理效果。例如，此次疫情下，廣州作為人口基數(shù)大的超大城市，有序分區(qū)、合理防控，大大減少了群眾聚集，降低了病毒傳播速度，“廣州經(jīng)驗(yàn)”已成為全球許多城市學(xué)習(xí)的榜樣。

三、突發(fā)衛(wèi)生公共事件下城市規(guī)劃應(yīng)對(duì)建議

為了應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)事件，發(fā)揮城市規(guī)劃工作多功能、早預(yù)見的特點(diǎn)，結(jié)合此次新冠肺炎疫情的治理經(jīng)驗(yàn)，可從構(gòu)建保障體系、發(fā)揮基層治理、健全應(yīng)對(duì)體系、發(fā)展韌性城市等多個(gè)角度對(duì)城市規(guī)劃工作提出建議，從而提高城市應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的能力，保障城市安全。

（一）構(gòu)建城市安全保障體系

一則，應(yīng)以整體防控體系取代單項(xiàng)防控體系，將應(yīng)對(duì)不同災(zāi)害的戰(zhàn)略規(guī)劃相結(jié)合，依據(jù)災(zāi)害發(fā)生的頻率、區(qū)域等信息，基于災(zāi)害轉(zhuǎn)移、信號(hào)預(yù)警等措施，綜合制定災(zāi)害應(yīng)對(duì)策略，而不是粗略地把各類災(zāi)害應(yīng)對(duì)方法排列組合。二則，應(yīng)在綜合防災(zāi)戰(zhàn)略的前提下，構(gòu)建城市綜合防災(zāi)體系，加深城市災(zāi)害預(yù)測范圍的研究，在科學(xué)預(yù)測、討論城市即將遭受的災(zāi)害類型的基礎(chǔ)上，實(shí)施對(duì)各類災(zāi)害的戰(zhàn)略性及預(yù)防性對(duì)策，集中指揮、組織協(xié)調(diào)以及整體布局，以整體的綜合保障體系取代傳統(tǒng)分散布局的規(guī)劃方向，提高綜合防災(zāi)體系的實(shí)用性和專業(yè)性。

（二）發(fā)揮規(guī)劃在基層治理中的作用

街道是城市的細(xì)胞，社區(qū)是城市運(yùn)行的基礎(chǔ)組成部分。隨著社會(huì)的發(fā)展，許多城市和規(guī)劃領(lǐng)域開始從基層出發(fā)，借助責(zé)任規(guī)劃師、責(zé)任設(shè)計(jì)師等模式將城市規(guī)劃和空間治理的方向往基層過渡，給基層提供更多的機(jī)會(huì)，有利于促進(jìn)建立人民滿意的具體化、人性化服務(wù)體系。結(jié)合此次新冠肺炎疫情的治理經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)多多關(guān)注社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的防控進(jìn)展，實(shí)行結(jié)構(gòu)化、集中式管理，提醒居民注意個(gè)人防護(hù)，有利于促進(jìn)基層治理的進(jìn)程，獲得疫情全民攻堅(jiān)戰(zhàn)的勝利。同時(shí)，在基層治理的過程中也可以逐漸增強(qiáng)居民的責(zé)任感、生活感和歸屬感[4]。

（三）建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件規(guī)劃應(yīng)對(duì)體系

目前，大多數(shù)城市的公共衛(wèi)生專項(xiàng)規(guī)劃契合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)的要求，合理分配物資，加大投資建設(shè)醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施，同時(shí)精確規(guī)劃醫(yī)療衛(wèi)生空間，凸顯基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的功能，創(chuàng)新層級(jí)診斷體系，通過經(jīng)驗(yàn)累積增強(qiáng)社區(qū)醫(yī)院的診斷水平，提升專業(yè)度，宣傳上門診治，鼓勵(lì)知名醫(yī)生加入上門診治團(tuán)體，堅(jiān)守城市居民家庭健康之道。此外，應(yīng)預(yù)防再次突發(fā)事件的偶然性，在規(guī)劃醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施布局體系的前提下，統(tǒng)籌布局，提升整體應(yīng)對(duì)能力，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。

（四）創(chuàng)建以韌性城市為導(dǎo)向的發(fā)展模式

1.加強(qiáng)對(duì)突發(fā)事件的評(píng)估

針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，城市應(yīng)提高對(duì)危機(jī)事件的評(píng)估水平，預(yù)先布置城市應(yīng)急策略?？梢詤⒖汲鞘羞^往事件記錄，開展城市各類風(fēng)險(xiǎn)的查閱、記錄和評(píng)估，探討各類事件里的突破點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的空間布局，劃分風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，從而有計(jì)劃性地提前展開預(yù)防工作。

2.建立留白機(jī)制與彈性思維

城市的發(fā)展要進(jìn)行長遠(yuǎn)規(guī)劃，以應(yīng)對(duì)進(jìn)程中的各種偶然性，即在戰(zhàn)略規(guī)劃中預(yù)留戰(zhàn)略留白區(qū)，讓城市發(fā)展保持彈性。在城市規(guī)劃進(jìn)程中，應(yīng)以彈性思維確定類別屬性，做好基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)急代替的規(guī)劃，參考各地設(shè)施利用，合理使用公共設(shè)施，如可以將電影院、敬老院、教室、賓館等場所列為應(yīng)急隔離預(yù)備室，為未來預(yù)留應(yīng)急空間。

3.提高城市運(yùn)轉(zhuǎn)的高效性

城市要構(gòu)建起快速便捷的城市物流運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)和城市物資分配供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，保障城市物資的有效供給，同時(shí)提高突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)效率，迅速反應(yīng)、快速評(píng)估，采取有效措施及時(shí)解決潛在危機(jī)。

（五）建設(shè)危機(jī)應(yīng)對(duì)理念下的新型城市

新冠肺炎疫情的爆發(fā)，讓我們明白城市的發(fā)展并非是愈大愈好，“攤大餅”式的城市發(fā)展模式已經(jīng)不能夠適應(yīng)如今復(fù)雜多變的生活環(huán)境和日益多發(fā)的突發(fā)事件，城市規(guī)劃理念亟需更新，對(duì)新型城市建設(shè)模式的探索迫在眉睫。無論是韌性城市的建設(shè)還是復(fù)合型城市布局，都需要有規(guī)劃作為先期指導(dǎo)的理念來源。在災(zāi)害頻發(fā)的當(dāng)下，以城市未來可能面臨的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)為切入點(diǎn)進(jìn)行城市規(guī)劃，將會(huì)更好地思考城市發(fā)展中可能面臨的災(zāi)害因素?；趯?duì)新冠肺炎疫情防控的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，如何有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件將成為進(jìn)行城市規(guī)劃所要重點(diǎn)考量的內(nèi)容之一。推動(dòng)城市規(guī)劃理念的及時(shí)更新，改變現(xiàn)有的粗放型城市發(fā)展模式，開展城市規(guī)劃的精細(xì)化管理，堅(jiān)持“以人為本”的城市規(guī)劃導(dǎo)向，使規(guī)劃能夠如實(shí)反映民眾訴求，最大化地滿足不同社會(huì)群體對(duì)于城市規(guī)劃的需求，盡可能提供差異化、個(gè)性化的服務(wù)，提高城市治理能力。此外，還要做好城市內(nèi)部規(guī)劃建設(shè)和城市應(yīng)急空間的合理安排，杜絕城市發(fā)展中的“短視”行為和“經(jīng)濟(jì)效益”導(dǎo)向行為，保證在城市發(fā)展中留有足夠的空間用于應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。加強(qiáng)城市協(xié)同觀念，城市間的發(fā)展是相互依靠的，借助便捷的交通，各個(gè)城市早已經(jīng)連接在一起，牽一發(fā)而動(dòng)全身，對(duì)于城市規(guī)劃來講，既要著重于城市內(nèi)部的具體規(guī)劃，又要統(tǒng)籌考慮相鄰城市規(guī)劃發(fā)展的影響，將自身置于城市發(fā)展的統(tǒng)一整體中，在更大范圍、更高維度、更多領(lǐng)域開展共同合作，實(shí)現(xiàn)各城市共抗疫情、共享資源。

四、結(jié)語

安全放心的城市生活體系是保障現(xiàn)代社會(huì)繁榮進(jìn)步、人民安居樂業(yè)的基礎(chǔ)，此次新冠肺炎疫情波及到全國各地人民，作為擁有責(zé)任意識(shí)、戰(zhàn)略手段、長遠(yuǎn)思維和研究探索精神的城市規(guī)劃工作者，應(yīng)有義務(wù)和責(zé)任持續(xù)探索城市突發(fā)衛(wèi)生公共事件的應(yīng)對(duì)方向與對(duì)策，創(chuàng)新方法與技術(shù)，持續(xù)為城市發(fā)展保駕護(hù)航。城市規(guī)劃的全部工作與最終目標(biāo)是通過合理的規(guī)劃更好地保障居民的生活。雖然當(dāng)前物理隔離是眾多城市應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的主要手段，但是在本質(zhì)上不利于城市的發(fā)展，將其作為防范重大傳染性疾病時(shí)城市發(fā)展策略也是不合理的。因此，當(dāng)城市面對(duì)重大公共衛(wèi)生事件時(shí)，城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)通過適時(shí)的、合理的規(guī)劃活動(dòng)對(duì)城市生活進(jìn)行引導(dǎo)與保護(hù)，努力營造健康的城市生活環(huán)境。在面對(duì)重大公共衛(wèi)生事件時(shí)，如何通過有效的城市規(guī)劃保障城市發(fā)展，這也是今后城市規(guī)劃的一個(gè)重點(diǎn)研究方向。