加快完善我國(guó)資源循環(huán)利用制度體系的思考

國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)能源研究所 廖虹云

推進(jìn)資源循環(huán)利用是促進(jìn)資源高效利用的重要手段，而建立完善資源循環(huán)利用制度是提高資源循環(huán)利用效率的關(guān)鍵，生態(tài)文明體制改革方案中提出了“完善資源循環(huán)利用制度”的要求，黨的十九屆四中全會(huì)明確提出“健全資源節(jié)約集約循環(huán)利用政策體系。普遍實(shí)行垃圾分類(lèi)和資源化利用制度?！北疚姆治隽宋覈?guó)資源循環(huán)利用制度建設(shè)的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，并對(duì)進(jìn)一步完善資源循環(huán)利用制度提出了相關(guān)建議。

一、資源循環(huán)利用制度建設(shè)現(xiàn)狀

（一）法律法規(guī)、規(guī)章制度等日益完善

為保障資源的循環(huán)利用，我國(guó)出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等法律，同時(shí)出臺(tái)了包括再生資源、工業(yè)固體廢物、農(nóng)業(yè)廢棄物等在內(nèi)的一系列法規(guī)辦法、制度方案、部門(mén)規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等，如《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》《再生資源回收管理辦法》等，使得配套措施不斷健全。為落實(shí)生產(chǎn)者在資源利用全環(huán)節(jié)中的責(zé)任，2016年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推行方案》，要求電子、汽車(chē)、鉛酸蓄電池和飲料紙基復(fù)合包裝產(chǎn)品生產(chǎn)者對(duì)產(chǎn)品承擔(dān)的資源環(huán)境責(zé)任要從生產(chǎn)環(huán)節(jié)延伸到產(chǎn)品的全生命周期，從而推動(dòng)相關(guān)企業(yè)落實(shí)資源環(huán)境責(zé)任。除此之外，相關(guān)部門(mén)按照職責(zé)分工，制定了一系列的部門(mén)規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和技術(shù)指南等，包括電子廢物名錄、規(guī)劃和基金補(bǔ)貼等，并發(fā)布了100余項(xiàng)有關(guān)于生活垃圾的相關(guān)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)了工農(nóng)業(yè)廢棄物資源綜合利用和無(wú)害化處置的相關(guān)辦法。

（二）構(gòu)建了以資源產(chǎn)出率為核心的目標(biāo)體系

“十一五”以來(lái)，我國(guó)在關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃中提出了資源產(chǎn)出率的目標(biāo)和計(jì)算方法?！笆濉钡健笆奈濉逼陂g目標(biāo)體系不斷完善，為資源循環(huán)利用的工作指明了方向。

2005年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見(jiàn)》中提出了資源產(chǎn)出率的概念，即我國(guó)消耗每噸能源、鐵礦石、有色金屬、非金屬礦等十五種重要資源產(chǎn)出的GDP。《意見(jiàn)》提出，2010年比2003年資源產(chǎn)出率提高25%左右，并提出了每萬(wàn)元GDP能耗下降率、工業(yè)固體廢物綜合利用率等相關(guān)指標(biāo)。2013年發(fā)布的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和近期行動(dòng)計(jì)劃》提出，2015年主要資源產(chǎn)出率要比2010年提高15%，并提出了能源產(chǎn)出率、主要再生資源回收利用率等指標(biāo)。2017年4月發(fā)布了《循環(huán)發(fā)展引領(lǐng)行動(dòng)》。該行動(dòng)提出了主要資源產(chǎn)出率2020年比2015年提高15%，主要廢棄物循環(huán)利用率達(dá)到54.6%左右的目標(biāo)，同時(shí)提出了重點(diǎn)行動(dòng)領(lǐng)域和重點(diǎn)制度建設(shè)。2021年7月發(fā)布的《“十四五”循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》進(jìn)一步提出了，到2025年主要資源產(chǎn)出率比2020年提高20%，單位GDP能源消耗、用水量比2020年分別降低13.5%、16%左右，農(nóng)作物秸稈綜合利用率保持在86%以上，大宗固廢綜合利用率達(dá)到60%等目標(biāo)，對(duì)“十四五”資源循環(huán)利用提出了新要求。

（三）垃圾分類(lèi)和資源化利用制度初步建立

2018年，我國(guó)城市生活垃圾無(wú)害化處理率達(dá)到將近99%，但仍有約一半的生活垃圾采取填埋處理的方式。因?yàn)槔诸?lèi)水平不高，大量有用的資源被填埋或焚燒，造成了嚴(yán)重浪費(fèi)。我國(guó)十分重視生活垃圾分類(lèi)問(wèn)題，出臺(tái)了《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》，提出2020年前我國(guó)直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市以及住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門(mén)確定的第一批生活垃圾分類(lèi)示范城市需先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類(lèi)。當(dāng)前已有一些生活垃圾試點(diǎn)示范城市的建設(shè)取得了相關(guān)成效和經(jīng)驗(yàn)。

（四）循環(huán)利用經(jīng)濟(jì)手段越來(lái)越多元化

我國(guó)先后出臺(tái)了一系列廢舊資源綜合利用等領(lǐng)域的激勵(lì)約束政策。國(guó)家建立了循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金，用于支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)項(xiàng)目。并實(shí)施了包括差別電價(jià)、生物質(zhì)發(fā)電上網(wǎng)優(yōu)惠電價(jià)等價(jià)格政策。對(duì)于生產(chǎn)和購(gòu)買(mǎi)節(jié)能節(jié)水設(shè)備以及資源綜合利用產(chǎn)品的企業(yè)和個(gè)人，制定了相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策。除此之外，我國(guó)還出臺(tái)了一系列綠色信貸、證券、債券、保險(xiǎn)政策，以對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行支持。

二、存在的主要問(wèn)題

（一）資源循環(huán)利用制度體系仍需完善

一是部分制度文件和規(guī)章辦法需要與時(shí)俱進(jìn)。一些政策文件需要在新形勢(shì)下進(jìn)一步完善，尤其是當(dāng)前部門(mén)的變革和任務(wù)的轉(zhuǎn)移造成制度需要隨之產(chǎn)生變革，如生活垃圾“兩網(wǎng)合一”后，再生資源回收工作由商務(wù)部門(mén)轉(zhuǎn)入環(huán)衛(wèi)部門(mén)管理，原有的體系需要進(jìn)行調(diào)整，相關(guān)的制度文件和規(guī)章辦法也需要作出相應(yīng)的調(diào)整。二是部分制度覆蓋范圍較小。如生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度現(xiàn)在只包括四類(lèi)產(chǎn)品，需要進(jìn)一步擴(kuò)展，逐步納入當(dāng)前造成了重要資源環(huán)境問(wèn)題的快遞包裝、塑料制品等產(chǎn)品。同時(shí)我國(guó)也開(kāi)展了大量試點(diǎn)工作，如循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)、生活垃圾分類(lèi)試點(diǎn)等，不能僅停留在試驗(yàn)層面，需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步拓展，在全國(guó)進(jìn)行推廣。三是部分資源循環(huán)利用制度配套政策不足。如生活垃圾分類(lèi)制度出臺(tái)了實(shí)施方案，也開(kāi)展了試點(diǎn)工作，但是在實(shí)際操作過(guò)程中仍存在著混合丟棄、混合回收、混合運(yùn)輸、不能處理等問(wèn)題，急需通過(guò)配套政策體系予以保障落實(shí)。同時(shí)雖然國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)了大量的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，但是仍有一些制度缺少標(biāo)準(zhǔn)支持，如低值廢棄物缺乏國(guó)家強(qiáng)制回收目錄，垃圾分類(lèi)缺乏全國(guó)統(tǒng)一的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。另外制度落實(shí)的激勵(lì)手段不足，對(duì)于具有一定公益性質(zhì)的資源高效利用行業(yè)，僅靠市場(chǎng)機(jī)制難以調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性，急需加強(qiáng)政策支持和制度創(chuàng)新，進(jìn)一步完善相關(guān)稅收和補(bǔ)貼政策。

（二）多措并舉、協(xié)調(diào)一致的工作機(jī)制尚需深化

一是存在多頭管理，部門(mén)之間較為混亂。如廢棄物分類(lèi)回收利用涉及環(huán)衛(wèi)、發(fā)改、商務(wù)、住建、工信等多個(gè)部門(mén)，涉及部門(mén)多頭管理，缺乏對(duì)資源回收利用的整體管理和協(xié)調(diào)調(diào)度，各部門(mén)存在權(quán)責(zé)不清和管理混亂的現(xiàn)象。二是不同主體間“責(zé)權(quán)利”還需完善。政府、企業(yè)、居民等不同主體間的責(zé)任界定不清晰。如生活垃圾回收處理方面，政府起主導(dǎo)作用，而企業(yè)、居民等主體責(zé)任不夠明晰，特別是居民，普遍認(rèn)為垃圾分類(lèi)回收是政府的責(zé)任，所以缺乏垃圾分類(lèi)和主動(dòng)回收的意識(shí)，仍舊存在著隨意丟棄垃圾的現(xiàn)象。對(duì)于廢舊汽車(chē)回收來(lái)說(shuō)，政府認(rèn)定拆解回收企業(yè)為廢舊汽車(chē)資源化再利用主要責(zé)任方，而實(shí)際上汽車(chē)生產(chǎn)商和消費(fèi)者等其他利益相關(guān)方也有回收責(zé)任，但是現(xiàn)在對(duì)其還沒(méi)有明確的義務(wù)規(guī)定。

（三）制度支撐和基礎(chǔ)能力尚待加強(qiáng)

一是統(tǒng)計(jì)核算體系不完備。自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏，如與資源產(chǎn)出率計(jì)算相關(guān)的鐵礦、銅礦、鋁土礦、鉛鋅礦、石灰石、硫鐵礦、磷礦、木材等，缺乏表觀消費(fèi)量的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，使得資源利用水平和變化趨勢(shì)難以評(píng)估。城市建筑垃圾、餐廚廢棄物資源化處理以及各種再生資源的產(chǎn)生、回收、處理、處置等數(shù)據(jù)嚴(yán)重缺乏，大量再生資源企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理數(shù)據(jù)等完全空白，許多數(shù)據(jù)只能根據(jù)經(jīng)驗(yàn)或者不完全調(diào)研進(jìn)行推測(cè)，難以獲取實(shí)際情況，影響制度實(shí)施。

二是創(chuàng)新技術(shù)理論需要進(jìn)一步提高。我國(guó)在資源循環(huán)利用方面的技術(shù)在國(guó)際上仍處于落后水平，創(chuàng)新能力有待進(jìn)一步提高。同時(shí)，資源循環(huán)利用理論和實(shí)踐研究有待進(jìn)一步深入，對(duì)于資源循環(huán)利用的宏觀戰(zhàn)略、制度創(chuàng)新、政策機(jī)制等均需更深一步的研究和解決。

三、完善我國(guó)資源循環(huán)利用制度體系的幾點(diǎn)思考

（一）樹(shù)立循環(huán)利用資源觀

建議全面樹(shù)立“循環(huán)+進(jìn)口+開(kāi)采”以及全產(chǎn)業(yè)鏈、全生命周期的新資源戰(zhàn)略觀，重視二次資源的地位，總體上逐步形成以“循環(huán)為先、進(jìn)口為主、開(kāi)采為輔”的資源戰(zhàn)略。建議將“主要資源總量和強(qiáng)度控制目標(biāo)、主要資源產(chǎn)出率、主要廢棄物循環(huán)利用率、垃圾最終填埋量”等指標(biāo)納入高質(zhì)量發(fā)展、綠色發(fā)展和生態(tài)文明評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中。

（二）完善綠色低碳循環(huán)發(fā)展的資源循環(huán)利用政策體系

全面建立完善垃圾回收和清運(yùn)體系。積極總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，全國(guó)地級(jí)市以上城市全面落實(shí)生活垃圾分類(lèi)制度。在全國(guó)范圍內(nèi)落實(shí)“兩網(wǎng)合一”，實(shí)現(xiàn)再生資源和垃圾回收統(tǒng)一管理。逐步統(tǒng)一垃圾分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、垃圾回收運(yùn)輸企業(yè)分類(lèi)回收運(yùn)輸標(biāo)準(zhǔn)等。落實(shí)工業(yè)固廢綜合利用的獎(jiǎng)懲措施。建立低值廢棄物回收處理基金。推進(jìn)探索生產(chǎn)者責(zé)任制和消費(fèi)者責(zé)任制相結(jié)合，健全生產(chǎn)者責(zé)任延伸制，擴(kuò)大生產(chǎn)者責(zé)任延伸制的覆蓋范圍，盡快將塑料制品、快遞包裝物等產(chǎn)品納入生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度范圍；探索建立消費(fèi)者責(zé)任制，加強(qiáng)廢棄物的資源化利用，將垃圾分類(lèi)、垃圾收費(fèi)逐步納入消費(fèi)者責(zé)任制的范圍。推動(dòng)再生產(chǎn)品的利用，建立資源再生產(chǎn)品和原料推廣使用制度，建立政府優(yōu)先采購(gòu)再生產(chǎn)品制度。

（三）健全資源循環(huán)利用的激勵(lì)約束機(jī)制

進(jìn)一步完善法律法規(guī)體系和規(guī)章制度，并加快出臺(tái)有助于提高資源循環(huán)利用水平的標(biāo)識(shí)制度。利用“價(jià)、稅、費(fèi)、金”等經(jīng)濟(jì)杠桿，并利用政府優(yōu)先采購(gòu)、特許專(zhuān)營(yíng)等激勵(lì)政策激發(fā)市場(chǎng)主體發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生動(dòng)力。通過(guò)嘗試實(shí)施生活垃圾收費(fèi)、填埋稅等限制資源浪費(fèi)等行為。

（四）加強(qiáng)基礎(chǔ)能力建設(shè)

完善統(tǒng)計(jì)核算體系，健全資源產(chǎn)出率統(tǒng)計(jì)體系，在省級(jí)、城市、園區(qū)等層面啟動(dòng)資源產(chǎn)出率的初始核算工作，在地級(jí)市及以上推行能源平衡表制度，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”和智能技術(shù)，建立再生資源和廢棄物的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系。強(qiáng)化科技支撐和人才隊(duì)伍建設(shè)，制定和更新國(guó)家鼓勵(lì)的資源循環(huán)利用技術(shù)、工藝和設(shè)備名錄，支持資源循環(huán)利用的關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)。