公平競爭審查制度相關(guān)問題探析*

中共甘肅省委黨校（甘肅行政學(xué)院） 曾荔

一、自我審查模式所存在的問題

市場主體的各種經(jīng)濟(jì)活動種類繁多，涉及的各類政策措施也數(shù)量非常巨大，若成立一個專門獨(dú)立的機(jī)關(guān)對這些政策進(jìn)行審查，在實踐中難以實現(xiàn)。政策制定機(jī)關(guān)對自己政策制定領(lǐng)域相對熟悉，對政策背景專業(yè)知識、制定前景以及未來規(guī)劃有著很深的了解，若實現(xiàn)自我審查，可以很好的緩解審查壓力。這種模式是一種很具有合理性與可操作性的審查模式，但是，實踐中，自我審查模式依然存在著諸多問題。

首先，自我審查制度是否順利實施，要看政策制定機(jī)關(guān)是否有這種自覺和自愿，一方面，缺乏激勵機(jī)制，審查主體缺乏去推動這項工作的動力與愿望，自我審查積極性不高，審查效果則也會差強(qiáng)人意。另一方面，公平競爭審查制度帶來的好處是長期性的，在短期內(nèi)并不能實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益，甚至?xí)奚徊糠旨鹊美?，這使得地方或部門的政策制定機(jī)關(guān)自然難以產(chǎn)生推動該項制度落地生根的內(nèi)在意愿和自發(fā)動力。其次，自我審查模式還存在自我矛盾性，自己監(jiān)督自己，在現(xiàn)實情況下本就難以實現(xiàn)，監(jiān)督應(yīng)該是“以上對下”的，監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)該有更高的權(quán)威，保證監(jiān)督的效果，期望政策制定機(jī)關(guān)自己約束自己，這從根本上來說就是過于理想化的。再次，公平競爭審查模式制度里的定期評估以及事后評估的主體都還是政策制定機(jī)關(guān)本身，仍然無法突破自我局限性，也是無法更好地實現(xiàn)突破與進(jìn)步的目標(biāo)的。

二、外部審查機(jī)制以及社會監(jiān)督渠道的不足

按照《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》（以下簡稱《意見》）和《公平競爭審查制度實施細(xì)則（暫行）》（以下簡稱《實施細(xì)則》）的規(guī)定，公平競爭審查制度的外部審查機(jī)制包括征詢意見制度、聯(lián)席會議制度以及咨詢制度。

聯(lián)席會議制度是指政策制定機(jī)關(guān)對在審查中存在較大爭議以及部門之間難以協(xié)調(diào)的問題，成立同級公平競爭審查聯(lián)席會議來進(jìn)行協(xié)調(diào)。咨詢制度是指在審查階段中遇到棘手問題，可以咨詢相應(yīng)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)來進(jìn)行咨詢。聯(lián)席會議制度可以使得部門之間加強(qiáng)合作以及更好地進(jìn)行信息交流，也可以彌補(bǔ)政策制定機(jī)關(guān)因為專業(yè)能力不足而造成的內(nèi)部審查效果欠缺的局面。咨詢制度可以更好地保證審查工作的質(zhì)量。但是，無論是聯(lián)席會議制度還是咨詢制度，在實際運(yùn)作中發(fā)揮的作用卻是有待商榷的。聯(lián)席會議、反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，都是在政策制定機(jī)關(guān)提出了相關(guān)請求之后而進(jìn)行的一個宏觀指導(dǎo)和咨詢意見提供，并不能直接作出具有法律效力的一個審查結(jié)論，更沒有權(quán)利直接下達(dá)任何決定或命令，所以沒有什么實質(zhì)上的約束力。同時，第三方評估機(jī)構(gòu)站在中立的角度上對公平競爭審查制度政策措施進(jìn)行一定的協(xié)助以及定期的評估，確實在一定程度上能夠增強(qiáng)審查結(jié)論的公信力。但由于此第三方評估報告非“營商環(huán)境第三方評估”等評估報告，后者具有一定排名的威懾力，所以公平競爭審查制度的第三方評估作用，更多的只是在于協(xié)助，而并非能起到什么實質(zhì)性的作用，因此他們最后形成的報告也只能說具有一定的參考價值而已。

社會監(jiān)督機(jī)制，是指政策出臺違反了審查標(biāo)準(zhǔn)的，或者并沒有進(jìn)行公平競爭審查的，政策制定的上級機(jī)關(guān)或者是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以接受任何單位和個人的舉報。但是《實施細(xì)則》規(guī)定，舉報必須是采用書面形式，而且要提供相關(guān)的事實和證據(jù)。作為“局外人”，舉報人需要具備很強(qiáng)的專業(yè)知識，才能對“違不違規(guī)”作出正確的判斷，更難說提供相應(yīng)的事實以及證據(jù)，所以，社會監(jiān)督機(jī)制實際上來說也是形同虛設(shè)的。

三、多元聯(lián)動審查體系的建立

（一）立法監(jiān)督

政府過度干預(yù)市場競爭的主要表現(xiàn)形式就是制定行政法規(guī)、行政規(guī)章、政策措施等一系列公共政策。行政內(nèi)部的自我審查模式以及外部審查機(jī)制、社會監(jiān)督渠道等，都對于行政法規(guī)、地方性法規(guī)完全無用，因為行政法規(guī)及地方性法規(guī)均由國務(wù)院和地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)分別制定。要想實現(xiàn)公平競爭的全面審查，實現(xiàn)對行政法規(guī)和地方性法規(guī)的全覆蓋，就只能依賴更具有權(quán)威性的監(jiān)督主體，通過《憲法》和《立法法》所設(shè)置的立法監(jiān)督機(jī)制來完成。

人大立法監(jiān)督的主要內(nèi)容和方式就是可以依法撤銷各級行政機(jī)關(guān)制定的各種違憲違法的規(guī)范性文件。不論是同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，還是不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)、規(guī)章、決定以及命令，都有權(quán)予以撤銷。只有當(dāng)經(jīng)過審查的規(guī)范性文件面臨被“撤銷”的風(fēng)險時，審查的“威懾力”才能真正體現(xiàn)出來。黨的十八屆四中全會決定強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”，這就將市場主體涉及的經(jīng)濟(jì)活動的各種規(guī)范性文件歸入備案審查的范圍之內(nèi)，將公平競爭審查納入人大監(jiān)督體系之中，有了法制保障，即可以增強(qiáng)公平競爭審查的權(quán)威性，其產(chǎn)生的強(qiáng)大的威懾力可以倒逼和督促政策制定機(jī)關(guān)認(rèn)真履行審查職責(zé)。

（二）司法審查

立法監(jiān)督雖然在公平競爭審查中扮演著非常重要的角色，但因為人大常委會通常來說只能有權(quán)撤銷本級人民政府制定的規(guī)范性文件，而沒有權(quán)利對其他工作部門所制定的規(guī)范性文件進(jìn)行審查監(jiān)督，于是就存在了一定的空白地帶，法院的司法審查在這個時候就可以填補(bǔ)這一方面的空白。

《行政訴訟法》第53條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。前款規(guī)定的規(guī)范性文件不含規(guī)章?！笨梢钥闯?，法院可以通過受理行政訴訟的方式對市場體系的建設(shè)起到一個保障和推動的作用，它監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)在法律范圍內(nèi)運(yùn)行，同時保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。行政相對人可以在政策制定機(jī)關(guān)對公平競爭審查職責(zé)沒有履行或履行不到位的時候，以及反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒有調(diào)查或沒有及時調(diào)查的時候，對行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力，排除競爭的行為直接提起行政訴訟，這是維護(hù)當(dāng)事人利益和保障公平競爭的最后保障。司法審查作為一種事后審查的方式，以具體爭議的發(fā)生為內(nèi)容，相較于抽象、事先的原則性審查，這種審查方式更具有針對性，更能把規(guī)范性文件對競爭的影響深度還原，所以評判也更為真實和可靠。法院專司審判工作，而且受理案件多，那么通過一個又一個具體的案例可以對相關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行針對性的審查，是事后審查的一個非常重要方式。

但是，司法審查在實際運(yùn)行過程中，也存在著諸多問題和困難。例如，對于行政規(guī)章的司法審查很復(fù)雜，《行政訴訟法》規(guī)定：“人民法院審理行政案件，參照規(guī)章?！奔磳Ψ戏伞⑿姓ㄒ?guī)規(guī)定的規(guī)章，法院要參照審理，對不符合或不完全符合法律、行政法規(guī)原則精神的規(guī)章，法院可以有靈活處理的余地。那怎么理解“靈活處理”？就是當(dāng)法院認(rèn)為規(guī)章符合上位法規(guī)定時便適用，若是不符合上位法規(guī)定的就拒絕適用。由此可以看出，法院只是拒絕適用，而并不能直接宣告規(guī)章違法或無效，所以其審查力度是有限的，作用也是有限的。

同時，最高人民法院于2018年施行的《行政訴訟法司法解釋》里規(guī)定，人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為本法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并可以在裁判生效之日起三個月內(nèi)，向規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)提出修改或者廢止該規(guī)范性文件的司法建議；同時可以抄送制定機(jī)關(guān)的同級人民政府、上一級行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)以及規(guī)范性文件的備案機(jī)關(guān)。接受司法建議的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到司法建議之日起六十日內(nèi)予以書面答復(fù)。情況緊急的，人民法院可以建議制定機(jī)關(guān)或者其上一級行政機(jī)關(guān)立即停止執(zhí)行該規(guī)范性文件。然而，問題在于，《司法解釋》對于行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制力如何？它是否可以突破國家機(jī)關(guān)的權(quán)利格局？對涉及公平競爭的規(guī)范性文件的抽象行政行為進(jìn)行審查，無論是從法律的適用還是公平競爭審查制度的專業(yè)角度上來說，都存在很大的難度。這種事后審查的方式還需要在實踐中進(jìn)行不斷的探索，總結(jié)經(jīng)驗，才能形成比較科學(xué)的一套公平競爭司法審查機(jī)制。

公平競爭審查制度可以限制政府權(quán)力，排除限制競爭的不正當(dāng)市場行為，營造良好的營商環(huán)境。任何單獨(dú)的審查機(jī)制或個別的審查方式都不能解決公平競爭審查難題，只有將立法審查、司法審查以及行政內(nèi)部審查相結(jié)合，建立一個多元聯(lián)動的審查體系，才能推動公平競爭審查制度的徹底激活和長足發(fā)展。

注釋

①侯璐.我國公平競爭審查機(jī)制的構(gòu)建及其完善[J].價格理論與實踐,2016(7):42-46.

②張漢東.公平競爭審查制度總體落實情況[J].中國價格監(jiān)管與反壟斷,2017(5):4-5.