突發(fā)公共危機(jī)事件中非營(yíng)利組織參與優(yōu)勢(shì)、困境及對(duì)策探析*

梧州學(xué)院法學(xué)與公共管理學(xué)院 楊秀花，郭兵強(qiáng)，梁金結(jié)

自21世紀(jì)以來，非典、H7N9型禽流感、埃博拉病毒、新型冠狀病毒肺炎等公共危機(jī)事件相繼發(fā)生，給人們的生命和財(cái)產(chǎn)安全帶來了極大的損害，嚴(yán)重阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件中，政府是危機(jī)治理的主體，在組織監(jiān)督中起著主導(dǎo)作用。但是，光靠政府的參與是不夠的，還需要其他社會(huì)主體的共同參與。非營(yíng)利組織(NPO)作為社會(huì)的重要主體之一，可以最大限度地協(xié)調(diào)各方力量和社會(huì)資源，凝聚參與危機(jī)管理的各方力量，有效促進(jìn)我國(guó)社會(huì)治理體系的現(xiàn)代化。因此，要發(fā)揮非營(yíng)利組織的獨(dú)特作用，讓他們更多地參與危機(jī)治理。

據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2021年2月，我國(guó)已經(jīng)登記的非營(yíng)利組織（社會(huì)組織）超過90萬個(gè)，其中2292個(gè)是全國(guó)性的非營(yíng)利組織（社會(huì)組織）。與2003年非典疫情時(shí)期登記的6.6萬個(gè)相比，非營(yíng)利組織數(shù)量增長(zhǎng)快速，由此可見，非營(yíng)利組織在這18年間得到了不斷的發(fā)展和完善。盡管當(dāng)前我國(guó)非營(yíng)利組織運(yùn)作模式與國(guó)際上的非營(yíng)利組織相比成熟度還有一定的差距，但是其已成為一股非常重要的力量，活躍在我國(guó)突發(fā)性公共危機(jī)事件治理的前沿。新興起來的非營(yíng)利組織廣泛參與到治理突發(fā)性公共危機(jī)事件中，因其相比較政府有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，給政府治理公共危機(jī)緩解了壓力，然而非營(yíng)利組織在參與公共危機(jī)事件處理過程中仍存在障礙，因此研究我國(guó)非營(yíng)利組織在當(dāng)前新冠疫情背景下的參與機(jī)制，分析問題產(chǎn)生的原因，最后提出合理的對(duì)策建議具有重要意義。完善非營(yíng)利組織在公共危機(jī)事件中的參與機(jī)制問題，有助于積極動(dòng)員社會(huì)力量、匯集資源以及防止和控制疫情，有利于為今后爆發(fā)公共危機(jī)事件時(shí)的治理提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。研究非營(yíng)利組織在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中的參與問題，也有利于強(qiáng)化自身能力建設(shè)，塑造良好的公益形象，凝聚社會(huì)公益性力量，更好地滿足公眾對(duì)公共服務(wù)的需求。

一、非營(yíng)利組織在突發(fā)公共危機(jī)事件中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

從政府與非營(yíng)利組織在解決公共危機(jī)事件時(shí)的作用來看，盡管非營(yíng)利組織的規(guī)模、人力、物力和公共權(quán)威性都不足以與政府部門相比擬，但是其所具有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)使其能成為政府聯(lián)手處理公共危機(jī)的主要對(duì)象。

（一）結(jié)構(gòu)體系運(yùn)作靈活

與政府組織化程度較高的結(jié)構(gòu)體系框架相比，作為社會(huì)自治的非營(yíng)利組織通過靈活的組織結(jié)構(gòu)、獨(dú)立決策和快速行動(dòng)，能夠迅速投入到危機(jī)處置中。在新冠疫情中，非營(yíng)利組織第一時(shí)間投入疫情防控，廣泛動(dòng)用社會(huì)資源向危機(jī)地區(qū)提供援助，緩解了政府的壓力，也充當(dāng)救助支援的中介機(jī)構(gòu)，號(hào)召并呼吁更多社會(huì)力量參與救助。

（二）專業(yè)技術(shù)背景優(yōu)勢(shì)明顯

非營(yíng)利組織往往是根據(jù)明確而又具體的目標(biāo)招收吸納經(jīng)驗(yàn)豐富的社會(huì)人士，因而在專業(yè)技術(shù)方面更具優(yōu)勢(shì)[2]。相對(duì)政府而言，非營(yíng)利組織更具有專門從事特定領(lǐng)域的特點(diǎn)，促使其在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)能提供更加科學(xué)、精準(zhǔn)和高效的公共服務(wù)。而政府公務(wù)員招錄及任職并非完全根據(jù)專業(yè)背景進(jìn)行人才選拔與配置，因此，針對(duì)特定公共危機(jī)提供有專業(yè)技術(shù)背景的人員難以在政府公職人員隊(duì)伍中實(shí)現(xiàn)，非營(yíng)利組織則可以彌補(bǔ)政府的不足。具體而言，在危機(jī)潛伏期，非營(yíng)利組織在其負(fù)責(zé)的活動(dòng)領(lǐng)域內(nèi)宣傳危機(jī)知識(shí)、增強(qiáng)公民危機(jī)意識(shí)、提升基層防范能力，進(jìn)一步縮小危機(jī)波及范圍，減緩危機(jī)擴(kuò)散程度。非營(yíng)利組織也能夠利用技術(shù)工具監(jiān)測(cè)潛在的公共危機(jī)，收集信息，進(jìn)行整理、加工和判斷，根據(jù)得到的科學(xué)結(jié)論向公眾預(yù)警，在危機(jī)還未爆發(fā)時(shí)做好防范，這也為政府解決公共危機(jī)減輕了壓力。危機(jī)發(fā)生后，非營(yíng)利組織踴躍提供專業(yè)幫助，包括心理咨詢、人道主義援助、向危機(jī)最前線派遣專業(yè)人員等，因此非營(yíng)利組織在精神動(dòng)員和戰(zhàn)勝危機(jī)方面優(yōu)勢(shì)明顯，政府無法代替其發(fā)揮作用。

（三）滿足群眾訴求

非營(yíng)利組織由全國(guó)有奉獻(xiàn)和志愿精神的人員組成，人員構(gòu)成的特殊性使非營(yíng)利組織與政府相比能更優(yōu)先了解公眾的訴求以及危機(jī)發(fā)生后的最新動(dòng)態(tài)[3]。例如新冠疫情發(fā)生后，非營(yíng)利組織走進(jìn)群眾、了解群眾需求，針對(duì)他們的訴求為公眾提供積極的幫助和支持，安穩(wěn)了人心，維持了我國(guó)社會(huì)秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，也動(dòng)員組織了眾多社會(huì)力量，積極滿足了群眾的訴求，因此，非營(yíng)利組織更貼近群眾這一特性有助于維持社會(huì)規(guī)范與運(yùn)行秩序。

二、突發(fā)公共危機(jī)事件非營(yíng)利組織參與困境分析

就我國(guó)目前的形勢(shì)而言，我國(guó)非營(yíng)利組織在公共危機(jī)管理中發(fā)揮著重要的作用，但由于各方面因素的阻礙，使得非營(yíng)利組織在積極應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)也面臨著一些困境。

（一）志愿失靈與志愿過剩

一方面，隨著非營(yíng)利組織的發(fā)展壯大，其在管理規(guī)范化上也呈現(xiàn)出一些不足，如違規(guī)挪用政府撥款、私吞捐助資金或物資等等，還有個(gè)別成員加入組織是為了追求利潤(rùn)或提升社會(huì)地位，出現(xiàn)志愿失靈現(xiàn)象。另一方面，志愿者數(shù)量空前增多也帶來了一定程度的志愿過剩，主要表現(xiàn)為志愿者盲目參加救援，造成一定的資源浪費(fèi)，增加了公共危機(jī)治理的壓力。[4]

（二）缺乏健全的法律法規(guī)

法律的缺失使非營(yíng)利組織發(fā)展先天不足，在參與危機(jī)治理時(shí)不具合法性。由于非營(yíng)利組織的形成時(shí)間較晚，國(guó)家在非營(yíng)利組織管理方面的法律不夠完善，尤其在組織內(nèi)部缺失法律法規(guī)、約束機(jī)制和管理機(jī)制，更易暴露弊端。

（三）監(jiān)督機(jī)制的不完善引發(fā)公信力降低

我國(guó)的非營(yíng)利組織缺少相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督主體，特別是在其內(nèi)部財(cái)務(wù)管理方面，更多的是由有利益關(guān)系的內(nèi)部人員監(jiān)督，容易出現(xiàn)思想偏差所帶來的財(cái)務(wù)運(yùn)作問題，從而導(dǎo)致社會(huì)公信力降低。

（四）與政府缺乏溝通與協(xié)作

我國(guó)在危機(jī)管理應(yīng)對(duì)方面始終是以政府為主導(dǎo)，政府占支配地位，非營(yíng)利組織僅是一個(gè)配合、協(xié)助政府共同參與公共危機(jī)治理的組織，政府往往在處理危機(jī)時(shí)采取的是直接從上向下命令指揮和調(diào)度資源的工作方式，工作方式的差異在一定程度上使二者缺乏溝通與協(xié)作。

三、非營(yíng)利組織參與突發(fā)公共危機(jī)事件管理的對(duì)策

要解決非營(yíng)利組織參與公共危機(jī)事件面臨的問題，可以采取以下幾個(gè)方面的對(duì)策。

（一）構(gòu)建新型志愿服務(wù)體系，統(tǒng)籌各方資源

結(jié)合非營(yíng)利組織靈活的組織結(jié)構(gòu)體系特點(diǎn)統(tǒng)籌各方力量，合理配置資源，政府要加快推動(dòng)新型志愿服務(wù)體系建設(shè)，解決志愿失靈或志愿過剩的問題題，促使非營(yíng)利組織發(fā)揮正向功能，避免資源浪費(fèi)，加速政府解決公共危機(jī)的步伐。

（二）完善法律法規(guī)體系，加強(qiáng)自身組織水平建設(shè)

政府要加快關(guān)于非營(yíng)利組織的立法工作進(jìn)程，用制度促使非營(yíng)利組織良性運(yùn)行，組織內(nèi)部用部門規(guī)章約束組織成員，在制度約束下發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步加強(qiáng)自身管理，有利于更好地參與公共危機(jī)治理，提升危機(jī)治理效率。

（三）設(shè)置獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，完善監(jiān)督機(jī)制

近年來非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理屢屢出現(xiàn)挪用公眾捐款、貪污國(guó)家撥款等現(xiàn)象，最重要的原因是缺乏完善的監(jiān)督機(jī)制。應(yīng)當(dāng)加快在國(guó)家黨政機(jī)構(gòu)中設(shè)置獨(dú)立的監(jiān)督部門，監(jiān)管財(cái)務(wù)資金的去向，針對(duì)非營(yíng)利組織設(shè)置獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，務(wù)必讓公眾放心，增強(qiáng)非營(yíng)利組織的權(quán)威和公信力。

（四）轉(zhuǎn)變危機(jī)處理觀念，加強(qiáng)溝通與協(xié)作

營(yíng)利組織靈活度較高，有其獨(dú)特的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，政府是有限型政府，處理危機(jī)不能面面俱到，因此政府要轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)識(shí)非營(yíng)利組織的重要功能，正確看待與非營(yíng)利組織的關(guān)系，通過授權(quán)、委托等讓非營(yíng)利組織充分參與政府無法涉及的領(lǐng)域，合理賦權(quán)，讓非營(yíng)利組織代替其履行職責(zé)。非營(yíng)利組織也要積極和政府溝通，協(xié)商合作探討對(duì)策，提出更具合理性的方案，實(shí)現(xiàn)政府與非營(yíng)利組織雙贏。

四、結(jié)束語

我國(guó)的非營(yíng)利組織在參與公共危機(jī)管理方面發(fā)揮著極大的作用，這主要與其自身所扮演的角色和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)有關(guān)。在此次新冠疫情防控中，非營(yíng)利組織作為一股非政府力量參與到公共危機(jī)管理中發(fā)揮了獨(dú)特的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，為政府解決公共危機(jī)緩解了壓力。但我們也要認(rèn)識(shí)到非營(yíng)利組織參與危機(jī)管理的問題和困境，針對(duì)這些困境提出合理的應(yīng)對(duì)策略，以發(fā)揮非營(yíng)利組織的正向功能，提升其管理和服務(wù)水平，讓更高效的非營(yíng)利組織協(xié)助政府共同應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件，提高我國(guó)公共危機(jī)管理效率，構(gòu)建我國(guó)政府與非營(yíng)利組織共同治理公共危機(jī)事件的新局面。