論行政規(guī)范性文件的合法性審查

云南師范大學(xué)法學(xué)與社會學(xué)學(xué)院 靳晨陽

在我國，無論是法律的施行還是政令的實施，大多都是通過行政規(guī)范性文件予以落實的。一直以來，行政規(guī)范性文件發(fā)揮了特有的效能。然而，與其發(fā)揮的作用相比，行政規(guī)范性文件在運用中暴露出的弊端同樣令人矚目，比如各級行政機關(guān)為自身利益利用行政規(guī)范性文件的現(xiàn)象屢見不鮮，行政規(guī)范性文件侵犯公民權(quán)利和自由的現(xiàn)象時有發(fā)生。這不僅影響了人民群眾對法治的直接感受，也對法治政府、法治社會的進程造成影響。本文的研究對象是行政規(guī)范性文件，從概念、分類、存在的問題和相應(yīng)的解決對策四個方面對其合法性審查展開論證。

一、行政規(guī)范性文件的合法性審查的概念

本文所稱的行政規(guī)范性文件是指行政主體在法律范圍內(nèi)制定除行政立法外的決定和命令。規(guī)定行政相對人的權(quán)利和義務(wù)是其主要內(nèi)容，普遍的約束力是其效力范圍，即其是一個在一定時間內(nèi)可以反復(fù)適用的抽象性文件。

二、行政規(guī)范性文件的合法性審查的分類

在我國，按照審查方式的不同來分類，行政規(guī)范性文件審查分為人大備案審查、行政復(fù)議、行政合法性審核和司法附帶審查，這四種審查模式對我國行政規(guī)范性文件起到了重要的監(jiān)督作用。

（一）人大備案審查

《中華人民共和國憲法》賦予人大對違背憲法決定和命令的撤銷權(quán)，這也是人大對行政規(guī)范性文件審查的法律由來。此前，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了專門的通知，要求地方各級政府制定行政規(guī)范性文件必須在人大備案，這也是在進一步加強人大對行政規(guī)范性文件的監(jiān)督管理，強調(diào)備案的重要地位。但是實際上，由于憲法沒有規(guī)定各級人大常委會應(yīng)主動審查行政規(guī)范性文件，常有行政規(guī)范性文件雖然已經(jīng)備案卻不會被實質(zhì)性審查的情況發(fā)生。另外，政府級別的行政規(guī)范性文件存在向上級政府與本級人大雙重備案的情況，備案審查更為混亂。

（二）行政合法性審核

在《憲法》第86條、第108條中也對國務(wù)院及縣級以上人民政府的撤銷權(quán)作了規(guī)定。2018年國務(wù)院辦公廳出臺指導(dǎo)意見，對行政合法性審核主體有哪些、需要經(jīng)過怎樣的審核程序、審核機關(guān)有哪些審核職責(zé)和責(zé)任作出明確規(guī)定，使行政合法性審查上升到一個新高度。之后，河南省、江蘇省等政府辦公廳也在其基礎(chǔ)上結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，對《指導(dǎo)意見》進行實踐。行政合法性審核確實對行政規(guī)范性文件的審查發(fā)揮了很大作用，但是從另一方面來說，這種審核也有弊端。首先，各地實際情況不同，難以統(tǒng)一管理。其次，其屬于內(nèi)部機關(guān)的審核，難免會出現(xiàn)一些問題，不如外部審核的力度強。

（三）行政復(fù)議

依據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，行政相對人在行政復(fù)議的同時可以對行政規(guī)范性文件的合法性提出審查要求。這種審查涵蓋面較廣，是行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的一種形式，但是此審查只可以依附于具體的行政行為，存在一定的弊端，再加上“自己做自己案件的法官”也有違公正原則。

（四）司法附帶審查

我國《行政訴訟法》明確規(guī)定了行政規(guī)范性文件的附帶性審查。伴隨著我國法沿進程的不斷推進，人民法律意識逐漸增強，行政訴訟案件的數(shù)量不斷攀升，與前面三種審查模式相比，司法附帶審查存在審查程序不具體、審查內(nèi)容不明確、沒有強制力等缺陷，且法院作為審查主體是否合適也是一個值得思考的問題，因而附帶審查在整個行政規(guī)范性文件監(jiān)督體系中僅作為一種補充。

三、論行政規(guī)范性文件的合法性審查存在的問題

（一）合法性審查范圍界限不清

縱觀我國法律，其中并沒有提及行政規(guī)范性文件這個概念，這一名詞僅在國務(wù)院辦公廳出臺的一個指導(dǎo)意見中涉及，這就導(dǎo)致一些政府部門無法準(zhǔn)確把握行政規(guī)范性文件的概念，容易出現(xiàn)角色混亂、定位不清的情況。在實踐中，行業(yè)協(xié)會、行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)等都對外發(fā)布行政規(guī)范性文件，這些文件雖然不符合法律上行政規(guī)范性文件的概念，但在實際上卻發(fā)揮著行政規(guī)范性文件的作用。再加上實踐中有的地方認為是否可以進行合法性審查，主要看其是否履行行政管理職能，這就會導(dǎo)致一些實際上不是行政規(guī)范性文件的文件被審查且可能順利通過審查，造成混亂局面。

（二）合法性審查機構(gòu)能力不足

從我國目前情況來看，行政規(guī)范性文件審查問題中主要存在的一種類型是下位法內(nèi)容與上位法相抵觸，還有另外一種不經(jīng)常出現(xiàn)的行政規(guī)范性文件不合法類型是其內(nèi)容沒有與上位法和上位政策相抵觸，但是卻不合法的情況，這類審查的難度更大。面對這種情況，首先要解決的是配備一支專業(yè)的合法性審查隊伍，只有專業(yè)化的合法性審查機構(gòu)才能明確審查標(biāo)準(zhǔn)是什么，才能及時發(fā)現(xiàn)下位法與上位法是否構(gòu)成沖突、沖突標(biāo)準(zhǔn)是什么，形成嚴(yán)格的審查意見。

（三）合法性審查責(zé)任分擔(dān)不清晰

實踐中，關(guān)于憲法和地方組織法中規(guī)定的撤銷權(quán)缺少與之相對應(yīng)的保障措施，這一情況同樣存在于行政規(guī)范性文件的監(jiān)督管理中。行政規(guī)范性文件經(jīng)過審查后，發(fā)現(xiàn)存在違法問題需要追責(zé)，但是對合法性審查機構(gòu)、負責(zé)人員、直接審核人員等人員在承擔(dān)責(zé)任的分配問題上模糊、無法確定，這使得存在違法情形的行政規(guī)范性文件常常不能被及時發(fā)現(xiàn)，就算及時發(fā)現(xiàn)了也很難得到及時糾正。另外，合法性審查機構(gòu)與起草單位、論證單位、決策單位之間的職責(zé)分配也沒有具體的規(guī)定。在行政規(guī)范性文件經(jīng)過審查機構(gòu)提出質(zhì)疑后仍然公布，最終造成了損失或不利社會影響時，合法性審查機構(gòu)到底要不要承擔(dān)責(zé)任、承擔(dān)怎樣的責(zé)任、承擔(dān)多少責(zé)任，這些在我國都未有明確的規(guī)定。

四、論行政規(guī)范性文件的合法性審查的法律建議

（一）確立行政規(guī)范性文件立法規(guī)制，明確審查范圍

加強立法規(guī)制是根本。針對行政規(guī)范性文件制發(fā)主體混亂、審查范圍不明確的情況，可從兩個方面進行立法完善：一是納入《立法法》規(guī)制，通過專門規(guī)定立法活動的法律對行政規(guī)范性文件的制定和修改進行規(guī)范。二是制定專門的行政規(guī)范性文件的實施、運行細則。我國目前對于行政規(guī)范性文件進行審查的主要依據(jù)多為地方性的政府規(guī)章，不僅法律層級較低，而且難以形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。因此，該實施細則應(yīng)上升到條例的層面，作為我國對行政規(guī)范規(guī)范性文件統(tǒng)一的法規(guī)。該條例的內(nèi)容包括但不限于行政規(guī)范性文件合法性審查的機構(gòu)、審查的標(biāo)準(zhǔn)、審查的范圍和審查的程序性問題等，以此來明確當(dāng)前合法性審查范圍，改變當(dāng)前文件審查混亂的現(xiàn)狀。

（二）提高行政規(guī)范性文件的審查水平,增強審查能力

目前，我國的行政規(guī)范性文件的審查模式中，除了司法附帶審查的審查者要求較高之外，其余三種審查方式都未對審查能力進行要求。本文認為，要提升行政規(guī)范性文件的審查水平、增強審查能力，首先要做的是提高審查人員的專業(yè)水平，建立更高水準(zhǔn)的審查隊伍。具體可以從以下方面入手：第一，提高門檻，例如，可以將通過法律職業(yè)資格考試并取得A級證書作為審查人員的準(zhǔn)入門檻。第二，在日常生活中中應(yīng)注重對審查人員專業(yè)素質(zhì)的培養(yǎng)，例如可以在隊伍內(nèi)定期舉辦關(guān)于行政規(guī)范性文件合法性審查的專題講座，對專業(yè)人員應(yīng)當(dāng)具備的素質(zhì)和失責(zé)行為的后果等進行宣講，使審查人員的定位更清晰。第三，要鼓勵民眾參與，廣泛征求民眾意見，并提高民眾參與度和監(jiān)督力度，對行政規(guī)范性文件的合法性審查結(jié)果應(yīng)當(dāng)公示，若有需要可以通過開展研究會、座談會、報告會或利用網(wǎng)絡(luò)進行調(diào)查、征詢等，來保證合法性審查的結(jié)果更具民主性、廣泛性，更有深度。

另外，明確行政規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)也是提高審查水平的重要手段。只有嚴(yán)格且完善的標(biāo)準(zhǔn)才能為行政規(guī)范性文件審查人員提供好的支撐依據(jù)，具體而言，可以從以下幾個方面入手：一是宏觀層面，可以建立全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)，廣泛了解實踐中存在的問題，使標(biāo)準(zhǔn)更具可執(zhí)行性。二是微觀層面，此處與上文提到的民眾參與有異曲同工之處，即當(dāng)遇到審查標(biāo)準(zhǔn)不明晰、不確切的情況，可以通過上文所述的方法廣泛征求民眾意見，也可以舉辦研討會、專家評估會等進行討論，使評估標(biāo)準(zhǔn)既可以服眾又具有專業(yè)性，提高行政規(guī)范性文件合法性審查的整體水平。

（三）強化行政規(guī)范性文件責(zé)任追究，落實責(zé)任分配

當(dāng)發(fā)生問責(zé)情況時，要防止追究責(zé)任時出現(xiàn)失誤，必須嚴(yán)格執(zhí)行問責(zé)追責(zé)制度，在不斷豐富行政規(guī)范性文件合法性審查自身內(nèi)涵、加強立法保護的同時，也要切實落實責(zé)任追究機制，嚴(yán)格的責(zé)任制度對杜絕錯誤的發(fā)生具有十分重要的警示作用。當(dāng)某一行政規(guī)范性文件出現(xiàn)問題且相關(guān)審查人員并未及時發(fā)現(xiàn)、糾正時，首先應(yīng)當(dāng)明確問題產(chǎn)生的原因，是由于審查人員自身的專業(yè)能力問題還是由于其過錯、疏忽導(dǎo)致問題發(fā)生，對專業(yè)素養(yǎng)不高的審查人員應(yīng)當(dāng)進行再次培訓(xùn)直至合格，對有過錯的審查人員要追究直接責(zé)任人的責(zé)任，給予相應(yīng)的處分，同時也要追究上級管理人員的責(zé)任。

隨著人民群眾法制觀念的不斷增強，存在違法情形的行政規(guī)范性文件也越來越多的受到社會關(guān)注，行政規(guī)范性文件合法性審查的改革和創(chuàng)新成為現(xiàn)階段法制建設(shè)的必然選擇。