城市社區(qū)治理的基本問題探析

中共寧夏回族自治區(qū)委黨校 李長德

一、導(dǎo)言

二、社區(qū)治理的概念界定及相關(guān)理論概述

（一）基本概念的界定

1.社區(qū)

“社區(qū)”的概念最早見于滕尼斯于1887年所著的一本名叫《共同體與社會》的著作，書中指出“社區(qū)”是各方利益攸關(guān)的一種客觀存在，他們具有相近的禮儀風(fēng)俗習(xí)慣，對客觀事物的判斷有自己約定俗成的判斷，他們共同組成了不可分割的社會團(tuán)體，社會團(tuán)體或共同體內(nèi)部成員之間關(guān)系緊密”。隨著社會科學(xué)界的發(fā)展，社區(qū)研究對社區(qū)的認(rèn)識也不斷有著新的進(jìn)展，提出的觀點(diǎn)也出現(xiàn)多樣化理論?！吧鐓^(qū)”這一詞語，在我國最早由費(fèi)孝通先生翻譯，并加以使用。費(fèi)孝通先生明確提出社區(qū)集體聚集概念，認(rèn)為社區(qū)是由“若干社會群體（家庭、民族）或社會組織（機(jī)關(guān)、團(tuán)體）聚集在一個地域里，形成一個在生活上互相關(guān)聯(lián)的大集體”。[1]在學(xué)術(shù)界有很大的影響力并被認(rèn)可。

2.城市社區(qū)

城市社區(qū)是從功能區(qū)分度做出界定的，其具有現(xiàn)代性，也具有復(fù)雜性，完全不同于傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)，是指由從事非農(nóng)業(yè)勞動的密集人群組成的團(tuán)體結(jié)構(gòu)，位于城市的范圍內(nèi)，是人類居住形式的一種類型。城市社區(qū)治理有其系統(tǒng)的復(fù)雜性多樣性特點(diǎn)，其治理主體是由基層政府、社會組織以及社區(qū)居民組織多方共同完成的，目標(biāo)代表了城市居民的基本訴求，都希望能夠享受更好的社區(qū)生活環(huán)境。城市化進(jìn)程以不可逆轉(zhuǎn)的趨勢快速發(fā)展，城市社區(qū)的地位和作用愈發(fā)顯示其價值，

3.治理

全球治理委員會認(rèn)為:治理室管理事務(wù)的方式，不僅涉及公共領(lǐng)域，還包含私人領(lǐng)域。治理能夠協(xié)調(diào)利益關(guān)系，把沖突和矛盾轉(zhuǎn)化為聯(lián)動和合作，治理既可以是某一制度或者章程所規(guī)定的，也可以是某一主題或者個人的隨機(jī)安排。治理需要符合公共的利益和價值觀念，具有以下幾個基本特征：第一，治理是的過程必然是一個接續(xù)不斷而又朝鮮結(jié)構(gòu)復(fù)雜動態(tài)過程，不僅僅局限于規(guī)則和活動；第二，治理不是統(tǒng)治，更不具有強(qiáng)迫性，吃飯體現(xiàn)理順協(xié)調(diào)的作用；第三，治理的主體要素呈現(xiàn)是多主體的特征，并不是過去政府作為一元主導(dǎo)主體；第四，治理既有正式的制度引導(dǎo)和約束，也包含各主體之間的相互制約。

4.城市社區(qū)治理

微博具有病毒營銷的特性，企業(yè)通過發(fā)布的內(nèi)容吸引用戶，接著目標(biāo)消費(fèi)群體利用社交網(wǎng)絡(luò)自發(fā)地自行傳播給其他用戶，如此循環(huán)往復(fù)，使得傳播范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，信息覆蓋面更廣。

城市社區(qū)治理是一個不間斷治理的活動，目標(biāo)既要有階段性的目標(biāo)，也會有整體性目標(biāo)。社區(qū)治理既要服務(wù)于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也要對社區(qū)問題、社區(qū)矛盾通盤考慮，可能因此要耗費(fèi)更多的精力和資源。城市社區(qū)治理需要做好許多細(xì)致性的工作，如何調(diào)動廣大社區(qū)居民的積極性，喚醒他們的主體意識，引導(dǎo)他們參與社區(qū)治理的積極性，優(yōu)化社區(qū)治理組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)；如何開展好民主協(xié)商，廣泛征求意見，對于建立健全科學(xué)化的社區(qū)治理體系尤為重要。[2]

（二）社區(qū)治理理論依據(jù)

傳統(tǒng)的社區(qū)治理思維一般更注重社區(qū)內(nèi)部機(jī)構(gòu)秩序的穩(wěn)定性，能夠基本滿足本社區(qū)居民合理的服務(wù)項(xiàng)目，比如說一般居民的物質(zhì)文化需求是否滿足，社區(qū)自我管理活動是否正常進(jìn)行。

社區(qū)治理理論的研究也在不斷深入，最初西方國家提倡的政府治理新理念給社區(qū)治理理論研究提供了全新的思維視角，從政府治理轉(zhuǎn)向公民治理這是西方公共管理運(yùn)動不斷強(qiáng)調(diào)并大力提倡。和以往理論比較而言，新型社區(qū)治理更加強(qiáng)調(diào)市場化的運(yùn)作模式，更加重視看不見的力量，提倡政府改變傳統(tǒng)社區(qū)治理模式，對社區(qū)充分放權(quán)，給社區(qū)以更大的自主權(quán)。

三、城市社區(qū)治理存在的問題

（一）基層黨建引領(lǐng)作用欠缺

1.基層黨組織核心地位與城市社區(qū)治理權(quán)威不相統(tǒng)一

社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的居民自治、民主協(xié)商、群團(tuán)帶動、社會參與機(jī)制還不夠健全，比如在疫情防控中的表現(xiàn)公眾感同身受，各小區(qū)卡口符合條件的均成立了黨小組，但黨管小區(qū)的機(jī)制還不順暢，作用發(fā)揮還不夠充分，缺乏對下派干部、物業(yè)公司、志愿者等社會力量的制約監(jiān)督，形成合力不夠。

2.基層黨組織未能有效整合城市社區(qū)治理資源

雖然大部分的城市社區(qū)黨組織都和各政府部門簽訂了“共建協(xié)議”，建立堡壘共建的工作機(jī)制，但是在大部分的時候也只是浮于紙上、流于形式，平日里忙單位工作，很少深入社區(qū)基層生活，使得共建活動流于形式。比如說在疫情防控中，各小區(qū)卡口符合條件的均成立了黨小組，但黨管小區(qū)的機(jī)制還不順暢，作用發(fā)揮還不夠充分，缺乏對下派干部、物業(yè)公司、志愿者等社會力量的制約監(jiān)督，形成合力不夠。

（二）社區(qū)治理主體間權(quán)責(zé)不清

1.政府和社區(qū)之間權(quán)責(zé)不清

隨著政府管理重心下移，往往把一些城建、衛(wèi)生等工作和一些臨時性工作，下發(fā)給各街道，街道再下發(fā)給各個社區(qū)，或者街道及有關(guān)部門直接臨時交辦的一些事務(wù)性工作等，諸多部門把“工作進(jìn)社區(qū)”作為抓落實(shí)的一種重要手段，就出現(xiàn)了行政事務(wù)不斷壓到社區(qū)，大量增加了社區(qū)負(fù)擔(dān)。比如經(jīng)濟(jì)普查等工作。許多工作是對街道進(jìn)行考核，但要求社區(qū)按照考核細(xì)則報送相關(guān)資料。有些已準(zhǔn)入事項(xiàng)，一些單位為了減輕自己的負(fù)擔(dān)，把屬于自己的工作分?jǐn)偨o社區(qū)，造成社區(qū)不堪重負(fù)，部門應(yīng)規(guī)范管理，如孕前優(yōu)生優(yōu)育檢查給社區(qū)定任務(wù)指標(biāo)。有些是社區(qū)協(xié)助事項(xiàng)，社區(qū)應(yīng)該協(xié)助職能部門入戶、核查，但職能部門直接把這些工作交由社區(qū)承擔(dān)完成，使社區(qū)在職責(zé)履行上由“配角”變成了“主角”。

2.民主協(xié)商機(jī)制有待完善

民主協(xié)商的主體參與積極性不高，協(xié)商互動、聯(lián)防聯(lián)治、共駐共建、互融互通機(jī)制有待進(jìn)一步完善。比如針對小區(qū)中涉及群眾利益的問題，民主協(xié)商參與度較低、效率還不高、機(jī)制還不暢，對小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問題，群眾意見不一、無法執(zhí)行，最后由社區(qū)牽頭挨家挨戶征求意見，按照比例公示決定，協(xié)商機(jī)制還有待進(jìn)一步健全。

（三）社區(qū)工作人員隊(duì)伍建設(shè)薄弱

1.社工人才緊缺，社區(qū)社會組織服務(wù)能力不足

當(dāng)前社會工作人才存在數(shù)量缺口大、專業(yè)人才少等問題。如持證專業(yè)社工人才占比僅為很低，急需提供專業(yè)社工人才服務(wù)的社區(qū)和專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)擁有專業(yè)社工人數(shù)偏少，無法滿足群眾需求。社會工作人才隊(duì)伍的存量本身就微乎其微，社區(qū)人才培養(yǎng)渠道不暢，增量人才更是無從談起，而社區(qū)居民的服務(wù)需求卻水漲船高，現(xiàn)有的人才難以應(yīng)對，社會治理創(chuàng)新的要求對人才的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于現(xiàn)實(shí)的人才存量。社區(qū)社會組織，遍布社區(qū)事務(wù)的方方面面，在大數(shù)據(jù)背景下，智能化不斷呈現(xiàn)，治理觸角不斷延伸，遍布社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)，其在社區(qū)治理中的重要程度不言而喻。但是目前的社會組織功能僅僅局限于搞一點(diǎn)大眾化的文化娛樂活動，心理咨詢等社區(qū)服務(wù)等類型數(shù)量少，質(zhì)量低，承接政府購買服務(wù)項(xiàng)目的能力弱，無法滿足各類社區(qū)居民多樣化的訴求。

2.社區(qū)工作人員激勵機(jī)制不完善

現(xiàn)階段，考核機(jī)制對于社會工作服務(wù)機(jī)實(shí)際情況缺少導(dǎo)向作用，考核指標(biāo)過于靜態(tài)化，注重一般的要素，缺少利益相關(guān)方的評價機(jī)制，無法準(zhǔn)確體現(xiàn)出社區(qū)工作人員的勞動成果以及心情付出，缺乏對社區(qū)工作人員的激勵作用。目前社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)在激勵方式上較為單調(diào)、簡單，形式僵化，脫離員工的實(shí)際需求，激勵講究“輪流坐莊”，且和公務(wù)員事業(yè)編定向招錄機(jī)制沒有銜接，職級晉升、待遇等方面提升空間狹小，易挫傷核心成員的工作積極性。

（四）社區(qū)居民參與度低

1.居民參與社區(qū)治理的相關(guān)制度不夠完善

社區(qū)的制度化建設(shè)，離不開居民的充分參與。以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)，居民委員會為主導(dǎo)，居民為主體，業(yè)主委員會、物業(yè)公司、駐社區(qū)單位、社會組織等多方參與、良性互動的社區(qū)治理框架不夠健全，參與機(jī)制不夠完善，未能形成很好的治理合力，激發(fā)自治活力。且社區(qū)居民的參與領(lǐng)域不夠廣，文體活動參與的多，政治活動參與的少。

2.社區(qū)居民治理意識欠缺

提高社區(qū)居民的治理意識，責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一，關(guān)鍵在于喚醒社區(qū)居民的主體意識，在社區(qū)建設(shè)和治理的過程中，只有牽頭人（政府、物業(yè)、社會組織）在做事，而社區(qū)居民持有一種觀望的態(tài)度。一些居民只關(guān)注自身利益，而不關(guān)注社會公眾的事務(wù)，意識欠缺，沒有參與的意識、責(zé)任與積極性，群眾參與度低。如某社區(qū)花了很多經(jīng)費(fèi)修建了自來水系統(tǒng)，居民最終喝上了自來水。但是一出現(xiàn)問題，比如“水管爆了”，那他們只會認(rèn)為那是社區(qū)的問題，而不會認(rèn)為他們自己也有義務(wù)和責(zé)任去維修和維護(hù)，即使他們是主要的使用者和受益者。所以沒有居民參與，就無法培養(yǎng)居民對項(xiàng)目或行動本身的擁有感，也就導(dǎo)致了其“事不關(guān)己高高掛起”的處世態(tài)度。即使有人呼吁，也未必響應(yīng)和參與。

3.社區(qū)居民參與社區(qū)治理渠道單一

居民參與社區(qū)治理大多屬于被動性的，多數(shù)社區(qū)居民得到社區(qū)組織邀請才能參與社區(qū)事務(wù)的管理，沒得到邀請也就無法參與實(shí)際的社區(qū)事務(wù)管理，更無法參與社區(qū)具體規(guī)章制度的討論與制定了。正是由于社區(qū)居民參與社區(qū)管理缺少多樣化的渠道，政府和社區(qū)管理組織向社區(qū)居民提出的要求不能及時得到回應(yīng)，社區(qū)居民的正常利益需求也無法及時得到解決。

四、結(jié)語

毋庸置疑，城市社區(qū)治理體制更加成熟，定型能力更為精準(zhǔn)全面為夯實(shí)黨的執(zhí)政根基，鞏固基層政權(quán)提供有力支撐，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。解決好城市社區(qū)的基本問題，關(guān)鍵在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、固本強(qiáng)基，堅(jiān)持以人為本、服務(wù)居民，堅(jiān)持改革創(chuàng)新、依法治理，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展，堅(jiān)持因地制宜、突出特色。對于城市管理來說，社區(qū)治理是最基礎(chǔ)的存在，也是社會治理機(jī)制的范圍。