發(fā)揮基層公共服務(wù)體系建設(shè)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的作用

肖勝男，謝國(guó)強(qiáng)

1.桃江縣委黨校；2.桃江縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局

一、基層公共服務(wù)體系建設(shè)的時(shí)代特征

（一）機(jī)遇性與挑戰(zhàn)性的統(tǒng)一

新階段社會(huì)主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)化，黨和國(guó)家面對(duì)“三農(nóng)”問題作出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的回應(yīng)，提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡陌l(fā)展目標(biāo)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，意味著將有更加豐富、更加多元的資源要素涌入農(nóng)村。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略從責(zé)任機(jī)制、平臺(tái)介紹、要素組成等方面，對(duì)健全農(nóng)村基層服務(wù)體系作出了明確部署。但基層公共服務(wù)體系一方面作為承接資源要素的重要載體，另一方面直面農(nóng)民需求，仍存在供需不適應(yīng)、供給內(nèi)容不足、效率不高、規(guī)范化欠缺等問題，目前仍面臨無法滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展和農(nóng)民對(duì)美好生活需求的全新挑戰(zhàn)。

（二）公共性與人民性的統(tǒng)一

基層公共服務(wù)體系的公共性體現(xiàn)在：首先，在價(jià)值層面上基層公共服務(wù)是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的；其次，每個(gè)人都有權(quán)利獲得公共服務(wù)，滿足自身發(fā)展的需求；再次，基層公共服務(wù)是開放共享的，它的公共性業(yè)務(wù)意味著公平正義和服務(wù)均等化?；鶎庸卜?wù)的人民性則主要體現(xiàn)為：其服務(wù)內(nèi)容應(yīng)是要契合農(nóng)民對(duì)要素供應(yīng)結(jié)構(gòu)、供應(yīng)數(shù)量、供應(yīng)質(zhì)量、效果體驗(yàn)等發(fā)展需求的，是要朝著習(xí)近平在考察湖南時(shí)強(qiáng)調(diào)的：“始終堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，為實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往而奮斗”作為最終目標(biāo)的。

（三）主體性與多元性的統(tǒng)一

政府是實(shí)施基層公共服務(wù)的主體，同時(shí)也鼓勵(lì)各種社會(huì)力量投身鄉(xiāng)村建設(shè)，這就意味著基層公共服務(wù)體系服務(wù)機(jī)構(gòu)性質(zhì)的多樣化，且同種性質(zhì)的服務(wù)機(jī)構(gòu)還需要設(shè)置多樣化的服務(wù)內(nèi)容和職能部門。但同時(shí)，在整個(gè)服務(wù)體系參與要素中，政府始終處于主導(dǎo)地位，都是基層服務(wù)、政治責(zé)任的最終承擔(dān)者。

（四）整體性與調(diào)適性的統(tǒng)一

基層公共服務(wù)體系是由政府和非政府性服務(wù)機(jī)構(gòu)共同組成，且各服務(wù)機(jī)構(gòu)在服務(wù)體系中根據(jù)服務(wù)內(nèi)容、作用方式、話語權(quán)力的不同分處不同位置。在共同服務(wù)目標(biāo)下，各服務(wù)機(jī)構(gòu)相互支撐、相互影響，跨部門、跨組織協(xié)調(diào)行動(dòng)，謀求整體的最優(yōu)化，輸出滿足農(nóng)民需要的服務(wù)產(chǎn)品。但同時(shí)，在資源要素多樣化、服務(wù)對(duì)象多元化、服務(wù)內(nèi)容多維化的條件下，基層公共服務(wù)體系需要根據(jù)運(yùn)行過程中出現(xiàn)的變量適時(shí)作出調(diào)整，有針對(duì)性地對(duì)服務(wù)目標(biāo)、內(nèi)容結(jié)構(gòu)、手段方式等作出調(diào)適，確保結(jié)果產(chǎn)出的精準(zhǔn)性和有效性。

二、基層公共服務(wù)體系建設(shè)面臨的主要困境

（一）服務(wù)供給體制機(jī)制的困境

農(nóng)民群體因知識(shí)能力有限，對(duì)公共決策影響力不大，導(dǎo)致政府基層公共服務(wù)供給的內(nèi)容和方式與受體的客觀需求不完全相適應(yīng)。其次在社會(huì)化服務(wù)方面，雖然近年來政府通過購(gòu)買服務(wù)與社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)開展合作，社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)在數(shù)量上相對(duì)來說有所增加，但大部分基層社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)育程度不高、生命力脆弱。再者，權(quán)責(zé)劃分不精準(zhǔn)，基層權(quán)責(zé)邊界還需不斷磨合厘清。同時(shí)，權(quán)責(zé)劃分不明晰，存在錯(cuò)位的現(xiàn)象，有些部門所承擔(dān)的專業(yè)業(yè)務(wù)與劃分的職責(zé)不相匹配，陷入有責(zé)卻無力的困境。

（二）資金供給與發(fā)展?jié)摿Φ睦Ь?/h3>

改革開放以后，城鄉(xiāng)二元化體制下公共服務(wù)資源大量向城市集聚，受虹吸效應(yīng)的影響，公共服務(wù)資源在短時(shí)期內(nèi)仍將繼續(xù)輸向城市。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)歸為縣級(jí)統(tǒng)籌，基層基礎(chǔ)設(shè)施、信息化建設(shè)和各項(xiàng)管護(hù)、創(chuàng)建工作等，均需要一定的資金保障，鄉(xiāng)財(cái)縣管的財(cái)政管理體制，一方面削減了農(nóng)村公共服務(wù)職能的發(fā)揮，另一方面國(guó)家支農(nóng)資金轉(zhuǎn)移支付也面臨損耗的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）人才隊(duì)伍與服務(wù)質(zhì)量的困境

如果說財(cái)力物力決定基層服務(wù)供給能力的下限，那么服務(wù)群體的質(zhì)量和隊(duì)伍則決定了供給能力的上線。人才方面的困境，首先表現(xiàn)為基層服務(wù)群體數(shù)的不足。雖然基層服務(wù)需求日漸豐富，但服務(wù)隊(duì)伍并未隨之?dāng)U大，且在嚴(yán)格整頓編制和縣級(jí)統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)很大程度上失去了選人用人的權(quán)利，一些熟悉農(nóng)業(yè)農(nóng)村業(yè)務(wù)的人員進(jìn)不來。其次，基層服務(wù)人員結(jié)構(gòu)不優(yōu)。鄉(xiāng)村振興對(duì)基層服務(wù)人員提出了更加層次化、專業(yè)化、多元化的要求。但高層次人才機(jī)會(huì)多，投身于艱辛而又難見回報(bào)的“三農(nóng)”事業(yè)意愿不足。另一方面，雖然近年來政府通過人才政策向基層傾斜、規(guī)定服務(wù)年限、增加基層設(shè)崗數(shù)量、給予有基層經(jīng)驗(yàn)的人才晉升偏好等措施，給鄉(xiāng)村引流了大量的年輕干部，一定程度上緩解了老齡化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。但青年干部普遍在2-5年內(nèi)選擇了“高升”，基層服務(wù)人員結(jié)構(gòu)未能從根本上得到改善。再次，服務(wù)能力不足，年強(qiáng)干部服務(wù)能力還未上升到專業(yè)化程度就選擇了離開，新進(jìn)人員又從零開始，基層人才長(zhǎng)期處于摸索適應(yīng)狀態(tài)。此外，工資待遇達(dá)不到預(yù)期、住房無保障、自我提升困難、價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)等因素導(dǎo)致中年干部容易發(fā)生職業(yè)倦怠，服務(wù)能力始終在較低水平徘徊。

三、健全基層公共服務(wù)體系的路徑探析

（一）加強(qiáng)基層產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)體系建設(shè)

鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)振興。政府應(yīng)積極支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在生態(tài)跨越發(fā)展的基礎(chǔ)上，因地制宜發(fā)展農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)。加大基礎(chǔ)設(shè)施保障力度。加快補(bǔ)齊農(nóng)田、水利、電力、路網(wǎng)和生態(tài)環(huán)境等發(fā)展短板，進(jìn)一步改善小農(nóng)戶生產(chǎn)發(fā)展條件。加大金融信貸支持。加強(qiáng)銀信部門溝通，落實(shí)國(guó)家信貸優(yōu)惠政策，完善擔(dān)保體系，降低新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體抵押貸款門檻，切實(shí)解決融資難的問題。用好用活保險(xiǎn)政策，力爭(zhēng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提標(biāo)擴(kuò)面。建立鎮(zhèn)村跟蹤服務(wù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目工作機(jī)制。加快培育農(nóng)商產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體等新型產(chǎn)業(yè)鏈主體，打造一批產(chǎn)加銷一體的全產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)集群。大力引導(dǎo)重點(diǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，打造農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的平臺(tái)載體，促進(jìn)農(nóng)業(yè)內(nèi)部融合、延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、拓展農(nóng)業(yè)多種功能、發(fā)展農(nóng)業(yè)新型業(yè)態(tài)等多模式融合發(fā)展。著力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，大力支持“十代十化”社會(huì)化服務(wù)。

（二）加強(qiáng)基層行政審批服務(wù)體系建設(shè)

打造標(biāo)準(zhǔn)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)中心。結(jié)合“放管服”審批權(quán)限下放的要求設(shè)置窗口，按照審批、受理、等候、接待進(jìn)行功能分區(qū)。制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力清單、責(zé)任清單、經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限指導(dǎo)目錄。建立健全事項(xiàng)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，結(jié)合簡(jiǎn)政放權(quán)情況和工作實(shí)際，對(duì)當(dāng)前已下放的目錄及權(quán)力清單和責(zé)任清單實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)準(zhǔn)入制度，印發(fā)職責(zé)準(zhǔn)入指導(dǎo)目錄，依法明確職責(zé)準(zhǔn)入條件，嚴(yán)格申請(qǐng)、審核、決定、調(diào)整等準(zhǔn)入工作程序。對(duì)基層政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)流程進(jìn)行簡(jiǎn)化優(yōu)化，進(jìn)一步精簡(jiǎn)申報(bào)材料，壓縮辦理時(shí)限，統(tǒng)一各類文書格式，確保各要素規(guī)范。

（三）加強(qiáng)基層公益事業(yè)服務(wù)體系建設(shè)

上級(jí)財(cái)政要加大對(duì)基本民生開支轉(zhuǎn)移支付力度，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)投入，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展條件。推進(jìn)特困人員供養(yǎng)機(jī)構(gòu)新建與改擴(kuò)建，穩(wěn)步提升特困人員集中供養(yǎng)能力。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村公益性公墓建設(shè)，提升服務(wù)管理水平，推進(jìn)殯葬移風(fēng)易俗改革。進(jìn)一步完善人居環(huán)境管護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，探索完善責(zé)任制。加大衛(wèi)生廁所改造，開展農(nóng)村生活垃圾分類減量試點(diǎn)示范，統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施農(nóng)村生活污水治理，推進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電工程建設(shè)。積極響應(yīng)湖南省公共文化服務(wù)體系高質(zhì)量發(fā)展五年行動(dòng)計(jì)劃。深入推進(jìn)健康鄉(xiāng)村建設(shè)，穩(wěn)步提升建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設(shè)達(dá)標(biāo)率、行政村衛(wèi)生室建設(shè)達(dá)標(biāo)率。

（四）加強(qiáng)基層人才培養(yǎng)服務(wù)體系建設(shè)

提高本地優(yōu)秀人才的考錄比例，適當(dāng)降低人才引進(jìn)的門檻。健全留才機(jī)制，逐步提高基層人才的待遇，對(duì)優(yōu)秀人才優(yōu)先提供住房、職稱評(píng)定、配偶就業(yè)、子女就學(xué)等政策優(yōu)惠，完善人才關(guān)愛激勵(lì)機(jī)制。探索建立與服務(wù)“三農(nóng)”職能相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部使用考核評(píng)價(jià)機(jī)制，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員、優(yōu)秀村黨組織書記、選調(diào)生、第一書記、駐村工作隊(duì)員中分類擇優(yōu)選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制和組織人事管理等制度創(chuàng)新，依據(jù)工作需要調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制。壯大村級(jí)后備干部力量，吸納積子分子、預(yù)備黨員、致富帶頭人、農(nóng)業(yè)能手、退伍軍人等優(yōu)秀人才加入后備干部隊(duì)伍，并通過參與行政事務(wù)對(duì)后備干部進(jìn)行鍛煉和考察，提升干部履職能力。支持農(nóng)村實(shí)用人才和農(nóng)村青年致富帶頭人盤活農(nóng)業(yè)資源，鼓勵(lì)外出務(wù)工農(nóng)民、個(gè)體工商戶、農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人等帶資金、帶信息、帶技術(shù)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

（五）加強(qiáng)基層社會(huì)治理服務(wù)體系建設(shè)

建立健全平安鄉(xiāng)村、法治鄉(xiāng)村、文明鄉(xiāng)村建設(shè)常態(tài)長(zhǎng)效推進(jìn)機(jī)制。深化基層?jì)D聯(lián)組織改革，進(jìn)一步推進(jìn)“破難行動(dòng)”試點(diǎn)工作。深入推進(jìn)無信訪村、無訴訟村建設(shè)，探索“鄉(xiāng)賢治村”“能人治村”等基層群眾自治模式。推進(jìn)雪亮工程建設(shè)，構(gòu)建立體化治安防控體系。建立道德檔案，發(fā)揮村規(guī)民約作用。不斷深化網(wǎng)格化管理，切實(shí)發(fā)揮群團(tuán)、社會(huì)組織和志愿者在疫情防控、文明創(chuàng)建、平安建設(shè)等社會(huì)治理工作中的作用，努力實(shí)現(xiàn)政府治理同社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。