數(shù)字化轉(zhuǎn)型視野下的地方政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理

廣東省電信規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限公司 莫沛均

近年來(lái)，全球電子政務(wù)模式處于不斷上升的態(tài)勢(shì)。尤其是2020年，全球暴發(fā)新冠疫情，電子政務(wù)模式已經(jīng)成為政府向公眾提供服務(wù)的重要渠道。我國(guó)在十九屆五中全會(huì)上提出，要加快數(shù)字政府建設(shè)，提升政府效能。目前我國(guó)數(shù)字政府逐步實(shí)現(xiàn)了以公共服務(wù)為核心的治理模式。但是，多地方政府在數(shù)字政府打造過(guò)程中，仍然存在重建設(shè)、輕應(yīng)用的情況。本文梳理了國(guó)內(nèi)外數(shù)字政府和政府效能的研究現(xiàn)狀，闡釋了地方政府效能的相關(guān)理論，說(shuō)明了數(shù)字政府的基本內(nèi)涵和基本特征，并分析了數(shù)字政府的優(yōu)勢(shì)與挑戰(zhàn)。本研究勾勒了我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)歷程，總結(jié)了政府效能建設(shè)取得的決策科學(xué)化、過(guò)程透明化、范圍多元化等成效，提出了我國(guó)地方政府效能建設(shè)面臨的困境有信息素養(yǎng)教育淡薄、數(shù)據(jù)處理能力不足、傳統(tǒng)體制模式阻滯、安全隱私保障欠缺，分析了社會(huì)環(huán)境、政府自身的不足和社會(huì)公眾群體三大因素對(duì)地方政府治理效能的影響。在總結(jié)國(guó)內(nèi)外政府效能建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及啟示的基礎(chǔ)上，探索出地方政府治理效能的路徑有:適應(yīng)數(shù)字政府建設(shè)需求，更新政府效能建設(shè)價(jià)值理念;完善數(shù)字政府體系建設(shè)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能;強(qiáng)化數(shù)字政府長(zhǎng)效建設(shè)，深化政府機(jī)構(gòu)改革;創(chuàng)新數(shù)字政府建設(shè)思維，健全政府運(yùn)行機(jī)制;增強(qiáng)數(shù)字政府內(nèi)生動(dòng)力，打造“高素質(zhì)、專業(yè)化”的公務(wù)員團(tuán)隊(duì)。地方政府在提升政府效能的過(guò)程中，應(yīng)切實(shí)針對(duì)地區(qū)發(fā)展情況充分吸收和借鑒其他地方政府在數(shù)字政府背景下效能提升過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，從而以此建立更為切合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的政府效能提升路徑。

一、研究基礎(chǔ)及其價(jià)值啟示

數(shù)據(jù)治理同樣是理論界的熱點(diǎn)研究問(wèn)題。通過(guò)檢索“大數(shù)據(jù)治理”“數(shù)據(jù)治理”等關(guān)鍵詞的相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，國(guó)外學(xué)者主要研究數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)理論、框架模型以及實(shí)踐應(yīng)用方面。最早基于“數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)治理”的實(shí)踐，探索數(shù)據(jù)治理在企業(yè)管理中的應(yīng)用。國(guó)內(nèi)學(xué)者較多關(guān)注大數(shù)據(jù)對(duì)政府治理的影響，比如大數(shù)據(jù)在政府流程再造中承擔(dān)“賦予者”的角色，使傳統(tǒng)政府擁有“虛擬治理”的能力。在政府?dāng)?shù)據(jù)治理方面則應(yīng)關(guān)注治理結(jié)構(gòu)如何與技術(shù)的發(fā)展相適應(yīng)，改革各自為政的數(shù)據(jù)管理模式，在數(shù)據(jù)資源采集、存儲(chǔ)、管理、使用等環(huán)節(jié)中明確各職能部門(mén)分工，厘清數(shù)據(jù)所有權(quán)與歸屬關(guān)系。大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府管理載體的組織結(jié)構(gòu)必然會(huì)隨著管理模式而變革，為適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的發(fā)展要求，網(wǎng)狀化的組織結(jié)構(gòu)通過(guò)跨越不同地域、橫向部門(mén)和縱向?qū)蛹?jí)，實(shí)現(xiàn)了部門(mén)之間合理協(xié)作分工。作為系統(tǒng)性工程的數(shù)據(jù)治理，政府需要根據(jù)不同地方自身的發(fā)展目標(biāo)，精簡(jiǎn)數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，并形成組織結(jié)構(gòu)和管理體系，明確權(quán)力和職責(zé)，才能最大程度發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)。然而值得注意的是，鮮有研究從結(jié)構(gòu)功能的視角出發(fā)來(lái)探索地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理。具體說(shuō)來(lái)，帕森斯提出了著名的AGIL分析模式，認(rèn)為一個(gè)整體、均衡、自我調(diào)節(jié)和相互支持的社會(huì)系統(tǒng)，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)的每個(gè)部分都可以對(duì)整體產(chǎn)生影響，并通過(guò)持續(xù)整合分化來(lái)保持系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡。其中關(guān)于社會(huì)系統(tǒng)要素的功能發(fā)揮等分析，提供了組織結(jié)構(gòu)在數(shù)據(jù)治理中發(fā)揮功能的獨(dú)特視角。從動(dòng)態(tài)上看數(shù)據(jù)治理是在政府作為治理主體，高位統(tǒng)籌社會(huì)公共事務(wù)的運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生并實(shí)施的，并在跨部門(mén)協(xié)同治理中提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和決策支撐。這一治理模式反映出數(shù)據(jù)治理與社會(huì)公共事務(wù)之間、政府?dāng)?shù)據(jù)治理內(nèi)部結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系以及數(shù)據(jù)治理的實(shí)踐應(yīng)用與組織結(jié)構(gòu)之間的映射互動(dòng)關(guān)系。由此而論，我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理的不足還是顯而易見(jiàn)的。

二、數(shù)字化轉(zhuǎn)型視野下的地方政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理

（一）組建方式和組織規(guī)格可以自選，職能定位必須盡可能細(xì)化全面

此次機(jī)構(gòu)改革，中央為地方預(yù)留了空間。組建獨(dú)立大數(shù)據(jù)局的方向明確，具體路徑各地自選。由于數(shù)據(jù)治理工作牽涉的部門(mén)多、事項(xiàng)多，部分職能定位與其他相關(guān)部門(mén)職能交叉不清，部分執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督管理權(quán)分離。機(jī)構(gòu)改革不可能一蹴而就，短期內(nèi)職能也不必一步到位，不論選擇哪種組建方式，職能定位必須不斷完善，做到更細(xì)更全。

（二）治理能力方面

具備大數(shù)據(jù)相關(guān)專業(yè)知識(shí)的技術(shù)人才是政府?dāng)?shù)字化能力建設(shè)的前提條件，基礎(chǔ)設(shè)施是政務(wù)數(shù)據(jù)治理與公民溝通的平臺(tái)，治理應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)化組織規(guī)范，以建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系。要注重對(duì)政府工作人員大數(shù)據(jù)信息技術(shù)的學(xué)習(xí)教育和基礎(chǔ)設(shè)施的平臺(tái)架構(gòu)，注重?cái)?shù)據(jù)專業(yè)技術(shù)人才建設(shè)，培養(yǎng)綜合全方位的創(chuàng)新人才，逐步通過(guò)同一體系內(nèi)建設(shè)覆蓋整個(gè)政府體系的統(tǒng)一政務(wù)系統(tǒng)，建立政府、企業(yè)和公民數(shù)據(jù)開(kāi)放的網(wǎng)絡(luò)載體，在政府治理過(guò)程的應(yīng)用中加強(qiáng)大數(shù)據(jù)技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，提供技術(shù)、人力和基礎(chǔ)設(shè)施支撐推動(dòng)政府治理能力的建設(shè)，著力于大數(shù)據(jù)技術(shù)創(chuàng)新與發(fā)展并促進(jìn)政府治理現(xiàn)代化。對(duì)企業(yè)、高校的合作持更開(kāi)放的態(tài)度，促進(jìn)生產(chǎn)、學(xué)習(xí)和研究在大數(shù)據(jù)治理中的整合，并加快政府治理的現(xiàn)代化步伐。

（三）規(guī)則層面上確保多種規(guī)范的內(nèi)在統(tǒng)一和綜合治理

強(qiáng)化數(shù)據(jù)立法的體系一致性與形式合法性。數(shù)據(jù)治理的整個(gè)法律體系應(yīng)當(dāng)保持一致性。下位法的制定要有上位法的依據(jù)，并不得與上位法的規(guī)定或原則相抵觸，即要符合“依據(jù)原則”和“不抵觸原則”。如果涉及有關(guān)基本權(quán)利和自由的限制，還應(yīng)遵守“法律保留”原則。當(dāng)前，《中華人民共和國(guó)民法典》已經(jīng)出臺(tái)，其人格權(quán)編對(duì)隱私權(quán)和個(gè)人信息保護(hù)予以規(guī)定，涉及個(gè)人信息主體的權(quán)利、數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的原則及條件等內(nèi)容?！吨腥A人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》將于2021年9月1日正式施行。個(gè)人信息保護(hù)立法工作也正在推進(jìn)中。相關(guān)規(guī)范的制定應(yīng)在數(shù)據(jù)治理系統(tǒng)性立法體系中考慮，否則易造成立法“層級(jí)錯(cuò)亂”和“規(guī)則打架”的問(wèn)題。推動(dòng)硬法與軟法的綜合治理。公共治理需要軟法之治，數(shù)據(jù)治理作為現(xiàn)代公共治理體系中一個(gè)新的組成部分，除受制于有強(qiáng)制約束力的國(guó)家法律規(guī)范之外，同樣離不開(kāi)軟法的治理效能。數(shù)據(jù)治理具有普遍性、技術(shù)性、復(fù)雜性和應(yīng)時(shí)性等特征，給軟法治理帶來(lái)巨大空間。例如，“數(shù)據(jù)治理研究所”2004年提出《DGI數(shù)據(jù)治理框架》，其中的數(shù)據(jù)治理規(guī)則為建議性、指引性，已經(jīng)被全球數(shù)百個(gè)組織廣泛參考和應(yīng)用。該框架提出數(shù)據(jù)治理六大領(lǐng)域，對(duì)應(yīng)各領(lǐng)域應(yīng)完成不同任務(wù)，需要不同的操作規(guī)則，包括但不限于政策、標(biāo)準(zhǔn)、策略等。又如，軟法由于其靈活性和適應(yīng)性，更能實(shí)現(xiàn)對(duì)客戶需求以及內(nèi)部流程變化的靈敏反應(yīng)。當(dāng)然，只有在硬法規(guī)定基礎(chǔ)性規(guī)范的同時(shí)，軟法才能發(fā)揮有效作用。對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享、開(kāi)發(fā)利用、安全保護(hù)等數(shù)據(jù)治理的子項(xiàng)目而言，其中哪些必須由硬法規(guī)范，哪些適宜由軟法規(guī)制，以及二者之間如何實(shí)現(xiàn)有效的互動(dòng)與作用，則是需要進(jìn)一步研究的內(nèi)容。

（四）行政效能

對(duì)于效能的概念來(lái)說(shuō)，行政效能從某一方面來(lái)說(shuō)更加的復(fù)雜。雖然行政效能的涉及范圍并沒(méi)有效能那么廣泛，但是由于它具有應(yīng)得特殊性，不但要考慮到政府方面的供給能力，還要考慮到公眾對(duì)于政府的滿意程度，因此較為特殊。在很長(zhǎng)一段時(shí)間之內(nèi)，國(guó)內(nèi)外對(duì)于行政效能這一概念都并沒(méi)有形成準(zhǔn)確的界定。目前很多專家學(xué)者對(duì)于行政效能的看法都是基于自身的理解，沒(méi)有形成定論?，F(xiàn)階段相對(duì)來(lái)說(shuō)大家較為認(rèn)可的是郭澤保先生所提出的“行政效能主要指的是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及人員，在實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)過(guò)程當(dāng)中為了履行自身的職責(zé)而產(chǎn)生的效率效益以及結(jié)果等統(tǒng)一表現(xiàn)”。除此之外，還有其他眾多的專家學(xué)者也提出了相應(yīng)的概念界定?？偟膩?lái)說(shuō)，對(duì)于行政效能來(lái)說(shuō)，需要側(cè)重于政府以及公眾二者之間的能力及感受。對(duì)于行政效能的整體時(shí)限是否符合預(yù)期可以分為有效和無(wú)效兩種情況，為了使最終的行政目標(biāo)達(dá)到人們的預(yù)期行政功能就會(huì)轉(zhuǎn)化為效能，如果沒(méi)有達(dá)到人們的預(yù)期，那么這種功能就是一種無(wú)效的行為。因此行政效能可以理解為國(guó)家行政機(jī)關(guān)在實(shí)現(xiàn)某種行政目標(biāo)的時(shí)候，所行使的有效能力以及發(fā)揮出的有效功能，這種有效功能是政府職能在行使國(guó)家權(quán)力過(guò)程當(dāng)中的有效保證。因此將這些觀點(diǎn)綜合在一起的話，我們可以認(rèn)為行政效能就是政府機(jī)關(guān)在行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程當(dāng)中為了行使公共管理的權(quán)利而投入社會(huì)的多方面功能，并在此基礎(chǔ)之上產(chǎn)生了一定的社會(huì)影響。

（五）治理對(duì)象角度

對(duì)接經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和企業(yè)群眾需求，深化數(shù)字化應(yīng)用和治理，充分實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值。一是打造城市“超級(jí)大腦”。深化基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)共建共用，在政務(wù)服務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理、公共安全、醫(yī)療衛(wèi)生、民生服務(wù)、生態(tài)環(huán)保等重點(diǎn)領(lǐng)域建成一批主題數(shù)據(jù)庫(kù)，開(kāi)展大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)比對(duì)和預(yù)警監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)城市重點(diǎn)信息“一張圖”，為政府決策提供可視化輔助支撐。二是深化經(jīng)濟(jì)社會(huì)創(chuàng)新的數(shù)字化應(yīng)用。以應(yīng)用需求為導(dǎo)向，推動(dòng)開(kāi)放應(yīng)用場(chǎng)景，挖掘和開(kāi)發(fā)多維度、深層次數(shù)據(jù)應(yīng)用。加快推動(dòng)人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、5G、機(jī)器人、區(qū)塊鏈等相關(guān)數(shù)字技術(shù)在城市管理、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)民生等領(lǐng)域的深度應(yīng)用，提升智慧城市建設(shè)水平和城市運(yùn)行效能。

三、結(jié)語(yǔ)

隨著黨的十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步明確指出，在制度自信的大環(huán)境下，加強(qiáng)我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)監(jiān)管、行政創(chuàng)新，推動(dòng)行政效能得以有效提升，全面打造人民滿意的服務(wù)型政府。在這一發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，有效提升當(dāng)前政府治理效能，已經(jīng)成為我國(guó)全面深化改革的重要內(nèi)容和發(fā)展目標(biāo)。對(duì)于地方政府而言，在提升政府效能的過(guò)程中，需要尋找有效解決發(fā)展不平衡的一切問(wèn)題，如此才能真正地實(shí)現(xiàn)政府治理效能的提升。在結(jié)合國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)資料的收集和整理的基礎(chǔ)上，可以發(fā)現(xiàn)影響政府效能提升的一系列因素當(dāng)中，社會(huì)公眾對(duì)于政府效能的認(rèn)知缺乏、政府職能轉(zhuǎn)變不到位、公共服務(wù)提供機(jī)制不健全、社會(huì)大眾參與度不高等一系列的問(wèn)題，是制約政府治理效能提升的關(guān)鍵因素。對(duì)此各地方政府需要切實(shí)針對(duì)地區(qū)發(fā)展情況，并充分吸收和借鑒其他地方政府在數(shù)字政府背景下效能提升過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，從而以此建立更為切合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的政府效能提升路徑。