我國宅基地有償退出制度的構(gòu)建研究

安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 姚瑋煒，吳明聰

一、農(nóng)村宅基地退出概述及歷史演變

（一）農(nóng)村宅基地退出的概念

關(guān)于農(nóng)村宅基地退出的概念目前沒有明確的規(guī)定，但比較常見的一種是農(nóng)民僅僅只享有宅基地的使用權(quán)。因此，我國農(nóng)村的宅基地退出實際上是宅基地使用者自愿將宅基地使用權(quán)返還給集體經(jīng)濟組織進(jìn)行再分配和再利用的制度。

（二）厘清宅基地退出概念的意義

從法學(xué)的角度厘清宅基地退出的概念，有助于我們增強對宅基地退出深層次的理解。目前我國相關(guān)法律法規(guī)仍然缺少對宅基地退出等方面的詳細(xì)規(guī)定，僅僅在《民法典》物權(quán)編中寫明，如果宅基地因自然災(zāi)害而喪失，其使用權(quán)才會被消滅。對該問題進(jìn)行深入理解，加強對概念的研究，有助于豐富宅基地相關(guān)內(nèi)容的內(nèi)涵。

（三）宅基地有償退出的歷史演變

宅基地有償退出發(fā)展至今，可以分為三個階段：分別是1949年-1985年，1986年-1996年，1997年至今。結(jié)合當(dāng)時國家的具體背景以及國內(nèi)的具體情況，第一個階段，我國對于宅基地的管理是相對比較寬松的。但是到了20世紀(jì)80年代以后，隨著國家制度慢慢建構(gòu)，我國對宅基地的規(guī)定進(jìn)行了相應(yīng)的安排。第二階段，我國逐漸對城市和鄉(xiāng)村的土地進(jìn)行管理，伴隨著管理的出現(xiàn)，農(nóng)村宅基地的退出政策也慢慢開始出現(xiàn)。第三階段，我國經(jīng)濟加速發(fā)展，人民生活水平提高，“三權(quán)分置”的理念也漸漸傳入政策制定者以及人民群眾的身邊，同時也漸漸被大家所接受?！锻恋毓芾矸ā分幸裁鞔_了對宅基地有償退出制度的規(guī)定，但是這是宏觀規(guī)定，并沒有對宅基地的退出進(jìn)行具體的實施辦法確定。盡管在不同程度上我國對宅基地的退出進(jìn)行了試點和研究，但是并沒有進(jìn)行得太充分，對于這部分問題還是有進(jìn)一步研究的空間。

二、農(nóng)村宅基地退出的現(xiàn)實意義

（一）農(nóng)村宅基地退出可以提高農(nóng)村土地使用率

現(xiàn)階段我國農(nóng)村出現(xiàn)很多空置土地，這是因為農(nóng)村的成年人很多都外出務(wù)工，僅有年邁的家長和年幼的孩子在家里，留在農(nóng)村的老少，其生產(chǎn)能力較低，對于土地的利用率也較低，因此存在較多閑置的土地。如果農(nóng)村宅基地退出機制被較好地運用，不僅可以提高農(nóng)村土地的利用率，還可以改善農(nóng)村中許多留守兒童、留守老人的問題。

（二）農(nóng)村宅基地退出可以保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益

宅基地因為其本身的屬性，農(nóng)民對其享有占有、使用、收益的權(quán)利，關(guān)于對土地處分的權(quán)利則只能在本集體內(nèi)部進(jìn)行。當(dāng)實行了農(nóng)村宅基地退出機制，農(nóng)民不僅可以保留宅基地的社會屬性，同時可以利用其獲利，充分利用被閑置的宅基地，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益。

（三）農(nóng)村宅基地退出可以完善宅基地體系

《民法典》物權(quán)編中最基本的規(guī)定即為物權(quán)法定，物權(quán)法定要求每一項物權(quán)是由法律明文規(guī)定的。正如前述所言，在宅基地的社會屬性中，宅基地本身即享有占有、使用、收益的權(quán)利，但是其處分權(quán)利被限制在本集體中。但是如果實行了宅基地退出機制，不僅可以保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，還可以完善我國宅基地體系。

三、農(nóng)村宅基地有償退出所面臨的困境

縱觀我國宅基地管理法律法規(guī)的演變可以看出，中國現(xiàn)行的宅基地管理制度是從計劃經(jīng)濟時期演化而來，但是根據(jù)黨的十九大提出的重大政治論，顯然，我國現(xiàn)行市場經(jīng)濟體制已經(jīng)不再適用計劃經(jīng)濟時代的農(nóng)村宅基地制度，它不能有效地保護(hù)農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)等相關(guān)權(quán)利，也無法從根本上解決農(nóng)村宅基地使用效率低下的問題。

（一）宅基地管理的法律法規(guī)不健全、法制不統(tǒng)一

農(nóng)民基本土地權(quán)利在我國《憲法》中已經(jīng)明確規(guī)定。但是《民法典》物權(quán)編中僅僅對農(nóng)村宅基地有一般性規(guī)定，不能真正保護(hù)農(nóng)村宅基地的相關(guān)權(quán)利。隨著我國經(jīng)濟社會的全面系統(tǒng)發(fā)展，我國目前仍然需要完善的法律對宅基地缺失方面進(jìn)行補足。目前我國的地方政府、村集體等因為具體情況不同，對農(nóng)村宅基地的使用以及相關(guān)的退出機制均有不同的規(guī)定。雖然相關(guān)的規(guī)定部分反映了農(nóng)民對于宅基地退出的意愿，在一定程度上保證了農(nóng)民的權(quán)益，但是收效甚微，仍然僅僅停留在表面，尚未上升到法律層面，也沒有普遍普及。此外，這種做法不可避免地與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突，因此迫切需要完善相關(guān)法律中關(guān)于農(nóng)村宅基地的內(nèi)容，既要體現(xiàn)農(nóng)民的利益，又要保證經(jīng)濟社會建設(shè)的穩(wěn)步進(jìn)行。

我國的土地所有權(quán)歸國家和集體，但是因為土地問題較為復(fù)雜，相關(guān)概念相互交織，因此關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)這部分的歸屬問題一直較為模糊。雖然在《憲法》中明確規(guī)定宅基地是屬于集體所有的，但是在具體的宅基地退出中，政府起主導(dǎo)作用。而政府與村集體之間類似“服從關(guān)系”，因此村集體通常服從行政命令。而作為弱勢群體一方的農(nóng)民，因為產(chǎn)權(quán)不清等問題，通常較難維護(hù)自己的合法權(quán)利。

（二）農(nóng)民宅基地騰退的意愿不強

根據(jù)調(diào)查顯示，目前阻礙農(nóng)民宅基地騰退的原因主要有農(nóng)民的年齡、房屋重新建造的成本、補償價款等。農(nóng)一代雖然現(xiàn)階段外出務(wù)工、經(jīng)商等，然而，在他們的思想深處仍然有著落葉歸根的想法。很少有人愿意離開自己的家園，他們也想把自己的家園傳給下一代。半個多世紀(jì)以來，人們和他們的故鄉(xiāng)建立了“血緣關(guān)系”，正是這種對農(nóng)村生活方式的熟悉和適應(yīng)，讓他們不愿意放棄農(nóng)村的一切，完全進(jìn)入城市。關(guān)于宅基地退出的補償，很多人因為對政府不夠信任，因此抱著觀望的態(tài)度，他們即使讓宅基地長期閑置，也不愿意主動退出。

（三）宅基地退出的補償價款、標(biāo)準(zhǔn)未滿足農(nóng)民預(yù)期

現(xiàn)階段補償方式一般有三種，分別是貨幣補償、補償樓房、平等置換商品房。貨幣補償是指根據(jù)農(nóng)民宅基地具體的面積折算成貨幣，讓農(nóng)民實現(xiàn)“帶資進(jìn)城”。補償樓房是指根據(jù)宅基地的具體大小對其折算成等面積或者大于宅基地面積的樓房。平等置換商品房是指按宅基地面積置換同一面積的商品房，但是商品房具體的地理位置以及價格均未有相關(guān)文件進(jìn)行規(guī)定。通過調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民宅基地退出意愿不強和補償標(biāo)準(zhǔn)有很大的關(guān)系。

四、農(nóng)村宅基地有償退出的建議

（一）完善有關(guān)農(nóng)村宅基地的法律法規(guī)

宅基地作為我國集體所有制土地中具有價值的一類土地，僅有少許法條對其加以規(guī)定，這不利于保障農(nóng)民的權(quán)益。因此，為避免農(nóng)民權(quán)益受損，我國必須建立健全農(nóng)村宅基地管理的法律法規(guī)。第一，嚴(yán)格界定農(nóng)村土地權(quán)利的歸屬，劃清權(quán)力界限，明確權(quán)利和責(zé)任。第二，先進(jìn)行地區(qū)試點，再由點及面，吸取試點地區(qū)的經(jīng)驗教訓(xùn)，總結(jié)最適合國家推廣的經(jīng)驗，指導(dǎo)農(nóng)村宅基地退出。第三，農(nóng)村宅基地退出制度應(yīng)充分保障農(nóng)民的主體地位，嚴(yán)格遵循自愿原則。第四，嚴(yán)格限制宅基地退出程序，且對此需具體明確。第六，應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的追責(zé)制度，當(dāng)農(nóng)民利益在這過一程中受損，應(yīng)當(dāng)切實保障農(nóng)民的權(quán)益。

（二）制定合理的宅基地退出激勵制度

在宅基地退出方面，部分農(nóng)民的抵觸情緒較大，為了安撫農(nóng)民的情緒，使得社會更加穩(wěn)定，應(yīng)當(dāng)制定恰當(dāng)合理的宅基地退出激勵機制，保證該項措施的實施。因此，宅基地退出應(yīng)堅持農(nóng)民自愿參與的原則，對符合條件的農(nóng)民積極鼓勵他們退出。在與農(nóng)民就退出問題進(jìn)行協(xié)商時，應(yīng)保持平和的心態(tài)，同時給予農(nóng)民合理的賠付，搭配完善的激勵制度，盡量將矛盾降低影響到最小，避免因此引起不必要的社會不安。

（三）構(gòu)建農(nóng)村宅基地入市交易制度

目前我國關(guān)于農(nóng)村宅基地入市交易的規(guī)制方面仍然存在不足，因此為了規(guī)制農(nóng)村宅基地的交易，有必要加強農(nóng)村宅基地交易市場制度方面的構(gòu)建，這有利于實現(xiàn)土地交易的公開透明、提高資源的利用效率，同時也有利于規(guī)范交易模式?？傊?，我國目前的宅基地退出工作亟須穩(wěn)步推進(jìn)，在宅基地退出過程中，要切實保障農(nóng)民利益，完善激勵機制，加強入市交易制度的構(gòu)建，相關(guān)的補償價款應(yīng)按期落實到位。