非傳統(tǒng)安全視角下的國(guó)際移民挑戰(zhàn)及其治理

陳積敏

內(nèi)容提要： 國(guó)際移民（尤其是非正規(guī)移民）帶來的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)日益成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)。這些非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)為國(guó)際恐怖主義威脅、跨國(guó)有組織犯罪威脅、國(guó)際公共衛(wèi)生安全威脅、生態(tài)環(huán)境安全的威脅以及經(jīng)濟(jì)安全威脅。對(duì)于國(guó)際移民造成的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)，應(yīng)有辯證的認(rèn)知與科學(xué)的態(tài)度，這是國(guó)際社會(huì)有效應(yīng)對(duì)上述挑戰(zhàn)的基本前提。在此基礎(chǔ)上，國(guó)際社會(huì)應(yīng)努力構(gòu)建以主權(quán)國(guó)家為主體的國(guó)家治理核心、以地區(qū)性組織作為主體的區(qū)域治理和以國(guó)際組織框架下的全球治理為補(bǔ)充的國(guó)際移民治理體系。

國(guó)際移民是當(dāng)前國(guó)際社會(huì)交流互動(dòng)的一個(gè)重要體現(xiàn)，展示了人類社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步的力量。它既是全球化的結(jié)果，同時(shí)也推動(dòng)了全球化的深度發(fā)展，“跟金融、商業(yè)、觀念或信息等流動(dòng)性一樣，不斷增長(zhǎng)的跨境人口流動(dòng)潮是全球化強(qiáng)化最可信賴的一個(gè)指標(biāo)”。①IOM, World Migration Report 2003, https://publications.iom.int/system/files/pdf/wmr_2003_1.pdf，訪問日期：2020年12月2日。與此同時(shí)，國(guó)際移民的重要性與復(fù)雜性也日益引起各國(guó)政府與民眾的廣泛重視，“現(xiàn)在，移民是一個(gè)與國(guó)家、區(qū)域和國(guó)際各層面的人權(quán)、發(fā)展和地緣政治相互關(guān)聯(lián)的最高等級(jí)的政治議題”。②同上。其中，國(guó)際移民所帶來的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)構(gòu)成了這一政治議題的主要內(nèi)容，因而成為全球移民治理的重要課題。

一、國(guó)際移民與非傳統(tǒng)安全

國(guó)際移民是當(dāng)前國(guó)際社會(huì)存在的現(xiàn)實(shí)，也是一種動(dòng)態(tài)現(xiàn)象。2019年9月，聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)部人口司發(fā)布了《2019年國(guó)際移民存量》①United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division, International Migration 2019: Report, 2019, https://www.un.org/en/development/desa/population/migration/publications/migrationreport/docs/InternationalMigration2019_Report.pdf，訪問日期：2020年12月2日。研究報(bào)告，對(duì)2019年國(guó)際移民的數(shù)量、來源及其分布、性別比例、年齡結(jié)構(gòu)等進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)與分析，展現(xiàn)了當(dāng)前國(guó)際移民的基本圖景：（1）從數(shù)量上來看，自2010年以來，國(guó)際移民數(shù)量增長(zhǎng)約5100萬人，2019年國(guó)際移民總量達(dá)到2.72億人，占世界人口總數(shù)的3.5%，比1990年高出0.06%。（2）從來源地來看，印度（1750萬人）、墨西哥（1180萬人）、中國(guó)（1070萬人）、俄羅斯（1050萬人）與沙特（820萬人）位列前五位。從目的地來看，美國(guó)為第一大移民目的地國(guó)，移民數(shù)量達(dá)到5100萬人，相當(dāng)于國(guó)際移民總數(shù)的19%。德國(guó)、沙特阿拉伯、俄羅斯、英國(guó)位列第2—5位；（3）從性別構(gòu)成上看，2019年國(guó)際移民中的男性占比達(dá)52.1%，而女性移民占比47.9%。（4）從年齡結(jié)構(gòu)上看，2019年，處于20—64歲勞動(dòng)年齡之間的國(guó)際移民數(shù)量達(dá)2.02億，約占國(guó)際移民人口總量的74%。（5）從流向上看，2019年，發(fā)展中國(guó)家之間的國(guó)際移民比例占39%，35%的國(guó)際移民屬于“南北流動(dòng)”（發(fā)展中國(guó)家移民向發(fā)達(dá)國(guó)家流動(dòng)）。發(fā)達(dá)國(guó)家內(nèi)部的流動(dòng)（即“北北流動(dòng)”）占比約為20%，“北南流動(dòng)”（即發(fā)達(dá)國(guó)家移民向發(fā)展中國(guó)家流動(dòng)）占比最低，僅有5%。（6）從國(guó)際被迫移民（forced displacements）的角度看，2010—2017年間，全球難民與尋求庇護(hù)者數(shù)量增加了約1300萬人，約占全球移民數(shù)量增長(zhǎng)的25%。根據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署的報(bào)告，截至2018年底，全球因迫害、沖突、暴力以及違反人權(quán)等導(dǎo)致的被迫移民再創(chuàng)新高，總數(shù)達(dá)7080萬人，其中包括2059萬難民、4130萬國(guó)內(nèi)流離失所者以及350萬尋求庇護(hù)者等。從分布上來看，南方國(guó)家接收了絕大部分的難民，2017年占比超過83%。例如，北非與西亞接收了其中的約46%，撒哈拉沙漠以南非洲接納比例接近21%。2018年，接收難民最多的五個(gè)國(guó)家分別是土耳其、巴基斯坦、烏干達(dá)、蘇丹以及德國(guó)。從來源上看，67%的國(guó)際難民來自敘利亞、阿富汗、蘇丹、緬甸以及索馬里等。②UNHCR, Global Trends: Forced Displacement in 2018，https://www.unhcr.org/5d08d7ee7.pdf，訪問日期：2020年12月5日。從時(shí)間上來看，根據(jù)世界銀行的分析，目前超過5年以上的被迫移民接近1600萬人，這也是“冷戰(zhàn)”后的最高水平。①World Bank, “Forced Displacement: Refugees, Internally Displaced and Host Communities,” https://www.worldbank.org/en/topic/forced-displacement#1, 訪問日期：2020年12月5日。

通過對(duì)國(guó)際移民基本情況的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前國(guó)際移民具有五個(gè)方面的特點(diǎn)：（1）國(guó)際移民的數(shù)量呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但其占全球人口的比例增速不明顯；（2）國(guó)際移民的來源與分布呈現(xiàn)集中性特點(diǎn)；（3）國(guó)際移民具有明顯的經(jīng)濟(jì)性特征，即從經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度與收入水平較低的國(guó)家向較高國(guó)家流動(dòng)；（4）國(guó)際移民性別比例相對(duì)均衡，并且處于勞動(dòng)力年齡階段；（5）國(guó)際被迫移民數(shù)量繼續(xù)增長(zhǎng)，且增長(zhǎng)速率快于自愿移民，同時(shí)在來源與分布上表現(xiàn)出集中性特點(diǎn)。綜上分析，當(dāng)前國(guó)際移民的現(xiàn)狀及其特點(diǎn)對(duì)國(guó)際安全（尤其是非傳統(tǒng)安全）帶來了重大影響。

相對(duì)于傳統(tǒng)安全而言，非傳統(tǒng)安全是一個(gè)較新的安全領(lǐng)域問題。在行為主體、關(guān)注對(duì)象、議題領(lǐng)域等方面，非傳統(tǒng)安全更多地側(cè)重非國(guó)家行為體對(duì)跨國(guó)家安全互動(dòng)與國(guó)家內(nèi)部安全造成的影響，以及對(duì)人類社會(huì)的發(fā)展所帶來的挑戰(zhàn)。與傳統(tǒng)安全主要關(guān)注軍事層面的國(guó)家安全不同，非傳統(tǒng)安全將“社會(huì)安全”“人類安全”作為重要研究議題。英國(guó)學(xué)者肯·布思提出，安全應(yīng)該是“社會(huì)解放”和“人類解放”的思想，認(rèn)為“后冷戰(zhàn)時(shí)代”的安全不僅應(yīng)該擺脫軍事技術(shù)對(duì)人的控制，更應(yīng)該體現(xiàn)世界各國(guó)不可分離的共同體聯(lián)系，體現(xiàn)一切社會(huì)現(xiàn)象應(yīng)該“以人為本”的本質(zhì)立場(chǎng)。②朱鋒：《“非傳統(tǒng)安全”解析》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2004年第4期，第142頁(yè)。2001年1月，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)安南（Kofi Atta Annan）正式宣布成立“人類安全委員會(huì)”（Commission for Human Security），努力建設(shè)免于“匱乏與恐懼”的世界，主要應(yīng)對(duì)包括經(jīng)濟(jì)安全（如持續(xù)貧困、失業(yè)等）、食品安全（如饑荒）、衛(wèi)生安全（如致命性傳染?。?、環(huán)境安全（如環(huán)境惡化）、個(gè)人安全（如身體暴力、犯罪等）、社區(qū)安全（如種族間、宗教間或其他身份間的緊張關(guān)系等）以及政治安全（如侵犯人權(quán)）。③“Human Security in Theory and Practice,” https://www.unocha.org/sites/dms/HSU/Publications%20 and%20Products/Human%20Security%20Tools/Human%20Security%20in%20Theory%20and%20Practice%20 English.pdf，訪問日期：2020年12月2日。一定意義上來說，非傳統(tǒng)安全關(guān)照的大多數(shù)議題最終都可以歸結(jié)到“人的安全”之上。

從議題領(lǐng)域來看，朱鋒教授認(rèn)為，非傳統(tǒng)安全可分為五大類別：第一，人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展面臨的安全問題，如環(huán)境安全、全球生態(tài)問題、傳染病防控等；第二，人類社會(huì)活動(dòng)中個(gè)體國(guó)家或個(gè)體社會(huì)失序失控而對(duì)國(guó)際秩序、地區(qū)安全乃至國(guó)際穩(wěn)定造成的威脅，如人道主義危機(jī)等；第三，跨國(guó)有組織犯罪，如人口販運(yùn)等；第四，非國(guó)家行為體對(duì)國(guó)際安全的威脅，如國(guó)際恐怖主義等；第五，由于科技進(jìn)步以及全球化發(fā)展所產(chǎn)生的安全脆弱問題，如網(wǎng)絡(luò)安全等。①朱鋒：《“非傳統(tǒng)安全”解析》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2004年第4期，第140頁(yè)。余瀟楓教授以“場(chǎng)域安全”觀來分析“非傳統(tǒng)安全”，從威脅的源發(fā)地及與傳統(tǒng)安全威脅的交織特性出發(fā)將非傳統(tǒng)安全劃分為四大類：多源非傳統(tǒng)安全威脅（如國(guó)際恐怖主義）、外源性非傳統(tǒng)安全威脅（如國(guó)際公共衛(wèi)生安全）、雙源性非傳統(tǒng)安全威脅（如跨國(guó)有組織犯罪）、內(nèi)源性非傳統(tǒng)安全威脅（如經(jīng)濟(jì)/金融安全）。②余瀟楓、羅中樞：《非傳統(tǒng)安全藍(lán)皮書——中國(guó)非傳統(tǒng)安全研究報(bào)告（2016～2017）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2017年版，第3—23頁(yè)。綜合來看，非傳統(tǒng)安全主要涉及三大問題：人類社會(huì)機(jī)體問題（如恐怖主義、非法移民等）、人類自然肌體問題（如傳染病流行）以及人與自然關(guān)系問題（如氣候變化）。③黃昭宇：《非傳統(tǒng)安全問題的本質(zhì)及解決路徑》，載《教學(xué)與研究》，2010年第4期，第61頁(yè)。國(guó)際移民幾乎涉及所有三大類非傳統(tǒng)安全問題。需要指出的是，國(guó)際移民與非傳統(tǒng)安全之間建構(gòu)了一種雙向型因果關(guān)系，即國(guó)際移民既可能成為引發(fā)或加劇非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)的原因，也可能是非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)造成的結(jié)果。例如，2018年來自中美洲地區(qū)“大篷車”移民給美國(guó)帶來了巨大挑戰(zhàn)，其重要原因就在于這些移民原籍國(guó)存在嚴(yán)重的暴力犯罪、經(jīng)濟(jì)崩潰等現(xiàn)象。④陳積敏：《當(dāng)前國(guó)際移民現(xiàn)狀與治理挑戰(zhàn)》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2019年3月1日第2版。

二、非傳統(tǒng)安全視角下的國(guó)際移民挑戰(zhàn)

國(guó)際移民（尤其是非正規(guī)移民）帶來的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)已成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)。這些非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)是：國(guó)際恐怖主義威脅，跨國(guó)有組織犯罪威脅，國(guó)際公共衛(wèi)生安全威脅，生態(tài)環(huán)境安全威脅以及經(jīng)濟(jì)安全威脅。

（一）國(guó)際移民與恐怖主義

自20世紀(jì)80年代起，國(guó)際社會(huì)開始關(guān)注移民與國(guó)家安全的關(guān)系，如《申根協(xié)定》與《都柏林公約》將移民與恐怖主義、國(guó)際犯罪、邊境控制等聯(lián)系起來。①Jef Huysmans, “The European Union and the Securitization of Migration,” Journal of Common Market Studies,Vol.38. Issue 5, December 2000, p.756.但直到“9·11”事件后，移民與恐怖主義之間的關(guān)系才引起重視。此后，國(guó)際移民問題被列入反恐議程中的突出位置，各國(guó)政府進(jìn)一步收緊移民政策，強(qiáng)化邊界控制，并將移民與恐怖活動(dòng)自然地聯(lián)系在一起。例如，“9·11”事件后，英國(guó)工黨與保守黨都表態(tài)，將恐怖主義與移民問題掛鉤。杰夫·惠斯曼（Jef Huysmans）在對(duì)“9·11”事件后英國(guó)議會(huì)辯論主題與內(nèi)容進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，英國(guó)政府明顯地將恐怖主義與移民、難民等聯(lián)系起來。2001年12月，英國(guó)政府通過了《反恐、犯罪與安全法》，在文件的第四部分明確把恐怖主義與移民問題結(jié)合起來。法國(guó)政府也與意大利、英國(guó)和比利時(shí)建立了聯(lián)合邊界巡邏隊(duì)，阻止那些持有有效簽證的移民在這些國(guó)家自由流動(dòng)，同時(shí)增加邊界警力的經(jīng)費(fèi)支出，以控制非法移民。②Alexander Spencer, “Linking Immigrants and Terrorists: The Use of Immigration as an Anti-Terror Policy,” The Online Journal of Peace and Conflict Resolution, Vol. 8, No.1, 2008, p. 4.美國(guó)更是將打擊恐怖主義、維護(hù)國(guó)土與民眾安全變成壓倒一切的任務(wù)，無論是從立法方面，還是從軍事方面，抑或是在邊界控制與移民管理方面，美國(guó)政府均采取了相應(yīng)措施。

從經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)上看，國(guó)際恐怖主義組織多次利用各國(guó)移民體系漏洞發(fā)動(dòng)恐怖襲擊。2004年，美國(guó)尼克松中心（The Nixon Center）發(fā)布的一份研究報(bào)告顯示，“過去十年在北美和西歐發(fā)生的所有主要的恐怖襲擊（除俄克拉荷馬城外），都使用了移民”③Robert S. Leiken, Bearers of Global Jihad: Immigration and National Security after 9/11, The Nixon Center, 2004, http://www.mafhoum.com/press7/193S23.pdf, 訪問日期：2020年12月10日。。海牙國(guó)際反恐怖主義研究中心（The International Centre for Counter Terrorism）研究員亞歷克斯·施密德（Alex P. Schmid）經(jīng)過分析得出結(jié)論認(rèn)為，國(guó)際恐怖分子常常是移民，但難民營(yíng)中的移民或散居海外的人極少會(huì)成為恐怖分子。④Alex P. Schmid, “Links between Terrorism and Migration: An Exploration,” ICCT Research Paper, May 2016, p.46, http://icct.nl/app/uploads/2016/05/Alex-P.-Schmid-Links-between-Terrorism-and-Migration-1.pdf, 訪問日期：2020年12月10日。英國(guó)華威大學(xué)（University of Warwick）學(xué)者鮑烏（Vincenzo Bove）與埃塞克斯大學(xué)（University of Essex）學(xué)者博米爾特（Tobias Bohmelt）對(duì)1970—2000年145個(gè)國(guó)家的移民流入量與恐怖襲擊數(shù)量的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行了研究，結(jié)果顯示，移民是恐怖主義從一國(guó)向另一國(guó)擴(kuò)散的一個(gè)重要工具，但移民本身并未直接導(dǎo)致恐怖主義行為的增多。①Vincenzo Bove and Tobias B?hmelt, “Does Immigration Induce Terrorism?” The Journal of Politics, Vol.78, No. 2, 2016, pp. 572—588.因此，移民政策和移民網(wǎng)絡(luò)確實(shí)為恐怖主義組織和其他非國(guó)家行為體提供了追求其利益的途徑。②Fiona B. Adamson, “Crossing Borders: International Migration and National Security,” International Security, Vol. 31, No. 1, 2006, p.195.然而，兩者并不必然成正相關(guān)關(guān)系，夸大移民與恐怖主義間的聯(lián)系顯然與事實(shí)不符。實(shí)際上，恐怖分子既可能是外來移民，也可能是本國(guó)公民。據(jù)英國(guó)政府官方統(tǒng)計(jì)，截至2013年9月30日，因與恐怖主義相關(guān)的犯罪行為而被收監(jiān)的120人中，79%是英國(guó)公民。③“Operation of Police Powers under the Terrorism Act 2000 and Subsequent Legislation: Arrests, Outcomes and Stops and Searches, Quarterly Update to 30 September 2013, Great Britain,” March, 6 2014, https://www.gov.uk/government/publications/operation-of-police-powers-under-the-terrorism-act-2000-quarterly-update-toseptember-2013/operation-of-police-powers-under-the-terrorism-act-2000-and-subsequent-legislation-arrestsoutcomes-and-stops-and-searches-quarterly-update-to-30-s, 訪問日期：2020年12月10日。2019年4月21日，斯里蘭卡發(fā)生連環(huán)恐怖爆炸襲擊，嫌疑人全部是斯里蘭卡籍。“9·11”事件后，各國(guó)在防止輸入型恐怖主義方面做出了卓有成效的努力，但在應(yīng)對(duì)本土恐怖主義方面仍面臨重要挑戰(zhàn)，以至于各國(guó)把這種類型的恐怖主義活動(dòng)視為維護(hù)國(guó)土安全的優(yōu)先事項(xiàng)與戰(zhàn)略重點(diǎn)。例如，2010年《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告首次明確將本土恐怖主義列為國(guó)家安全威脅的一部分。

不僅如此，過分強(qiáng)調(diào)或擴(kuò)大移民與恐怖主義之間的關(guān)系還會(huì)產(chǎn)生諸多不利后果，如分散安全部門的精力、促進(jìn)仇外情緒的增長(zhǎng)、抑制移民對(duì)東道國(guó)的貢獻(xiàn)、侵害本國(guó)公民的自由等。德國(guó)學(xué)者亞歷山大·斯賓塞（Alexander Spencer）認(rèn)為，“將一個(gè)群體視為懷疑對(duì)象意味著政府可能會(huì)放過那些真正的、但不符合這一標(biāo)準(zhǔn)的恐怖分子”。④Alexander Spencer, “Linking Immigrants and Terrorists: The Use of Immigration as an Anti-Terror Policy,”The Online Journal of Peace and Conflict Resolution, Vol. 8, No.1, 2008, p.10,http://www.academia.edu/2596962/Linking_Immigrants_and_Terrorists_The_Use_of_Immigration_as_an_Anti-Terror_Policy, 訪問日期：2020年12月13日。亞歷克斯·施密德（Alex P. Schmid）指出：“移民控制作為一種控制恐怖主義的手段被廣泛使用。但與真正的恐怖分子相比，這可能對(duì)真正的移民和合法的外國(guó)居民造成更大傷害。……它助長(zhǎng)了仇外心理，并剝奪了移民對(duì)東道國(guó)社會(huì)做出積極貢獻(xiàn)的機(jī)會(huì)。此外，另一個(gè)危險(xiǎn)就是反恐怖主義的移民控制手段也能被用來控制本國(guó)公民?！雹軦lex P. Schmid, “Links between Terrorism and Migration: An Exploration,” ICCT Research Paper, May 2016, p.5, http://icct.nl/app/uploads/2016/05/Alex-P.-Schmid-Links-between-Terrorism-and-Migration-1.pdf，訪問日期：2020年12月13日。因此，那些將國(guó)際移民視為是引入恐怖分子、罪犯等的工具，并進(jìn)而對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成威脅的觀點(diǎn)盡管流行廣泛，但卻是具有相當(dāng)危險(xiǎn)的、誤導(dǎo)性的認(rèn)知。①Khalid Koser, “When is Migration a Security Issue?” March 31, 2011, https://www.brookings.edu/opinions/when-is-migration-a-security-issue/，訪問日期：2020年12月13日。需要指出的是，移民與恐怖主義之所以會(huì)被建立起聯(lián)系，其原因是復(fù)雜的，②Alex P. Schmid, “Links between Terrorism and Migration: An Exploration,” ICCT Research Paper, May 2016, p.13, http://icct.nl/app/uploads/2016/05/Alex-P.-Schmid-Links-between-Terrorism-and-Migration-1.pdf，訪問日期：2020年12月13日。如宏觀層面上全球化及其不平衡性，微觀層面上移民與恐怖主義行為的關(guān)聯(lián)性，③這種關(guān)聯(lián)性主要包括兩大層面，即移民參與的恐怖主義活動(dòng)（如“9·11”恐怖襲擊），以及針對(duì)移民及其相關(guān)者的恐怖主義行為（如2011年挪威的“于特島慘案”），后者的關(guān)聯(lián)度甚至更大。理查德·麥克亞歷山大（Richard J McAlexander）對(duì)1980—2004年西歐移民與恐怖主義活動(dòng)關(guān)系的研究表明，移民增長(zhǎng)與右翼恐怖主義活動(dòng)的增加呈正相關(guān)性。參見：Richard J McAlexander, “How Are Immigration and Terrorism Related? An Analysis of Right- and Left-Wing Terrorism in Western Europe, 1980–2004,” Journal of Global Security Studies, Vol. 5, Issue 1, 2020, pp.179–195，訪問日期：2020年12月13日。同時(shí)還存在文化層面的因素，即對(duì)“他者”的不信任，“縱貫整個(gè)人類歷史，外來者、‘他者’一直是懷疑，有時(shí)還是仇恨的焦點(diǎn)”。④Omar Grech and Monika Wohlfeld, Migration in the Mediterranean: Human Rights, Security and Development Perspectives, Gutenberg Press, 2014, p.68.媒體傳播的放大效應(yīng)以及民粹主義政治的推波助瀾進(jìn)一步渲染了兩者之間的聯(lián)系。⑤陳積敏：《國(guó)際非法移民治理比較研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2019年版，第73—74頁(yè)。目前，國(guó)際社會(huì)對(duì)微觀層面的關(guān)注較多，但宏觀層面與文化層面產(chǎn)生的直接影響與長(zhǎng)期影響可能更富挑戰(zhàn)性。

（二）國(guó)際移民與跨國(guó)有組織犯罪

跨國(guó)有組織犯罪是國(guó)際社會(huì)面臨的重大安全挑戰(zhàn)，而非正規(guī)移民⑥本文所指的非正規(guī)移民主要是指非正常跨境人口流動(dòng)，是相對(duì)于合法移民而言的，主要包括非法移民，也包括難民、申請(qǐng)庇護(hù)者、無國(guó)籍者等。當(dāng)然，這并不否定移民與難民之間的區(qū)別。關(guān)于“移民”與“難民”概念的界定及其差異，可參見：UNHCR, “‘Refugees’ and ‘Migrants’-Frequently Asked Questions(FAQs),” March, 16 2016, https://www.unhcr.org/print/56e95c676.html，訪問日期：2020年12月2日。往往會(huì)牽涉其中，主要表現(xiàn)形式是“偷運(yùn)移民”（Smuggling of Migrants）與“人口販運(yùn)”（Trafficking in Persons）。根據(jù)2000年《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約關(guān)于打擊陸、海、空偷運(yùn)移民的補(bǔ)充議定書》第3條的規(guī)定，“偷運(yùn)移民”指的是：“為直接或間接獲取金錢或其他物質(zhì)利益，安排非某一締約國(guó)國(guó)民或永久居民的人非法進(jìn)入該締約國(guó)”，而所謂的“非法進(jìn)入”是指在不符合合法進(jìn)入接受國(guó)的必需要件的情況下穿越邊境。①United Nations, Protocol against the Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air, Supplementing the United Nations Convention against Transnational 0rganized Crime, 2000, http://www.uncjin.org/Documents/Conventions/dcatoc/final_documents_2/convention_smug_eng.pdf。截至到 2019年10月，該議定書已經(jīng)得到聯(lián)合國(guó)148個(gè)成員國(guó)的批準(zhǔn)。參見United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division,International Migration 2019: Report, 2019, p.48, https://www.un.org/en/development/desa/population/migration/publications/migrationreport/docs/InternationalMigration2019_Report.pdf，訪問日期：2020年12月2日。偷運(yùn)移民的主要對(duì)象是非正規(guī)移民。由于邊界管制的加強(qiáng)，非正規(guī)移民者感到，僅僅依靠自己的力量穿越邊境已是難上加難。于是，他們轉(zhuǎn)而求助于偷運(yùn)者。因此，偷運(yùn)移民有著廣泛的市場(chǎng)，同時(shí)又能帶來暴利，從而導(dǎo)致了國(guó)際偷運(yùn)移民網(wǎng)絡(luò)的形成。據(jù)加拿大邊界服務(wù)局估算，在該國(guó)來自中國(guó)的非正規(guī)移民中，在遷移過程中借助人口走私者協(xié)助的比例高達(dá)92%。②IOM, Migrant Smuggling Data and Research: A Global Review of the Emerging Evidence Base, 2016, p.10,http://publications.iom.int/system/files/pdf/smuggling_report.pdf，訪問日期：2020年12月2日。2016年2月22日，歐洲刑警組織發(fā)布的有關(guān)歐盟移民偷運(yùn)情況的報(bào)告顯示，2015年有100多萬移民進(jìn)入歐洲，其中90%借助了跨國(guó)移民偷運(yùn)團(tuán)伙提供的交通、住宿、偽造文件等“服務(wù)”，所產(chǎn)生的非法所得高達(dá)30—60億歐元。③劉芳：《歐警組織設(shè)立“歐洲打擊移民偷運(yùn)中心”》，新華社，2016年2月23日，http://news.cntv.cn/2016/02/23/ARTIRS7X73ChzJqbyoqdf1GP160223.shtml，訪問日期：2020年12月2日。2018年6月13日，聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問題辦公室發(fā)布的首份關(guān)于全球偷運(yùn)移民研究報(bào)告指出，偷運(yùn)移民的范圍遍及世界各地。2016年，全球偷運(yùn)移民數(shù)量超過250萬，為偷運(yùn)者創(chuàng)造的非法收入高達(dá)55億—70億美元，相當(dāng)于美國(guó)和歐盟國(guó)家2016年人道主義援助的支出。在此過程中，這些被偷運(yùn)的移民也容易遭受如暴力、強(qiáng)奸、盜竊、綁架、勒索和販運(yùn)等一系列犯罪行為的傷害或威脅。此外，被偷運(yùn)的移民因?yàn)楹ｋy事故、交通事故、嚴(yán)酷環(huán)境等原因死亡的案例也屢屢發(fā)生。例如，在2017年，約有1165名被偷運(yùn)移民死于嚴(yán)酷環(huán)境和疾病，因陸路交通事故死亡的人數(shù)達(dá)482名，海難事故死亡數(shù)量最高，達(dá)3597名，占比為58%。④UNODC, Global Study on Smuggling of Migrants 2018, United Nations publication, Sales No. E.18.IV.9,pp.5-9.可見，“偷運(yùn)移民是一門不顧人命的生意”。⑤聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問題辦公室：《偷運(yùn)移民》，2009年5月，http://www.unodc.org/documents/humantrafficking/Migrant_Smuggling/09—81205_Chinese_ebook.pdf，訪問日期：2020年12月2日。

《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約關(guān)于預(yù)防、禁止和懲治販運(yùn)人口特別是婦女和兒童的補(bǔ)充議定書》第3條中對(duì)“人口販運(yùn)”有著較為詳細(xì)的規(guī)定：1.“人口販運(yùn)”是指為剝削目的而通過暴力威脅或使用暴力手段，或通過其他形式的脅迫，通過誘拐、欺詐、欺騙、濫用權(quán)力或?yàn)E用脆弱境況，或通過授受酬金或利益取得對(duì)另一人有控制權(quán)的某人的同意等手段招募、運(yùn)送、轉(zhuǎn)移、窩藏或接收人員。剝削應(yīng)至少包括利用他人賣淫進(jìn)行剝削或其他形式的性剝削、強(qiáng)迫勞動(dòng)或服務(wù)、奴役或類似奴役的做法、勞役或切除器官；2.如果已使用本條第一項(xiàng)所述任何手段，則人口販運(yùn)活動(dòng)被害人對(duì)第一項(xiàng)所述的預(yù)謀進(jìn)行的剝削所表示的同意并不相干；3.為剝削目的而招募、運(yùn)送、轉(zhuǎn)移、窩藏或接收兒童，即使并不涉及本條第一項(xiàng)所述任何手段，也應(yīng)視為“人口販運(yùn)”；4.“兒童”是指任何18歲以下的人。①聯(lián)合國(guó)中文網(wǎng)站：《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約關(guān)于預(yù)防、禁止和懲治販運(yùn)人口特別是婦女和兒童行為的補(bǔ)充議定書》，http://www.un.org/chinese/esa/women/protocol1.htm；截至到2019年10月，該議定書已經(jīng)得到聯(lián)合國(guó)174個(gè)成員國(guó)的批準(zhǔn)。參見United Nations, Department of Economic and Social Affairs,Population Division, International Migration 2019: Report, 2019, p.48, https://www.un.org/en/development/desa/population/migration/publications/migrationreport/docs/InternationalMigration2019_Report.pdf，訪問日期：2020年12月13日。人口販運(yùn)涉及的地理范圍多樣，既可以指國(guó)內(nèi)，也可能指跨國(guó)，甚至是洲際販運(yùn)，但世界上沒有任何一個(gè)國(guó)家可以避免人口販運(yùn)的侵害。聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問題辦公室發(fā)布的《2016年全球人口販運(yùn)報(bào)告》顯示，兒童在所有人口販賣受害者中占比達(dá)到28%，成年男性占比為21%，婦女占比高達(dá)51%。②UNODC, Global Report on Trafficking in Persons 2016, United Nations publication, Sales No. E.16.IV.6,pp.5-7.因武裝沖突而導(dǎo)致的國(guó)家失序、人口被迫移徙、人道主義災(zāi)難、社會(huì)分裂等都是引發(fā)和加劇人口販運(yùn)現(xiàn)象的重要因素。③UNODC, Global Report on Trafficking in Persons 2018, Booklet 2: Trafficking in Persons in the Context of Armed Conflict, United Nations publication, Sales No. E.19.IV.2, p.5.

“偷運(yùn)移民”與“人口販運(yùn)”都屬于犯罪行為，但兩者存有區(qū)別，主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面，即同意與否、剝削目的、跨國(guó)性、犯罪收入來源以及犯罪客體。偷運(yùn)移民主要針對(duì)非正規(guī)移民，并且兩者之間存在一種“雇傭”關(guān)系，其目的在于通過為非正規(guī)移民提供非法入境或滯留東道國(guó)的服務(wù)來獲取經(jīng)濟(jì)或其他物質(zhì)收益；人口販運(yùn)的主要對(duì)象則更加廣泛，但主體是婦女和兒童。這些被販運(yùn)人口處于完全被動(dòng)的境地，往往受到暴力或其他形式的脅迫，其目的在于剝削受害者本身。從跨國(guó)性來看，偷運(yùn)移民具有明顯的跨國(guó)性質(zhì)，人口販運(yùn)可能是一種跨國(guó)行為，實(shí)際上很大一部分人口販運(yùn)發(fā)生在一國(guó)境內(nèi)。從犯罪收入來源看，偷運(yùn)移民的收入主要來自其協(xié)助非正規(guī)移民非法入境或居留的能力；人口販運(yùn)則主要產(chǎn)生于對(duì)受害者剝削的方式或程度，如強(qiáng)制勞動(dòng)、性剝削或器官買賣等。從犯罪客體而言，偷運(yùn)移民主要侵犯了一國(guó)的主權(quán)，并不牽涉到個(gè)人受害者（盡管在偷運(yùn)過程中會(huì)成為其他犯罪行為的受害者），人口販運(yùn)的侵害對(duì)象就是被販運(yùn)者。①UNODC, Global Study on Smuggling of Migrants 2018, United Nations publication, Sales No. E.18.IV.9,p.19.不過，兩者也有一定的聯(lián)系，非正規(guī)移民如果被偷運(yùn)集團(tuán)控制，其人身自由將受到嚴(yán)格限制。如果非正規(guī)移民在偷渡成功之后，未能向偷運(yùn)集團(tuán)付清費(fèi)用，那么他們將可能遭到偷運(yùn)集團(tuán)的威脅，并可能處于被販運(yùn)的境地。②IOM, Migrant Smuggling Data and Research: A Global Review of the Emerging Evidence Base, 2016,p.6, http://publications.iom.int/system/files/pdf/smuggling_report.pdf; Louise Shelley, “Human Smuggling and Trafficking into Europe: A Comparative Perspective,” February 2014, p.4, http://www.migrationpolicy.org/sites/default/files/publications/BadActors-ShelleyFINALWEB.pdf，訪問日期：2020年12月2日。實(shí)際上，在現(xiàn)實(shí)生活中，偷運(yùn)移民與人口販運(yùn)之間的區(qū)別往往含糊不清，這也為治理帶來了挑戰(zhàn)。

（三）國(guó)際移民與公共衛(wèi)生安全

移民、人口流動(dòng)與公共衛(wèi)生安全之間的關(guān)系早為人知。20世紀(jì)90年代以后，一些新出現(xiàn)的以及一些死灰復(fù)燃的傳染病再次得到關(guān)注。③Douglas W MacPherson, Brian D Gushulak, Liane Macdonald, “Health and Foreign Policy: Influences of Migration and Population Mobility,” Bulletin of the World Health Organization, Vol.85, Issue 3, March 2007, p.200.近年來，國(guó)際公共衛(wèi)生安全事件頻發(fā)，如2014年在西非多國(guó)暴發(fā)的埃博拉病毒（EBOV）、2015年在韓國(guó)迅速擴(kuò)散的中東呼吸綜合征（MERS）、2015年在中美洲流行并于2016年波及30多個(gè)國(guó)家的寨卡病毒（ZIKV）、2020年的新冠肺炎病毒等。這些疾病的流行與全球化背景下人口的加速流動(dòng)密切相關(guān)，美國(guó)醫(yī)學(xué)協(xié)會(huì)（IOM）指出，傳染病肆虐全球的主要原因之一就是人口在世界范圍內(nèi)的流動(dòng)。④何帆：《傳染病的全球化與防治傳染病的國(guó)際合作》，載《2004年：全球政治與安全報(bào)告》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2004年版，第263頁(yè)。據(jù)中國(guó)海關(guān)統(tǒng)計(jì)，2018年累計(jì)檢出各類傳染病2.7萬多例，除了流感，還檢出了寨卡、登革熱、瘧疾、艾滋病等傳染病。⑤《海關(guān)總署：去年檢出各類傳染病2.7萬多例》，搜狐網(wǎng)，2019年1月26日，http://www.sohu.com/a/291577166_428290，訪問日期：2020年12月16日。

下面我們以艾滋病為例。據(jù)國(guó)際移民組織統(tǒng)計(jì)分析，在美國(guó)、加拿大、歐盟等高收入國(guó)家，移民人口的艾滋病感染率和發(fā)病率要高于普通人群。比如，在2012年，在加拿大，來自艾滋病流行國(guó)家的移民人口的艾滋病感染率比普通加拿大公民要高出8.5倍；在美國(guó)，外國(guó)出生的人口約占總?cè)丝诘?3%。但在新發(fā)艾滋病感染者中，卻有16.2%來自這一人群；在歐盟國(guó)家，在因異性性接觸而引發(fā)的艾滋病感染病例中，有超過30%的感染者是來自艾滋病流行國(guó)家的移民。①《移民組織：高收入國(guó)家移民艾滋病感染率遠(yuǎn)高于普通人》，聯(lián)合國(guó)新聞，https://news.un.org/zh/story/2012/11/184582，訪問日期：2020年12月16日。自2014年起，歐洲涌入了大量的移民與難民，以致出現(xiàn)了第二次世界大戰(zhàn)之后最為嚴(yán)重的移民與難民危機(jī)。②陳積敏：《歐盟非法移民治理及其困境》，《國(guó)際論壇》2016年第5期，第20—26頁(yè)。在歐盟接受移民最多的國(guó)家里，在2014年新發(fā)現(xiàn)的艾滋病感染者中，外國(guó)出生人口所占比例從27.5%上升到68.4%。③F. Castelli and G. Sulis, “Migration and Infectious Diseases,” Clinical Microbiology and Infection,Vol.23,Issue 5, May 2017, p.286.世界衛(wèi)生組織歐洲區(qū)辦公室（the WHO European Region）在一份報(bào)告中表示，移民被視為一項(xiàng)重大的社會(huì)、政治與公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)。④Hannah Bradby, Rachel Humphris, Dave Newall and Jenny Phillimore, Public Health Aspects of Migrant Health: a Review of the Evidence on Health Status for Refugees and Asylum Seekers in the European Region,Copenhagen: WHO Regional Office for Europe, 2015, p.1.有學(xué)者認(rèn)為，移民感染艾滋病等傳染性疾病的機(jī)會(huì)較多，與他們的生存狀態(tài)、衛(wèi)生知識(shí)等因素有關(guān)，“離開家人和缺少女性陪伴，年輕男子易于搞同性戀，也容易接觸妓女和毒品。感染上艾滋病的移民返回家中，給當(dāng)?shù)卦斐闪撕芨叩母腥韭省?。⑤[美]詹姆斯·H·米特爾曼：《全球化綜合征》，劉得手譯，新華出版社2002年版，第76頁(yè)。另外，不同移民群體所面臨的公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)也不盡相同。例如，非正規(guī)移民在公共衛(wèi)生安全方面的脆弱性要高于合法移民，“非正規(guī)移民更可能遭受不良健康狀況的威脅”。⑥IOM, World Migration Report 2020, https://publications.iom.int/system/files/pdf/wmr_2020.pdf，訪問日期：2020年12月2日。

移民與傳染性疾病之間盡管有一定的關(guān)聯(lián)，但這種聯(lián)系并非是系統(tǒng)性的。⑦WHO, “Migration and Health: Key Issues—Migration and Communicable Diseases: No Systematic Association,” http://www.euro.who.int/en/health-topics/health-determinants/migration-and-health/migrant-healthin-the-european-region/migration-and-health-key-issues#292117，訪問日期：2020年12月16日。在很大程度上，這與他們遷徙的途徑與方式以及可獲得衛(wèi)生保健的狀況有較大相關(guān)性。國(guó)際移民組織在其聲明中指出：“移民并非天生就更易感染傳染病。相反，正是他們遷移、生活或工作的條件影響或加劇了健康風(fēng)險(xiǎn)，包括獲得衛(wèi)生服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)?！雹郔OM, “COVID-19 and Mobility,” May, 29 2020, https://www.iom.int/sites/default/files/institutional_statement_covid19_28052020.pdf，訪問日期：2020年12月16日。2018年，世界衛(wèi)生組織歐洲區(qū)域辦公室發(fā)布的首份《世衛(wèi)組織歐洲區(qū)域難民和移民健康狀況報(bào)告》中指出，難民和移民向接納國(guó)民眾傳播傳染性疾病的風(fēng)險(xiǎn)很低。但是，由于在移民過程中受到感染、無法獲得衛(wèi)生保健、護(hù)理中斷和生活條件惡劣等因素的影響，難民和移民可能面臨更大的傳染性疾病風(fēng)險(xiǎn)。①WHO,Report on the Health of Refugees and Migrants in the WHO European Region: No Public Health without Refugee and Migrant Health, 2018, p.9, https://apps.who.int/iris/bitstream/hand le/10665/311347/9789289053846-eng.pdf?sequence=1&isAllowed=y，訪問日期：2020年12月18日。可見，國(guó)際移民（尤其是非正規(guī)移民）既可能是傳染性疾病的傳播者，也可能是易感染人群。因此，從這個(gè)角度來說，與國(guó)際移民相關(guān)的國(guó)家，尤其是東道國(guó)提高移民對(duì)于公共衛(wèi)生安全的意識(shí)，發(fā)揮各行為體（如民間團(tuán)體、學(xué)術(shù)團(tuán)體、國(guó)際組織等）的作用，建立健全移民健康政策架構(gòu)（不僅包括合法移民，也要將非正規(guī)移民的基本醫(yī)療與保健納入其中），形成“政府+社會(huì)”的公共衛(wèi)生安全預(yù)警與保障體系就顯得非常重要。②IOM, “COVID-19 and Mobility,” May 29, 2020, https://www.iom.int/sites/default/files/institutional_statement_covid19_28052020.pdf，訪問日期：2020年12月16日。

（四）國(guó)際移民與生態(tài)環(huán)境安全

移民與生態(tài)環(huán)境之間關(guān)系由來已久。③Lisa Lim, Ah Ken, “Migration, Environment and Climate Change: What’s New, and What’s True,”November 1, 2018, https://news.globallandscapesforum.org/viewpoint/migration-environment-and-climate-changewhats-new-and-whats-true/，訪問日期：2020年12月25日。19世紀(jì)末，對(duì)它們之間關(guān)系的研究已經(jīng)展開，但直到20世紀(jì)末，兩者的聯(lián)系才引起國(guó)際社會(huì)的關(guān)注與重視。從形態(tài)上來看，兩者關(guān)系首先表現(xiàn)在國(guó)內(nèi)移民方面。④A. Milan, G. Gioli and T. Afifi, “Migration and Global Environmental Change: Methodological Lessons from Mountain Areas of the Global South,” Earth System Dynamics, 2015, pp.375-376, https://esd.copernicus.org/articles/6/375/2015/esd-6—375-2015.pdf，訪問日期：2020年12月25日。據(jù)世界銀行預(yù)測(cè)，到2050年，撒哈拉以南非洲、南亞與拉美地區(qū)約有1.43億人因?yàn)闅夂蜃兓挠绊懚黄仍趪?guó)內(nèi)遷移。⑤IOM, “Climate Change and Migration in Vulnerable Countries,” p.2, 2019, https://publications.iom.int/system/files/pdf/climate_change_and_migration_in_vulnerable_countries.pdf，訪問日期：2020年12月25日。

盡管如此，國(guó)際移民與生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系也引起了人們的關(guān)注。它們之間的關(guān)系具有雙重特點(diǎn)，并因此產(chǎn)生了不同的認(rèn)知反應(yīng)：一方面，生態(tài)環(huán)境的惡化可能引發(fā)甚至加劇國(guó)際人口的流動(dòng)。在某些地區(qū)，“移民是環(huán)境惡化的直接結(jié)果”。⑥[澳]斯蒂芬·卡斯?fàn)査梗骸度蚧c移民：若干緊迫的矛盾》，黃語(yǔ)生譯，載《國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志》，1999年第2期，第27頁(yè)。因環(huán)境而誘發(fā)的遷徙很可能成為21世紀(jì)最主要的挑戰(zhàn)之一，而“這一問題必須得到盡快解決，以確保人身的安全與可持續(xù)發(fā)展”。①Giovanni Carlo Bruno, Fulvio Maria Palombino and Valentina Rossi eds., Migration and the Environment:Some Reflections on Current Legal Issues and Possible Ways Forward, CNR Edizioni, 2017, p.1.從這一立場(chǎng)出發(fā)，因環(huán)境惡化而遷徙的人群被視為受保護(hù)的對(duì)象，“保護(hù)的觀點(diǎn)把可能遷移的受影響人群的需求放在中心地位”；②IOM, World Migration Report 2020, https://publications.iom.int/system/files/pdf/wmr_2020.pdf，訪問日期：2020年12月2日。另一方面，國(guó)際移民又可能對(duì)生態(tài)環(huán)境帶來更大的壓力。移民往往聚集于工作機(jī)會(huì)多、收入水平高、生活更便捷的大城市，這樣便造成了城市承載能力的超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。移民問題專家斯蒂芬·卡斯?fàn)査怪赋觯阂泼窨赡軐?duì)環(huán)境構(gòu)成影響，“因?yàn)樗鼤?huì)使城市膨脹，從而造成無法控制的局面，或形成過度利用自然的壓力”。這種影響不僅僅局限于長(zhǎng)期的活動(dòng)，如旅游等短期行為也會(huì)對(duì)自然環(huán)境造成影響。③[澳]斯蒂芬·卡斯?fàn)査梗骸度蚧c移民：若干緊迫的矛盾》，黃語(yǔ)生譯，載《國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志》，1999年第2期，第27頁(yè)。因此，一些環(huán)保主義者認(rèn)為，外來移民會(huì)增加?xùn)|道國(guó)的人口數(shù)量，而人口數(shù)量的增加將導(dǎo)致城市擴(kuò)張，進(jìn)而引發(fā)環(huán)境問題，如能源消耗量與水資源消耗量的增加、大氣質(zhì)量的惡化、野生動(dòng)物棲息地的破壞等。④Winthrop Staples III and Philip Cafaro, “The Environmental Argument for Reducing Immigration to the United States,” Environmental Ethics, Vol.31, Spring 2009, p.9.另外，一些非正規(guī)移民在遷移過程中多從人跡罕至之處穿越邊界，其中可能是自然保護(hù)區(qū)或環(huán)境脆弱區(qū)，這也會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成重大破壞，甚至是難以修復(fù)的毀壞。因此，有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境移民是更廣泛的“威脅倍增器”格局的一部分，是對(duì)目的地地區(qū)安全的一種明確的或暗含的威脅。⑤IOM, World Migration Report 2020, https://publications.iom.int/system/files/pdf/wmr_2020.pdf，訪問日期：2020年12月2日。

可見，國(guó)際移民與生態(tài)環(huán)境安全之間的關(guān)系是復(fù)雜的，大眾的認(rèn)知也是多元甚至是矛盾的。生態(tài)環(huán)境問題產(chǎn)生的原因是廣泛而復(fù)雜的，盡管國(guó)際移民也會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境帶來一定的挑戰(zhàn)，但這不是問題的全部，也不是問題的主要方面。實(shí)際上，移民與生態(tài)環(huán)境之間也可能形成一種良性互動(dòng)關(guān)系。⑥The Government Office for Science, Foresight: Migration and Global Environmental Change (2011),Final Project Report, London, p.10, https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/867migrationscience.pdf; A. Milan, G. Gioli and T. Afifi, “Migration and global Environmental Change: Methodological Lessons from Mountain Areas of the Global South,” Earth System Dynamics, 2015, p.376, https://esd.copernicus.org/articles/6/375/2015/esd-6—375-2015.pdf; IOM, “IOM Outlook on Migration, Environment and Climate Change,”2014, p.5, https://publications.iom.int/system/files/pdf/mecc_outlook.pdf，訪問日期：2020年12月25日。因而，國(guó)際移民對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響不是絕對(duì)的、片面的，不應(yīng)過分夸大，以致成為某些國(guó)家生態(tài)保護(hù)政策失敗的“借口”。例如，美國(guó)移民改革聯(lián)合會(huì)（The Federation for American Immigration Reform）就認(rèn)為，減少移民數(shù)量是保護(hù)環(huán)境的重要途徑。①Federation for American Immigration Reform, “U.S. Immigration and the Environment: Reduce Immigration-Driven U.S. Population Growth to Buy Time in the Race to Save the Environment,” September 2016,https://www.fairus.org/sites/default/files/2017—08/FAIR_2016_Environmental_Report.pdf，訪問日期：2020年12月25日。

相對(duì)于國(guó)際移民對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響而言，生態(tài)環(huán)境惡化對(duì)國(guó)際移民的影響更大，甚至成為人類移徙的直接動(dòng)因（因環(huán)境惡化不適宜居住而被迫移徙）與主要間接動(dòng)因（由環(huán)境惡化所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等一系列推動(dòng)遷移的因素）。不僅如此，這種影響還在繼續(xù)擴(kuò)大。②The Government Office for Science, Foresight: Migration and Global Environmental Change (2011),Final Project Report, London, p. 9, https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/867migrationscience.pdf，訪問日期：2020年12月25日。實(shí)際上，人口流動(dòng)（移民、流離失所和有計(jì)劃的搬遷）已被視為《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》下的氣候風(fēng)險(xiǎn)管理問題。在2010年第16次締約方大會(huì)（COP16）上，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》締約方通過了《坎昆適應(yīng)框架》（Cancun Adaptation Framework），呼吁各締約方“在國(guó)家、區(qū)域和國(guó)際各層面采取適當(dāng)措施，以增進(jìn)對(duì)氣候變化引起的流離失所、移民和有計(jì)劃的搬遷的理解、協(xié)調(diào)與合作”。③IOM, World Migration Report 2020, https://publications.iom.int/system/files/pdf/wmr_2020.pdf，訪問日期：2020年12月2日。從這個(gè)角度來說，增進(jìn)對(duì)國(guó)際移民與生態(tài)環(huán)境安全之間關(guān)系的科學(xué)認(rèn)識(shí)，尤其是生態(tài)環(huán)境變化對(duì)國(guó)際移民影響的認(rèn)識(shí)，并在此基礎(chǔ)上將其作為一個(gè)緊密聯(lián)系、互動(dòng)影響的整體來探索應(yīng)對(duì)之道是適宜的。

（五）國(guó)際移民與經(jīng)濟(jì)安全

從結(jié)構(gòu)上來說，國(guó)際移民工人是國(guó)際移民的主體。2017年，全球約有1.64億移民工人，占當(dāng)時(shí)全球國(guó)際移民存量的64%。和處于工作年齡（一般是在15歲以上）的全球國(guó)際移民人口（2.34億）相比，移民工人占比更是高達(dá)70%。即便如此，國(guó)際移民組織等機(jī)構(gòu)仍認(rèn)為，這些全球數(shù)據(jù)有可能被低估了。④IOM, World Migration Report 2020, https://publications.iom.int/system/files/pdf/wmr_2020.pdf，訪問日期：2020年12月2日。顯然，國(guó)際移民對(duì)世界經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的影響是不容忽視的。相關(guān)研究表明，國(guó)際移民在促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展、有效減貧、包容性增長(zhǎng)、可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。①UN, Transforming Our World:the 2030 Agenda for Sustainable Development, A/RES/70/1, https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/21252030%20Agenda%20for%20Sustainable%20 Development%20web.pdf，訪問日期：2020年12月25日。例如，國(guó)際移民給東道國(guó)提供了勞動(dòng)力資源與智力資源，②美國(guó)學(xué)者研究顯示，移民的大學(xué)學(xué)歷比例提高一個(gè)百分點(diǎn)，就能增加專利申請(qǐng)的數(shù)量以及專利的人均授予率。參見Dilip Ratha, Sanket Mohapatra, Elina Schej, “Impact of Migration on Economic and Social Development : a Review of Evidence and Emerging Issues,” February 1, 2011, p.7, http://siteresources.worldbank.org/TOPICS/Resources/214970—1288877981391/Migration&Development-Ratha-GFMD_2010a.pdf，訪問日期：2020年12月25日。國(guó)際移民的匯款助推母國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，③國(guó)際移民組織發(fā)布的《世界移民報(bào)告2020》指出，僑匯預(yù)計(jì)從2000年的1260億美元增長(zhǎng)到2020年的6890億美元，“凸顯了國(guó)際移民作為發(fā)展動(dòng)力的重要性”。從流向上來說，僑匯主要流入到發(fā)展中國(guó)家，甚至成為某些發(fā)展中國(guó)家的主要收入來源之一。2018年，印度、中國(guó)、墨西哥、菲律賓和埃及（按遞減順序）為數(shù)額最高的前五位僑匯匯入國(guó)，其中，匯入印度和中國(guó)的數(shù)額遠(yuǎn)超其他國(guó)家，僑匯總額均超過670億美元。按僑匯占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例來看，2018年，接收僑匯占比最高的前五位國(guó)家分別是湯加（35.2%）、吉爾吉斯斯坦（33.6%）、塔吉克斯坦（31%）、海地（30.7%）和尼泊爾（28%）。參見IOM, World Migration Report 2020, https://publications.iom.int/system/files/pdf/wmr_2020.pdf，訪問日期：2020年12月2日。人口跨境流動(dòng)提升了移民者個(gè)人能力等。④Dilip Ratha, Sanket Mohapatra, Elina Schej, “Impact of Migration on Economic and Social Development : a Review of Evidence and Emerging Issues,” February 1, 2011, pp.1-2, http://siteresources.worldbank.org/TOPICS/Resources/214970—1288877981391/Migration&Development-Ratha-GFMD_2010a.pdf；國(guó)際移民組織：《世界移民報(bào)告2015》，中國(guó)與全球化智庫(kù)譯，http://www.ccg.org.cn/dianzizazhi/yiminbaogao2015ch.pdf，訪問日期：2020年12月2日。

然而，這并不意味著國(guó)際移民沒有給經(jīng)濟(jì)安全帶來挑戰(zhàn)。對(duì)東道國(guó)而言，國(guó)際移民，尤其是非正規(guī)移民所帶來的經(jīng)濟(jì)收益以及其所耗費(fèi)的財(cái)政福利成本、對(duì)本國(guó)工人工資水平與社會(huì)福利等方面的影響一直都是一個(gè)頗具爭(zhēng)議的問題；⑤陳積敏：《利弊之辯：淺析非法移民對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響》，載《新遠(yuǎn)見》，2012年第3期，第32—39頁(yè)。對(duì)母國(guó)而言，大量財(cái)富精英、知識(shí)精英的外流所造成的“財(cái)富流失”“人才流失”現(xiàn)象也成為發(fā)展中國(guó)家頗為擔(dān)憂的現(xiàn)象，這客觀上使母國(guó)在國(guó)際資本與技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)、生產(chǎn)力水平提升中處于更為不利的地位。⑥D(zhuǎn)ilip Ratha, Sanket Mohapatra, Elina Schej, “Impact of Migration on Economic and Social Development:a Review of Evidence and Emerging Issues,” February 1, 2011, p.4, http://siteresources.worldbank.org/TOPICS/Resources/214970—1288877981391/Migration&Development-Ratha-GFMD_2010a.pdf，訪問日期：2020年12月2日。21世紀(jì)初，哈佛大學(xué)的一位教授研究發(fā)現(xiàn)，居住在美國(guó)的100萬印度移民，僅占印度人口的0.1%，但其產(chǎn)生的價(jià)值卻相當(dāng)于印度國(guó)家收入的10%。①李術(shù)峰、張景勇：《警惕“智力斷代”——人才流失數(shù)據(jù)解讀》， 2003年3月12日，http://www.people.com.cn/GB/shizheng/252/10307/10317/20030312/942304.html，訪問日期：2020年12月25日。即便是普通勞動(dòng)力資源的輸出，也會(huì)對(duì)本國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)帶來一定的波動(dòng)，“大量的人口流動(dòng)使得移出國(guó)或地區(qū)所需的基本勞動(dòng)力愈加貧乏……如果人口遷移的數(shù)量在當(dāng)?shù)厝丝诳偭恐兴嫉谋壤^高，就勢(shì)必導(dǎo)致當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力的匱乏，使得移出地的家庭和社會(huì)結(jié)構(gòu)也發(fā)生重大變化，村莊和城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也將因人口外流而陷于癱瘓”。②周聿峨、白慶哲：《國(guó)際移民與當(dāng)代國(guó)際安全：沖突、互動(dòng)與挑戰(zhàn)》，載《東南亞縱橫》，2006年第1期，第64頁(yè)。因此，國(guó)際移民對(duì)移民來源國(guó)、目的國(guó)經(jīng)濟(jì)安全的影響需要辯證認(rèn)知與具體分析，既要認(rèn)識(shí)到其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)新能力的促進(jìn)作用，也應(yīng)明確其對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)、工資水平、社會(huì)福利可能帶來的實(shí)際層面與心理層面的挑戰(zhàn)。

三、非傳統(tǒng)安全視角下的國(guó)際移民治理

國(guó)際移民（尤其是非正規(guī)移民）帶來的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)已經(jīng)引起國(guó)際社會(huì)的關(guān)注，這是一種積極現(xiàn)象，有利于國(guó)際社會(huì)采取適當(dāng)措施來加以應(yīng)對(duì)。鑒于國(guó)際移民跨國(guó)性、跨區(qū)域性特點(diǎn)，特別是非法移民還具有隱秘性、邊緣化、社會(huì)融合度低等特性，對(duì)國(guó)際移民非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)的治理也應(yīng)該多管齊下，既需要建立并加強(qiáng)對(duì)國(guó)際移民非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)的辯證認(rèn)知與科學(xué)態(tài)度，又需要發(fā)揮多元行為體的功能，構(gòu)建次國(guó)家（subnational）、國(guó)家、地區(qū)與國(guó)際等多層治理架構(gòu)，形成治理合力。

一方面，建立對(duì)國(guó)際移民非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)的正確認(rèn)知，是國(guó)際社會(huì)有效應(yīng)對(duì)國(guó)際移民非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)的基本前提。這主要包括：

1.對(duì)國(guó)際移民的基本信息，如數(shù)量、結(jié)構(gòu)、流向等情況的掌握與分析研究是國(guó)際移民治理的首要基礎(chǔ)。國(guó)際移民組織在其《偷運(yùn)移民數(shù)據(jù)與研究》報(bào)告中就指出：“研究和數(shù)據(jù)收集對(duì)于提供更有效的對(duì)策以打擊偷運(yùn)和保護(hù)移民至關(guān)重要?！雹跘. Triandafyllidou and M.L. McAuliffe, eds., Migrant Smuggling Data and Research: A Global Review of the Emerging Evidence Base(Volume 2), 2018, p.12, https://publications.iom.int/system/files/pdf/migrant_smuggling_data_vol2_0.pdf，訪問日期：2020年12月25日。從現(xiàn)實(shí)狀況來看，這方面雖然已經(jīng)取得了一些重要進(jìn)展，如建立移民數(shù)據(jù)庫(kù)、定期移民報(bào)告的發(fā)布等，①陳積敏：《國(guó)際非法移民治理比較研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2019年版，第280—284頁(yè)。但由于國(guó)際移民構(gòu)成的復(fù)雜性、國(guó)際移民問題的敏感性、主權(quán)國(guó)家移民管理經(jīng)驗(yàn)與能力的差異性以及各行為體（如政府、研究機(jī)構(gòu)、國(guó)際組織等）協(xié)同配合的有限性，在國(guó)際移民基礎(chǔ)信息的統(tǒng)計(jì)、集成、動(dòng)態(tài)研究等方面還存在很大的提升空間。

2.對(duì)非正規(guī)移民要有正確的認(rèn)識(shí)，避免存在“先入為主”的偏見，甚至是歧視?？陀^而言，國(guó)際移民非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)的主體是非正規(guī)移民，特別是非法移民。根據(jù)111個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)分析，截至2019年9月1日，對(duì)非法移民表示擔(dān)憂的政府占比高達(dá)93%，其中將其視為主要擔(dān)憂的比例占68%。②United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division, International Migration 2019: Report, 2019, p.35, https://www.un.org/en/development/desa/population/migration/publications/migrationreport/docs/InternationalMigration2019_Report.pdf，訪問日期：2020年12月28日。從法律角度而言，非法移民的首要身份是違法者，并因此給目的國(guó)輿論造成了負(fù)面觀感的第一印象，甚至產(chǎn)生“刻板效應(yīng)”。如果目的國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨困境，失業(yè)率增加，或者犯罪率上升，公眾輿論往往將之遷怒于非正規(guī)移民。國(guó)際移民組織甚至將某些國(guó)家把移民作為謀取政治利益工具的現(xiàn)象描述為國(guó)際移民的“武器化”（weaponized）。③IOM, World Migration Report 2020, https://publications.iom.int/system/files/pdf/wmr_2020.pdf，訪問日期：2020年12月28日。不僅如此，國(guó)際社會(huì)對(duì)于非正規(guī)移民的法律界定雖有一定的共識(shí)，但具體到各國(guó)政策實(shí)踐中，則存在著較大的主觀性與差異性。這種法律標(biāo)準(zhǔn)與政策實(shí)踐的差異也是造成非正規(guī)移民治理困境的一個(gè)重要原因。需要指出的是，當(dāng)今國(guó)際移民的一個(gè)重要特征就是其成分的復(fù)雜性，即所謂的“混合移民”（mixed migration）。④根據(jù)國(guó)際移民組織的定義，混合移民是指一群人通常以非正規(guī)方式集中移徙。他們使用同樣的路線與交通媒介進(jìn)行流動(dòng)，但遷移原因各不相同，其中包括難民、尋求庇護(hù)者、無陪伴未成年人、被販運(yùn)人、非法移民等。參見：IOM, “Glossary on Migration,” 2019, pp.141-142, https://publications.iom.int/system/files/pdf/iml_34_glossary.pdf，訪問日期：2020年12月28日。近幾年歐洲所經(jīng)歷的移民危機(jī)，就屬于這一種類型。⑤Kristin Archick and Rhoda Margesson,“Europe’s Refugee and Migration Flows,” March 20, 2019, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IF/IF10259，訪問日期：2020年12月28日。如何甄別它們的身份并按照相應(yīng)的政策加以應(yīng)對(duì)，已經(jīng)成為國(guó)際移民治理中現(xiàn)實(shí)而迫切的課題之一。

3.對(duì)國(guó)際移民非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)的影響評(píng)估應(yīng)建立在事實(shí)基礎(chǔ)之上。人們往往主觀地將失業(yè)率、犯罪率的增加等非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)的緣由簡(jiǎn)單地歸咎于移民問題。然而，證據(jù)表明，這種主觀建構(gòu)的聯(lián)系是經(jīng)不起推敲與檢驗(yàn)的。這就需要通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度來評(píng)估國(guó)際移民非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)所帶來的影響，并找到這種影響產(chǎn)生的深刻根源。如果不能冷靜地分析問題，甚至從感性的、情緒化的立場(chǎng)來制定應(yīng)對(duì)之策，其結(jié)果要么是無功而返，要么是適得其反。因此，只有建立起對(duì)國(guó)際移民非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)的正確認(rèn)知，才能在此基礎(chǔ)上形成理性、有效的政策，才可能產(chǎn)生預(yù)期的政策效果。

另一方面，積極構(gòu)建國(guó)家治理、地區(qū)治理以及全球治理的國(guó)際移民治理體系，并形成治理合力是關(guān)鍵之舉?！耙泼裰卫碇饕Q于國(guó)家主權(quán)的支持”。①IOM, World Migration Report 2020, https://publications.iom.int/system/files/pdf/wmr_2020.pdf，訪問日期：2020年12月28日。因此，國(guó)家治理（特別是移民目的國(guó)的治理）是國(guó)際移民治理體系的基礎(chǔ)，也是直接關(guān)系到國(guó)際移民對(duì)國(guó)家安全的影響的重要因素。②Fiona B. Adamson, “Crossing Borders: International Migration and National Security,” International Security, Vol. 31, No. 1, 2006, p.198.國(guó)家治理的主要內(nèi)核是構(gòu)建科學(xué)的移民政策體系，包括以下兩大方面：

一是建立一套法律制度體系。目前，西方發(fā)達(dá)國(guó)家基本上都制定了移民法，一部分發(fā)展中國(guó)家也建立起了移民法律體系。隨著國(guó)際移民的普遍性、廣泛性、頻繁性不斷增強(qiáng)，制定移民法已成為一種國(guó)際大勢(shì)。它不僅能夠規(guī)范跨境人口流動(dòng)，而且在移民權(quán)利保障、智力資源獲取等方面都發(fā)揮著重要作用。

二是強(qiáng)化移民執(zhí)法能力建設(shè)。這一點(diǎn)對(duì)于應(yīng)對(duì)非法移民的挑戰(zhàn)尤為必要。一般而言，針對(duì)非法移民的執(zhí)法措施主要是加強(qiáng)移民執(zhí)法與邊境控制，其目的在于發(fā)揮“擠壓”與“封堵”的功能。前者是將已經(jīng)身在目的國(guó)的非法移民通過驅(qū)逐或自我遣返等方式來達(dá)到減少非法移民存量的目的；后者是將非法移民拒之于移民目的國(guó)的邊境之外，堵住外國(guó)移民非法入境的通道。③陳積敏：《美國(guó)非法移民的治理及其困境》，載《美國(guó)研究》，2012年第2期，第122頁(yè)。

國(guó)際移民還是一個(gè)極為復(fù)雜的全球性問題，這表明，要有效應(yīng)對(duì)這個(gè)問題絕非易事，需要調(diào)動(dòng)一切相關(guān)因素，協(xié)調(diào)行動(dòng)，形成一個(gè)既相互獨(dú)立又相互聯(lián)系的閉合治理體系。國(guó)際移民問題涉及眾多的利益相關(guān)方，這決定了有效的國(guó)際移民治理必須兼顧各方利益。因此，超越以國(guó)家為主體的單一治理模式，融合第三方治理平臺(tái)，也是國(guó)際移民治理體系中不可或缺的一部分。國(guó)際移民的區(qū)域治理與全球治理正是扮演了這樣的角色。從區(qū)域治理的角度來看，這是對(duì)那些地緣相近的伙伴國(guó)家在共同的治理目標(biāo)基礎(chǔ)上形成的一種地區(qū)性治理結(jié)構(gòu)，而歐盟是其典型代表。這一模式是以一個(gè)超國(guó)家實(shí)體作為主要的治理主體，能夠從更廣泛的領(lǐng)域?qū)σ泼駟栴}展開統(tǒng)籌與政策協(xié)調(diào)，但其治理效率取決于各成員國(guó)對(duì)歐盟移民政策的認(rèn)同度。從全球治理的視角來看，參與國(guó)際移民治理的行為體更加多元，既包括傳統(tǒng)的國(guó)家行為體，也涵蓋地區(qū)性組織以及與移民相關(guān)的國(guó)際組織，還包含了大量的非政府組織、私營(yíng)部門、工會(huì)、公民等行為個(gè)體。其中，國(guó)際組織在非法移民國(guó)際治理中發(fā)揮著顯著作用。

總之，國(guó)際移民治理是一個(gè)“做中學(xué)”的過程，是一個(gè)路徑不斷探索、認(rèn)知不斷深化、體系不斷完善的過程。從非傳統(tǒng)安全的視角來看，國(guó)際移民治理的主要目標(biāo)是盡可能減少非正規(guī)移民。換言之，就是要確保國(guó)際移民安全、規(guī)范、有序、可循環(huán)的跨國(guó)流動(dòng)。這就意味著良好的國(guó)際移民治理要實(shí)現(xiàn)兩方面的平衡：既要充分保障移民權(quán)利，滿足移民對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的需求，又要有效應(yīng)對(duì)移民所帶來的直接挑戰(zhàn)與相關(guān)性問題。①IOM, “Migration Governance Framework,” https://publications.iom.int/system/files/migof_brochure_en.pdf，訪問日期：2020年12月28日。毫無疑問，積極發(fā)揮國(guó)家治理的核心作用，充分發(fā)揮區(qū)域治理與全球治理的互補(bǔ)性功能，形成一個(gè)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的治理格局，具有重要而現(xiàn)實(shí)的意義。然而，消除非正規(guī)移民的動(dòng)因則是根本之舉。因此，從更深層次的角度來說，實(shí)現(xiàn)全球均衡、普惠、可持續(xù)發(fā)展才是治本之策。