歐盟北極政策
——對歐盟北極政策相關(guān)文件的解讀

常 欣

內(nèi)容提要： 2020年7月20日，歐盟發(fā)起了關(guān)于北極政策發(fā)展方向的公眾咨詢活動。面對新的挑戰(zhàn)與機(jī)遇，此次磋商將促使人們對歐盟北極政策進(jìn)行反思。由于地理與歷史等多方面的獨(dú)特聯(lián)系，歐盟成為北極事務(wù)的重要利益攸關(guān)方。自2007年以來，歐盟相關(guān)機(jī)構(gòu)陸續(xù)發(fā)布了關(guān)于北極事務(wù)的政策文件。其中，2008年的《歐盟與北極地區(qū)》、2012年的《歐盟的北極政策：2008年及未來規(guī)劃》和2016年的《歐盟綜合北極政策建議》最為清晰地梳理并闡釋了其立場與主張。在連續(xù)的政策調(diào)整與更新之后，歐盟在其政策內(nèi)容、政策立場與政策重點(diǎn)的確立與發(fā)展方面均獲得了明顯進(jìn)展，但同時也存在著些許缺陷。事實(shí)上，歐盟的北極政策將有助于其在事務(wù)繁多的環(huán)境下保持對北極問題的持續(xù)關(guān)注。它也是實(shí)現(xiàn)歐盟氣候政策、對外關(guān)系以及促進(jìn)可持續(xù)經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新發(fā)展等目標(biāo)的另一種途徑。作為一個具有政治與經(jīng)濟(jì)影響力的龐大實(shí)體組織，歐盟的北極外交及其策略設(shè)計(jì)值得關(guān)注。

當(dāng)下，全球變暖正導(dǎo)致北冰洋中部的冰塊以前所未有的速度融化，并且威脅到整個北極地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)。冰川與冰塊融化不僅使北冰洋地區(qū)新航道的開辟成為可能，還提供了更多的能源與海洋資源，北極地區(qū)由此正逐漸成為地緣政治意義上的新熱點(diǎn)。鑒于北極一直是歐洲聯(lián)盟（以下簡稱“歐盟”）邊界關(guān)系上較為模糊的地區(qū)之一，并且歐盟在該地區(qū)有著生態(tài)環(huán)境、航道開發(fā)、資源能源等利益訴求，歐盟內(nèi)部對制定北極政策乃至戰(zhàn)略的呼聲越來越高。為此，歐盟分別于2008年、2012年和2016年出臺政策文件以調(diào)整和完善它的北極主張。然而，當(dāng)前北極八國對歐盟真正想要的東西仍然感到困惑，北極理事會也一再擱置歐盟成為北極理事會觀察員地位的申請。鑒于此，有必要對歐盟的北極政策進(jìn)行探討，特別是在經(jīng)過十幾年探索之后，歐盟的政策文件與之前相比發(fā)生了哪些轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變后的歐盟北極政策又存在哪些缺陷。本文既是對當(dāng)前北極熱點(diǎn)問題的關(guān)注，也是對歐盟政策研究領(lǐng)域的有益補(bǔ)充。同時，考慮到2018年我國發(fā)布了《中國的北極政策》白皮書，對歐盟北極政策的全面認(rèn)識不僅可以為我國尋求與歐盟合作提供某些參照點(diǎn)，還可以為我國進(jìn)一步發(fā)揮在北極地區(qū)的影響力有一定的啟發(fā)意義。

一、歐盟北極政策文件概述

2007—2020年，歐盟已制定了12份關(guān)于北極事務(wù)的政策文件（見表1），這些文件共同構(gòu)成了歐盟北極政策的基本框架，其中較為重要的是2008年的《歐盟與北極地區(qū)》、2012年的《歐盟的北極政策：2008年及未來規(guī)劃》和2016年的《歐盟綜合北極政策建議》。當(dāng)前，距歐盟2016年所發(fā)布的北極政策文件已過去五年，如若按照歐盟每四年就發(fā)布一份政策文件的慣例，2020年應(yīng)是歐盟北極政策的更新之年。然而歐盟委員會在2020年1月29日通過其2020年工作計(jì)劃時，并未提及更新歐盟北極政策的預(yù)期意圖。因此，上述2008年、2012年和2016年文件成為探討歐盟北極政策的主要依據(jù)。

表1 歐盟北極政策主要文件

（待續(xù)）

（續(xù)表）

（一）《歐盟與北極地區(qū)》：歐盟北極政策的基礎(chǔ)

2008—2009年是歐盟北極政策的初創(chuàng)時期，這一時期歐盟的主要工作是為北極政策的出臺做好準(zhǔn)備，即盡可能地了解與掌握北極地區(qū)的相關(guān)情況。這主要緣于在歐洲議會審議北極事務(wù)的700多人中只有少數(shù)人對北極地區(qū)有比較深入的了解，所以歐盟認(rèn)為，對北極地理、環(huán)境、人口、社會、經(jīng)濟(jì)、政治等各方面情況的考察必不可少。歐洲議會認(rèn)為，北極地區(qū)的氣候變化將對歐洲的能源和海運(yùn)產(chǎn)生影響，所以必須敦促歐盟在北極地區(qū)發(fā)揮積極作用。其中，第一步要做的就是歐盟需要在北極理事會中取得觀察員地位，同時，歐盟應(yīng)該設(shè)立專門處理北極事務(wù)的機(jī)構(gòu)；第二步是歐洲議會建議歐盟以《南極條約》為參考，準(zhǔn)備制定一份旨在保護(hù)北極的國際條約《北極憲章》。然而，制定“北極條約”的想法引來了北極國家的強(qiáng)烈反對，這主要是因?yàn)楸睒O國家均十分關(guān)心自身在北極地區(qū)的主權(quán)問題，并且它們堅(jiān)持認(rèn)為《聯(lián)合國海洋法公約》是北極地區(qū)的法律框架。①European Commission, “The European Union and the Arctic Region COM (2008) 763 final,” November 20, 2008, http://eeas.europa.eu/arctic_region/docs/com_08_763_ en.pdf, 訪問日期: 2020年4月12日。

2008年11月，歐盟委員會最終發(fā)布了關(guān)于北極地區(qū)的立場文件——《歐盟與北極地區(qū)》。該文件共有12頁，分為五個部分。第一部分，主要介紹了歐盟與北極的密切關(guān)系：歐盟政策將對北極產(chǎn)生直接影響；北極地區(qū)的環(huán)境變化正在改變?nèi)虻牡鼐墤?zhàn)略動態(tài)，其潛在的安全影響使得歐盟必須考慮制定北極政策。由此，歐盟根據(jù)自身利益列出了三個政策目標(biāo)②Ibid.：

第一，與北極地區(qū)的人民共同保護(hù)北極；

第二，促進(jìn)資源的可持續(xù)利用；

第三，為加強(qiáng)北極多邊治理作出貢獻(xiàn)。

上述目標(biāo)恰好與文件的第二、三、四部分相對應(yīng)。在第二部分“與北極地區(qū)的人民共同保護(hù)北極”的標(biāo)題下，文件分述了三點(diǎn)內(nèi)容：環(huán)境與氣候變化、對原住民和當(dāng)?shù)厝嗣竦闹С忠约把芯?、監(jiān)測和評估。每一內(nèi)容下都有具體的政策目標(biāo)和行動建議。第三部分“促進(jìn)資源的可持續(xù)利用”則概述了四點(diǎn)內(nèi)容：碳?xì)浠衔?、漁業(yè)、運(yùn)輸與旅游。每部分內(nèi)容同樣擁有政策目標(biāo)與行動建議。在第四部分“為加強(qiáng)北極多邊治理作出貢獻(xiàn)”中，文件指出歐盟應(yīng)努力維護(hù)與發(fā)展基于《聯(lián)合國海洋法公約》的北極合作治理體系。同時，根據(jù)歐盟的作用和潛力，要加大對北極理事會的投入力度，力圖擁有北極理事會觀察員地位。第五部分則為簡要結(jié)語。

2008年的《歐盟與北極地區(qū)》旨在為更詳細(xì)的北極政策和行動奠定基礎(chǔ)。它充分體現(xiàn)了歐盟已經(jīng)認(rèn)識到了來自北極的挑戰(zhàn)、機(jī)遇以及影響，所以歐盟必須對北極問題進(jìn)行反思并采取有條理、有規(guī)劃的方法來應(yīng)對?？傮w來看，該文件是各項(xiàng)政策目標(biāo)與簡單行動建議的概括與綜合，并不能作為一個完整的政策出現(xiàn)，但它已被歐盟視為制定北極政策的第一個層面。③Ibid.

（二）《歐盟的北極政策：2008年及未來規(guī)劃》：歐盟北極政策的豐富

2012年6月26日，歐盟發(fā)布了第二份政策文件《歐盟的北極政策：2008年及未來規(guī)劃》，該文件回顧了歐盟自2008年以來所作的貢獻(xiàn)，并為今后與北極其他伙伴的合作開辟了道路。全文共有正文18頁，除總體概要外，有“應(yīng)對挑戰(zhàn)，前進(jìn)道路”和“2008年以來歐盟對北極的貢獻(xiàn)總結(jié)”兩個部分，另外還包括了兩個附加文件《制定歐盟北極政策框架的活動清單》和《太空與北極》。在總體概要中，文件強(qiáng)調(diào)了北極氣候變化的嚴(yán)峻形勢，并認(rèn)為北極氣候的迅速變化為歐盟參與北極事務(wù)提供了強(qiáng)有力的依據(jù)。歐盟在氣候變化與環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)經(jīng)濟(jì)與創(chuàng)新發(fā)展、科學(xué)監(jiān)測、航運(yùn)和海上安全領(lǐng)域均有相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)與潛力，由此可為北極治理作出貢獻(xiàn)。在結(jié)尾處，文件指出歐盟和歐洲對外行動署會繼續(xù)完善歐盟北極政策，歐盟將做到如下三點(diǎn)①European Commission, “Developing a European Union Policy towards the Arctic Region: Progress since 2008 and Next Steps JOIN (2012) 19 final,” June 26, 2012, http://eeas.europa.eu/arctic_region/docs/join_2012_19.pdf, 訪問日期: 2020年4月12日。：

第一，支持研究并傳播知識，以應(yīng)對北極地區(qū)環(huán)境和氣候變化的挑戰(zhàn)；

第二，基于資源可持續(xù)利用和環(huán)境保護(hù)，采取行動以確保北極的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；

第三，加強(qiáng)與北極國家、北極原住民和其他伙伴的建設(shè)性對話。

歐盟此次將“知識、責(zé)任和參與”這一表述貫穿到了2008年的三大政策目標(biāo)中?！爸R”主要指通過投資增加環(huán)境專業(yè)知識和對話、利用信息來強(qiáng)調(diào)對北極的科學(xué)認(rèn)識；“責(zé)任”是要通過可持續(xù)發(fā)展提供資金、促進(jìn)資源可持續(xù)管理與利用來為北極作出負(fù)責(zé)任的貢獻(xiàn)；“參與”則是通過與其成員國、北極國家以及原住民在內(nèi)的當(dāng)?shù)鼐用衩芮泻献?，完善歐盟的北極政策。第二部分重點(diǎn)介紹了2008年以來歐盟在北極地區(qū)已經(jīng)開展的活動和項(xiàng)目，并回顧了2008年文件中的部分內(nèi)容，并且該部分中每一小節(jié)的標(biāo)題均與2008年文件中的三大政策目標(biāo)相呼應(yīng)。在第一節(jié)“與北極地區(qū)人民共同保護(hù)北極”中，文件主要論述了歐盟在環(huán)境與氣候變化、對原住民的支持以及研究、監(jiān)測和評估方面的貢獻(xiàn)。在第二節(jié)“促進(jìn)資源的可持續(xù)利用”中，文件介紹了有關(guān)碳?xì)浠衔锛霸牧吓c海洋運(yùn)輸?shù)南嚓P(guān)活動。第三節(jié)則由先前“加強(qiáng)北極多邊治理作出貢獻(xiàn)”的標(biāo)題改為“國際合作”，歐盟還特別強(qiáng)調(diào)北極理事會是北極地區(qū)國際合作最為重要的論壇，歐盟力圖擁有北極理事會觀察員的地位。

2012年這份文件對歐盟在北極地區(qū)的貢獻(xiàn)和潛在利益進(jìn)行了十分均衡的報(bào)告，它將總結(jié)與展望結(jié)合起來，進(jìn)而論述了歐盟在北極地區(qū)的實(shí)踐成果與未來框架，而《太空與北極》這一附加文件則體現(xiàn)了歐盟將嘗試涉足北極新領(lǐng)域的活動愿望。2012年的聯(lián)合聲明實(shí)質(zhì)上是以2008年文件為基礎(chǔ)，增添了一系列關(guān)于北極事務(wù)的新內(nèi)容與新想法。由此，它豐富了總體的歐盟北極政策。

（三）《歐盟綜合北極政策建議》：歐盟北極政策的進(jìn)展

2014年，歐洲議會呼吁歐盟要制定綜合的北極政策以及參與北極地區(qū)的連貫戰(zhàn)略和具體行動計(jì)劃，歐盟理事會也要求歐盟委員會努力發(fā)展并實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步一體化和連貫的北極政策。根據(jù)上述要求，歐盟委員會和歐洲對外行動署于2016年4月27日聯(lián)合發(fā)布了題為《歐盟綜合北極政策建議》的新聲明文件?！稓W盟綜合北極政策建議》共17頁，分為五個部分。第一部分，介紹了歐盟北極政策出臺的背景與理由。同時，文件在以下三個優(yōu)先事項(xiàng)中進(jìn)一步明確了具體內(nèi)容：氣候變化與保護(hù)北極環(huán)境；北極及其周邊地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展；北極問題的國際合作。①European Commission, “An Integrated European Union Policy for the Arctic JOIN (2016) 21 final,” April 27, 2016, http://eeas.europa.eu/arctic_region/docs/160427_joint-communication-an-integrated-european-unionpolicy-for-the- arctic_en.pdf, 訪問日期：2020年4月12日。

第二、三、四部分分別是對上述三個優(yōu)先事項(xiàng)的討論。第二部分，先提出了氣候變化給北極環(huán)境帶來的諸多問題，接著文件對上述問題給出了政策回應(yīng)，該政策回應(yīng)集中在科學(xué)研究、氣候減緩及適應(yīng)戰(zhàn)略和保護(hù)環(huán)境這三個方面。第三部分，先給出了可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)，然后分別在投資、空間技術(shù)、海上活動等方面給予了政策回應(yīng)。第四部分，首先論述了歐盟在區(qū)域與國際層面開展合作的必要性與重要性，之后又依次從國際組織與論壇、雙邊合作、與北極原住民的對話和漁業(yè)管理等角度提出應(yīng)對方案。最后，歐盟指出該政策文件應(yīng)指導(dǎo)歐盟未來幾年的北極行動，歐盟也將積極履行上述承諾。

總體來看，2016年的《歐盟綜合北極政策建議》提出了歐盟出臺北極政策的理由，明確了歐盟關(guān)于北極地區(qū)與北極事務(wù)的政策主張，規(guī)劃了政策實(shí)施的優(yōu)先事項(xiàng)，并在每項(xiàng)問題上給予了政策回應(yīng)。該文件在一定程度上舍棄了先前簡單的行動建議與貢獻(xiàn)總結(jié)，并調(diào)整了相關(guān)內(nèi)容的語言表述。例如，從“政策目標(biāo)”調(diào)整為“優(yōu)先事項(xiàng)”、從“強(qiáng)調(diào)資源可持續(xù)利用”到“促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展”、從“加強(qiáng)多邊治理”到“國際合作”等。此外，富有成果性的一項(xiàng)內(nèi)容是，它嘗試?yán)谩皻W盟北極利益相關(guān)者論壇”作為主要對話機(jī)制來協(xié)調(diào)歐盟在北極地區(qū)的投資與融資問題，并以此來提高歐盟投資的有效性，這也反映了歐盟想進(jìn)一步落實(shí)好北極政策的決心與毅力。

二、歐盟北極政策的發(fā)展特點(diǎn)

經(jīng)過不斷地更新與調(diào)整，歐盟的北極政策發(fā)生了一些明顯的轉(zhuǎn)變，這些轉(zhuǎn)變也是歐盟北極政策發(fā)展過程中的獨(dú)特表現(xiàn)，它主要集中在政策內(nèi)容、政策立場和政策重點(diǎn)這三個方面。對其發(fā)展特點(diǎn)的探討將有助于考察歐盟愈加關(guān)注的內(nèi)容以及北極政策的整體發(fā)展走向。

（一）政策內(nèi)容日益精細(xì)

2008年的文件《歐盟和北極地區(qū)》主要論述了歐盟在該地區(qū)的主要利益，其內(nèi)容主題十分廣泛，如環(huán)境保護(hù)、船舶安全、對原住民的支持和對北極治理的貢獻(xiàn)等。①European Commission, “The European Union and the Arctic Region COM (2008) 763 final,” November 20, 2008, http://eeas.europa.eu/arctic_region/docs/com_08_763_ en.pdf, 訪問日期：2020年4月12日。這時候的北極地區(qū)還未被視為政策領(lǐng)域，歐盟的關(guān)注焦點(diǎn)都還集中在與該地區(qū)資源競爭或軍事存在相關(guān)的環(huán)境和安全問題上。而2012年的文件則類似于一個進(jìn)度報(bào)告的組合，它通過行動總結(jié)來強(qiáng)調(diào)歐盟對北極地區(qū)所作出的巨大貢獻(xiàn)，并在2008年文件的基礎(chǔ)上增添了“知識”“責(zé)任”與“參與”這三部分內(nèi)容，每部分內(nèi)容分述了歐盟將采取何種行動以應(yīng)對當(dāng)前的北極挑戰(zhàn)。然而，它依舊沒有提供歐盟未來更為詳細(xì)的行動方案與計(jì)劃。仔細(xì)觀察2008年《歐盟與北極地區(qū)》文件可以發(fā)現(xiàn)，它將政策目標(biāo)與后面的49個行動建議混合在一起，但2012年文件并未重新提及這些行動建議，并且我們也無法根據(jù)內(nèi)容看清歐盟是否會在未來繼續(xù)跟進(jìn)它們。2012年的文件還缺乏對北極政策未來發(fā)展方向的明確指示：在“知識”方面上，歐盟的研究重點(diǎn)實(shí)際上是模糊的，其在與北極國家建立基礎(chǔ)設(shè)施研究的合作上也是如此；在“責(zé)任”方面，雖然市場互惠準(zhǔn)入和反歧視做法一直被視為歐盟的基本原則，但文件在確保歐盟獲取原材料和海運(yùn)路線方面上并沒有提到公平競爭；在“參與”方面，它也沒有提及任何具體目標(biāo)和實(shí)施手段。通過再次調(diào)整與完善，2016年的聯(lián)合聲明在政策內(nèi)容上已經(jīng)取得了一些可觀的進(jìn)展：它在闡述北極政策背景和出臺原因后就直接列出了三個優(yōu)先事項(xiàng)，并在每個優(yōu)先事項(xiàng)下均提出了政策目標(biāo)，政策目標(biāo)后又附帶多個政策回應(yīng)。同時，它還提供了將要采取的新行動以及促進(jìn)協(xié)調(diào)與激勵措施的實(shí)例。另外，還調(diào)整了對北極原住民作用的表述。在2008年的文件中，政策對當(dāng)?shù)卦∶竦挠懻撏ǔＴ诒Ｗo(hù)其生活方式等主題議程下，而在該文件中，尊重他們的權(quán)利和支持其發(fā)展活動成為主要內(nèi)容。

政策內(nèi)容更為精細(xì)的特點(diǎn)還體現(xiàn)在歐盟北極政策繼續(xù)提出了新內(nèi)容與新方向。新內(nèi)容既包括了創(chuàng)新、資金投資和資金協(xié)調(diào)等方面，還包括了諸如北極利益相關(guān)者論壇等新的對話機(jī)制。新方向則主要指的是該文件比先前的政策文件更加關(guān)注北極事務(wù)與歐盟現(xiàn)階段內(nèi)部議題的聯(lián)系，2008年和2009年的文件還主要停留在外交和海事層面，但2016年的文件內(nèi)容則表示，歐盟將切實(shí)地將其機(jī)構(gòu)的不同部門與相關(guān)北極事務(wù)聯(lián)系起來，以利于北極行動，這就意味著相關(guān)北極事務(wù)將逐步轉(zhuǎn)變?yōu)闅W盟內(nèi)部議程。

（二）政策立場漸趨溫和

在最初制定北極政策時，歐洲議會、歐盟理事會和歐盟委員會等相關(guān)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)與差異往往讓北極國家感到困惑，因?yàn)楸睒O國家并不熟悉歐盟決策的運(yùn)作方式。2008年10月，歐洲議會宣布，支持建立具體北極制度的想法。它還認(rèn)為，《聯(lián)合國海洋法公約》并沒有特定條款可以適用于北冰洋與極地地區(qū)的具體情況。歐洲議會這一夸張與大膽的聲明隨后就招致了許多北極國家的質(zhì)疑和反對，原因在于：這一立場與先前北極國家所通過的《伊盧利薩特宣言》相矛盾，北極國家認(rèn)可并遵守現(xiàn)行的國際法，特別是《聯(lián)合國海洋法公約》框架下的國際海洋法。當(dāng)歐盟委員會在2008年11月最終發(fā)布關(guān)于北極地區(qū)的通訊文件時，文件并沒有涉及先前歐洲議會所建議的“北極憲章”等有爭議性的立場問題，歐盟委員會對北極合作伙伴以及北極地區(qū)未來的管理也采取了溫和的態(tài)度。該政策文件承認(rèn)了成員國在北極的合法利益和權(quán)利，并有意爭取在保護(hù)北極環(huán)境的優(yōu)先目標(biāo)與可持續(xù)利用資源的需要之間建立適當(dāng)?shù)钠胶?。①Council of the European Union, “Council Conclusions on the Arctic Issues,” December 8, 2009, https://ec.europa.eu/maritimeaffairs/sites/maritimeaffairs/files/docs/body/arctic_council_conclusions_09_en.pdf, 訪問日期：2020年6月8日。2012年的文件在一定程度上還放棄了先前關(guān)于資源開發(fā)與利用等有爭議的因素，關(guān)于碳?xì)浠衔锛霸牧系膬?nèi)容只用了兩段文字來闡述。相比之下，它更傾向于解釋環(huán)境保護(hù)和北極的可持續(xù)發(fā)展，甚至表示歐洲的工商業(yè)也可以參與北極合作。①M(fèi), ?mieszek, The European Union in the Northern Latitudes, Berlin, Springer, 2013, pp.165-180.2012年的文件還以“國際合作”代替了2008年所提出的“多邊治理”，這一調(diào)整減弱了歐盟以“多邊治理”來分散北極國家權(quán)力的意識，從而傳達(dá)出友好的信號。此外，2008年的文件明確表示了歐盟考慮在市場上禁止進(jìn)口、銷售并運(yùn)輸海豹制品，但它導(dǎo)致歐盟2009年、2011年、2013年申請北極理事會觀察員地位的失敗，由此，歐盟意識到保障和維護(hù)原住民權(quán)利的重要性。2016年的文件將保障和維護(hù)北極地區(qū)居民權(quán)利這一內(nèi)容歸納到了“加強(qiáng)國際合作”的優(yōu)先領(lǐng)域之下，這一變化說明了歐盟在此領(lǐng)域的立場轉(zhuǎn)變，即它更加重視國際對話與合作。2016年的文件還反復(fù)提到歐盟將繼續(xù)在現(xiàn)有的《聯(lián)合國海洋法公約》框架下參與北極地區(qū)的相關(guān)事務(wù)和國際合作，并大力投入資金與創(chuàng)新技術(shù)幫助北極地區(qū)迎接現(xiàn)有和即將出現(xiàn)的挑戰(zhàn)?？傊?008年以來，歐盟北極政策已經(jīng)從關(guān)注氣候變化的安全問題轉(zhuǎn)向了如何通過負(fù)責(zé)任的角色來獲得其在北極地區(qū)的合法地位。②K, Offerdal, “The EU in the Arctic: in pursuit of legitimacy and influence,” International Journal, Vol.66,No.4, 2011, p.863.歐盟對北極地區(qū)的關(guān)注內(nèi)容已經(jīng)從高級政治向低級政治轉(zhuǎn)變。由此，其立場也就漸趨柔和與成熟。

（三）政策重點(diǎn)逐步明確

歐盟北極政策的重點(diǎn)已經(jīng)從先前對政治與安全的擔(dān)憂轉(zhuǎn)向了基于科學(xué)與研究的軟實(shí)力影響。盡管三個文件都提到了歐盟對科學(xué)研究的關(guān)注，但在2016年的文件中科學(xué)研究領(lǐng)域得到了更多的重視，歐盟已將其貫穿到了當(dāng)前三個優(yōu)先事項(xiàng)中，并以此作為參與北極事務(wù)的主要手段?？傮w來看，2008年的文件雖然給出了政策目標(biāo)，但更多地隱含著對北極國家權(quán)力的質(zhì)疑。歐盟看到了北極地區(qū)的安全挑戰(zhàn)，但未能提出自身如何前進(jìn)的戰(zhàn)略，所以將更多的關(guān)注點(diǎn)放在了北極地區(qū)的多邊治理上。2012年，歐盟則利用氣候變化領(lǐng)域的國際合作取代了先前對北極多邊治理的關(guān)注。該文件總體上是對北極理事會的一種信息傳達(dá)，歐盟希望北極地區(qū)的相關(guān)決策者能看到并認(rèn)可自己在氣候變化領(lǐng)域所具有的能力和已經(jīng)做出的努力，從而獲得自身在北極地區(qū)參與相關(guān)事務(wù)的一種“合法性”身份。而2016年的《歐盟綜合北極政策建議》是當(dāng)前最為具體的政策文件，其內(nèi)容顯示著歐盟北極政策的關(guān)注點(diǎn)正從廣泛與模糊的北極地區(qū)轉(zhuǎn)移至歐洲北極地區(qū)（主要集中于挪威、芬蘭等在北極圈的領(lǐng)土），它更加強(qiáng)調(diào)向著歐洲北極地區(qū)所面臨的特殊挑戰(zhàn)方向發(fā)展，而歐盟應(yīng)對這些挑戰(zhàn)的方式就是積極促進(jìn)其在北極地區(qū)的研究合作。這一研究合作主要體現(xiàn)在環(huán)境數(shù)據(jù)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、設(shè)施連通、可再生能源等領(lǐng)域。例如，在環(huán)境保護(hù)方面，歐盟將會通過促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施研究、提高數(shù)據(jù)資源開放的獲取程度等方式來完成任務(wù)。交互網(wǎng)（INTERACT）就是一個環(huán)北極網(wǎng)絡(luò)，旨在建立識別、理解、預(yù)測和應(yīng)對北極環(huán)境變化的能力；格拉斯（GRACE）旨在開發(fā)、比較和評估寒冷氣候下不同溢油應(yīng)急方法的有效性。這些網(wǎng)絡(luò)與平臺獲取的數(shù)據(jù)將在更大程度上幫助歐盟獲取北極知識并深入了解北極氣候與環(huán)境的復(fù)雜動態(tài)過程。此外，在不斷調(diào)整的政策內(nèi)容中，跨境科學(xué)項(xiàng)目的合作與投資項(xiàng)目的增加也是一個明顯的信號?？傮w來看，歐盟對北極的未來愿景已經(jīng)脫離了先前對地緣政治與安全的擔(dān)憂，脫離了對擴(kuò)大海上運(yùn)輸和開采碳?xì)浠衔锏倪^分期望，其注意力逐步轉(zhuǎn)向了基于氣候變化與可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的科學(xué)研究領(lǐng)域?？茖W(xué)研究與國際合作似乎已是歐盟內(nèi)部達(dá)成參與北極事務(wù)共識的關(guān)鍵。

三、歐盟北極政策的局限性

2016年出臺的《歐盟綜合北極政策建議》在先前文件的基礎(chǔ)上取得了可觀的進(jìn)展。它提出了具體內(nèi)容并給出了具體的行動計(jì)劃，在環(huán)境保護(hù)與北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展之間達(dá)成了微妙但必要的平衡，并認(rèn)識到了多邊合作在實(shí)現(xiàn)這一平衡方面的中心作用。然而，需要注意的是，當(dāng)前的歐盟北極政策仍然存在著一些缺陷。

（一）政策難以提升到“連貫”與“綜合”的高度

雖然歐洲議會在其2014年的決議中就呼吁，制定歐盟關(guān)于北極地區(qū)的綜合政策和歐盟在北極地區(qū)的統(tǒng)一戰(zhàn)略和具體行動計(jì)劃。歐盟理事會也要求歐盟委員會致力于進(jìn)一步發(fā)展連貫性的北極政策，但事實(shí)上，2016年《歐盟綜合北極政策建議》仍然是一份籠統(tǒng)的文件，它并沒有滿足先前歐洲議會和歐盟理事會對于“連貫”的北極政策的要求，也沒有提出較為“綜合”的政策方法。

“連貫”有多種含義，在這里可以指代政策構(gòu)成要素之間的一致性，從而可以避免或最小化各種政策目標(biāo)和組成部分之間的矛盾。在歐盟內(nèi)部，“連貫”可以指代不同機(jī)構(gòu)之間的統(tǒng)一性，而當(dāng)它應(yīng)用于北極地區(qū)時，“連貫”則意味著該政策還需考慮外部的一致性。所以，理想中的北極政策不僅能促進(jìn)歐盟不同部門行動之間的協(xié)同性，還可以促進(jìn)其與北極地區(qū)其他參與者之間的行動。①P. J. May, B. D. Jones, and et al., “Policy Coherence and Component-Driven Policymaking: Arctic Policy in Canada and the United States,” The Policy Studies Journal,Vol.33, No.1, 2005, p.48.然而，當(dāng)前的歐盟北極政策缺乏能將不同機(jī)構(gòu)和部門整合在一起的機(jī)制，現(xiàn)有的部分政策實(shí)質(zhì)上是歐盟一系列相互關(guān)聯(lián)的部門（如漁業(yè)和海上運(yùn)輸）根據(jù)一套共同目標(biāo)和工具聯(lián)系起來的，而另一部分則根植于歐盟現(xiàn)有的政策框架（如歐盟的共同漁業(yè)政策或綜合海事政策）。②Adam St?pień and Andreas Raspotnik, “Exploring Reasons & Remedies for the EU’s Incapability to Devise an ‘Arctic policy’: The Quest for Coherence,” Arctic Yearbook 2015, 2015, p.434.另外，不同成員國對北極事務(wù)的關(guān)注程度也大不相同，這導(dǎo)致北極政策也無法用“一個聲音”對話，歐盟在內(nèi)部機(jī)構(gòu)和成員國上都缺乏對北極政策的一致機(jī)制和態(tài)度。而當(dāng)歐盟內(nèi)部機(jī)構(gòu)處理相關(guān)北極事務(wù)時，北極政策也無法保障其資金來源以及人力資源上的連續(xù)性。例如，在當(dāng)前整個環(huán)境背景下，歐盟東部和南部的鄰國狀況很不穩(wěn)定，由于英國脫歐、難民危機(jī)甚至是新冠肺炎疫情的持續(xù)影響，歐盟預(yù)算處于緊張時期，許多凈支付者要求歐盟削減支出。這無疑將對北極地區(qū)的投資與融資計(jì)劃施加一定的壓力。從外部環(huán)境來看，歐盟北極政策也未能有效協(xié)調(diào)其與北極不同參與者之間的關(guān)系。因此，沒有內(nèi)部機(jī)構(gòu)和成員國的一致性，沒有資源和體制上的連續(xù)性，該政策就難以上升到“連貫”的高度，也就不可能追求長期且深遠(yuǎn)的目標(biāo)。

“綜合”通常意味著把各個部分、各個方面或是各個因素聯(lián)系起來從而得到認(rèn)識總體的一套內(nèi)容或方法，然而，當(dāng)前的歐盟北極政策也并未提出“綜合”的政策方法。盡管它在內(nèi)容闡述中涉及對某些事項(xiàng)的解決辦法與措施（如關(guān)于科學(xué)研究與資金投放等），但這些方法不足以上升為一整套北極政策的方法機(jī)制，甚至有些內(nèi)容下并沒有提到相應(yīng)實(shí)施辦法。例如，歐盟致力于通過包括北極理事會在內(nèi)的現(xiàn)有區(qū)域組織開展與北極相關(guān)的工作，但它并沒有提到任何與國際合作相關(guān)的永久機(jī)制。通常意義下，這一永久合作機(jī)制將有助于確保歐盟與其他行為體的北極合作成為一個持續(xù)的過程。此外，雖然它回應(yīng)了2014年歐洲議會決議中提出的諸多問題，但它仍然沒有解決歐洲議會對公海捕撈、資源開發(fā)、海上石油與天然氣運(yùn)營安全等方面的不安與擔(dān)憂，與之相關(guān)的討論多數(shù)仍然停留在描述的層面上。總之，歐盟現(xiàn)有的交叉計(jì)劃和機(jī)制或許只能為當(dāng)前的北極政策提供有限的價值。

（二）政策未能突出總體目的與戰(zhàn)略

縱觀整個歐盟北極政策的發(fā)展過程，它的一個顯著性表述轉(zhuǎn)變是從“政策目標(biāo)”修改為“優(yōu)先事項(xiàng)”。從文字意義上看，“政策目標(biāo)”指的是政策執(zhí)行預(yù)期可以達(dá)到的目的、要求和結(jié)果，確定的政策目標(biāo)往往具備以下特征：可衡量的和具體的，能指出預(yù)期結(jié)果的，在執(zhí)行人員或執(zhí)行機(jī)構(gòu)的權(quán)限范圍內(nèi)的，切合實(shí)際的或是指出完成時期的。“優(yōu)先事項(xiàng)”則表示的是優(yōu)先處理的事情，地位處于其他事情之前，在待遇上占先。成為優(yōu)先事項(xiàng)可能意味著該事項(xiàng)具有以下特點(diǎn)：比較緊急的，有時間限制的，具有某種特殊意義而存在的。總體來看，“目標(biāo)”傳達(dá)是一種“指引”的意思，而“事項(xiàng)”則更多地指向了“內(nèi)容”與“要做的事情”。因此，最新政策中的“優(yōu)先事項(xiàng)”似乎浮在了歐盟的真正利益之上，這一調(diào)整使得北極政策無法突出歐盟的真正目的是什么，甚至不知道其基于政策之上的戰(zhàn)略考慮是什么。

盡管歐盟政策文件的發(fā)展過程顯示了歐盟所取得的進(jìn)展，但無法否認(rèn)連續(xù)八年來歐盟似乎無力提出明確的總體北極政策甚至是北極戰(zhàn)略。導(dǎo)致其發(fā)生的因素或許十分復(fù)雜，但明顯的一點(diǎn)是當(dāng)前歐盟北極政策已經(jīng)不再提及先前文件中所涉及的安全及地緣政治問題，而且優(yōu)先事項(xiàng)進(jìn)一步掩蓋了它的總體目標(biāo)和利益?？傊?，隨著北極地區(qū)在地緣政治和地緣經(jīng)濟(jì)意義上的增長，歐盟需要反思其在該地區(qū)的關(guān)鍵戰(zhàn)略利益，并更新其方法以考慮到該地區(qū)的新發(fā)展。當(dāng)前，歐盟北極政策的發(fā)展還停留在2016年文件上，歐盟需要做的事情就是在其基礎(chǔ)上更新一項(xiàng)全面戰(zhàn)略以保證其對北極事務(wù)的長期關(guān)注。2020年7月20日，歐盟委員會與歐洲對外行動署已向公眾開放關(guān)于歐盟北極政策前進(jìn)方向的咨詢申請，這可能預(yù)示著北極政策的更新，該咨詢有助于歐盟重新審視其在北極事務(wù)中的作用，修訂當(dāng)前政策中的優(yōu)先事項(xiàng)和所需采取的行動，確定是否需要開辟新的政策領(lǐng)域。

（三）優(yōu)先事項(xiàng)過于寬泛且存在矛盾

2016年的《歐盟綜合北極政策建議》是當(dāng)前歐盟對其北極政策的最新陳述。歐盟政策制定者試圖嘗試限制北極這一廣泛范圍，并著眼于三個關(guān)鍵優(yōu)先事項(xiàng)：氣候變化與環(huán)境保護(hù)，北極及其周邊地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，北極問題的國際合作。雖然上述優(yōu)先事項(xiàng)的安排體現(xiàn)了歐盟當(dāng)前北極政策的關(guān)注重點(diǎn)，但其實(shí)它在內(nèi)容、作用及其對總體政策的影響上都或多或少地存在一些問題。

首先，優(yōu)先事項(xiàng)涵蓋了諸多主題，這些主題有些相互關(guān)聯(lián)，有些主題僅通過“北極”標(biāo)簽建立聯(lián)系。這意味著歐盟北極政策部分上是從現(xiàn)有歐盟政策的基礎(chǔ)上“挑揀”與北極相關(guān)的內(nèi)容而組合起來的。例如，關(guān)于緩解北極地區(qū)氣候變化所給出的溫室氣體排放承諾，事實(shí)上就來源于先前歐盟的氣候政策。同時，歐盟所倡導(dǎo)的可持續(xù)發(fā)展，在意義上其實(shí)也是廣泛的，理論上包括了生態(tài)可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會可持續(xù)發(fā)展，但歐盟在此所強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容是模糊的。雖然我們可以從側(cè)面了解歐盟對北極經(jīng)濟(jì)活動的重視，但歐盟似乎并不愿放棄提及生態(tài)與社會。優(yōu)先事項(xiàng)還表明了歐盟北極政策具有內(nèi)部與外部的性質(zhì)。內(nèi)部方面指在歐洲北極地區(qū)的可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和投資、環(huán)境保護(hù)與氣候適應(yīng)等主題；外部行動則主要包括歐盟參與北極理事會的工作，與北極國家的關(guān)系互動以及制定有關(guān)北極的國際規(guī)范等。然而對歐盟來說，能同時兼顧內(nèi)外部所有要素并將二者議題有效結(jié)合在一起，是一個不小的挑戰(zhàn)。

其次，優(yōu)先事項(xiàng)無法突出歐盟的總體政策目標(biāo)與工具。在過去的十幾年中，歐盟對北極采取的總體方針仍是一個爭論的話題，當(dāng)前從政策更新變化與政策內(nèi)容中均未找到明確的目標(biāo)、宗旨與實(shí)施工具。更為明顯的是，歐盟北極政策集中討論了區(qū)域發(fā)展項(xiàng)目和投資事項(xiàng)，內(nèi)容中所提到的目標(biāo)更為具體地落入了部門政策領(lǐng)域（如交通、數(shù)字市場、環(huán)境等）。也許當(dāng)前“應(yīng)對氣候變化”可以被視為歐盟北極政策的最重要內(nèi)容，但到目前為止，該內(nèi)容并未成為歐盟北極政策的驅(qū)動力，它也沒有將有關(guān)北極的問題有效地結(jié)合在一起。而且，歐盟當(dāng)前眾多的利益集團(tuán)是否真的允許將應(yīng)對氣候變化這一事項(xiàng)優(yōu)先于其他領(lǐng)域或目標(biāo)之上還是個問題。盡管歐盟為北極研究提供了寶貴的資金與技術(shù)支持，在氣候、可持續(xù)發(fā)展以及北極理事會的工作中取得了不小進(jìn)展，與北極原住民的對話也愈漸順利與充實(shí)，但從戰(zhàn)略目標(biāo)的角度看，歐盟北極政策還存在著缺陷。例如，三大優(yōu)先事項(xiàng)的排列順序尚不清晰，僅憑政策內(nèi)容探尋無法得出哪一個是當(dāng)前最為重要的，并且每一事項(xiàng)均未給出所要達(dá)成的總體預(yù)期目標(biāo)。

再次，優(yōu)先事項(xiàng)中有相對矛盾的地方，無法增強(qiáng)歐盟北極政策的信服力。這一矛盾主要體現(xiàn)在保護(hù)北極環(huán)境和促進(jìn)北極周邊地區(qū)可持續(xù)發(fā)展這兩項(xiàng)內(nèi)容上。目前，歐盟的北極政策故意忽略了與資源能源開發(fā)爭議有關(guān)的問題。例如，它沒有解決海上運(yùn)輸中使用重質(zhì)燃料油的問題。在有關(guān)礦物和化石燃料提取的討論中，2008年和2012年的文件將資源可持續(xù)利用視為主要挑戰(zhàn)，但2016年文件僅討論了在國際合作范圍內(nèi)自然資源的開采。雖然2016年的文件通過強(qiáng)調(diào)歐洲北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展以及其與歐盟內(nèi)部市場的融合，使得歐盟從表面上避開了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)這一矛盾問題，但從實(shí)質(zhì)意義上看，歐盟的“忽視不談”是默許了其在北極地區(qū)與能源有關(guān)的活動與機(jī)會。歐盟仍處于環(huán)境保護(hù)與開發(fā)經(jīng)濟(jì)需求之間的緊張關(guān)系之中。當(dāng)然，這一矛盾并不只出現(xiàn)在歐盟政策中，大部分北極參與者都會面臨這一“北極悖論”。就歐盟成員國來說，盡管他們對環(huán)境的關(guān)注不同，但大多都更為明顯地傾向于經(jīng)濟(jì)利益。①B De Botselier, Sofía López Piqueres, and Simon Schunz, “Addressing the ‘Arctic Paradox’:Environmental Policy Integration in the European Union’s Emerging Arctic Policy,” May 15, 2019, http://aei.pitt.edu/97352/, 訪問時間：2020年9月2日。歐盟總是在證明經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以與環(huán)境保護(hù)并駕齊驅(qū)，但事實(shí)上，它無法在支持歐洲北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，兼顧并履行好在氣候變化上領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任。

最后，優(yōu)先事項(xiàng)無法引起廣泛重視，無法解決歐盟北極政策邊緣性的問題。歐盟北極政策雖然與歐盟的部分現(xiàn)有政策相聯(lián)系，但它并不能真正融入歐盟現(xiàn)有政策的框架體系之中。目前更多體現(xiàn)的是，北極政策對歐盟現(xiàn)有政策的充分不必要的條件關(guān)系，即歐盟北極政策的實(shí)施必然會牽動歐盟內(nèi)部的相關(guān)機(jī)構(gòu)和現(xiàn)有政策工具，但反過來講，歐盟在實(shí)施其現(xiàn)有領(lǐng)域政策時，關(guān)于北極事務(wù)的政策很有可能被忽視。更為重要的是，歐盟北極政策無法回答歐洲北極地區(qū)實(shí)際上對歐盟意味著什么。相比之下，東部地區(qū)（如烏克蘭—俄羅斯—?dú)W盟三角地區(qū)）和南部地區(qū)（如地中海地區(qū)）則更具有重要性，或許未來北極地區(qū)與歐盟將在經(jīng)濟(jì)方面有著明顯的相關(guān)性。但就目前階段來看，二者的關(guān)系仍然是不顯著的。

四、結(jié)語

制定此類政策文件是歐盟及其機(jī)構(gòu)傳達(dá)其基本主張與實(shí)際活動的途徑，而歐盟北極政策不僅包括政策文件本身，還包括了實(shí)施工具、實(shí)施途徑以及保障該政策實(shí)施的法律基礎(chǔ)等。由于篇幅所限，這些不是本文所要涉及與討論的主題。歐盟北極政策文件的出臺體現(xiàn)了歐盟將繼續(xù)以國際合作為途徑、以科學(xué)研究為主要參與方式，在氣候與環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展、原住民權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域展開活動以此參與北極地區(qū)治理。歐盟北極政策的發(fā)展也仍然基于這樣的想法，即應(yīng)在現(xiàn)有的多邊協(xié)議和機(jī)制（如《聯(lián)合國海洋法公約》，北極理事會和國際海事組織）的基礎(chǔ)上建立并進(jìn)一步推進(jìn)北極管理與治理。目前，歐盟的北極政策還在不斷發(fā)展與完善之中。

對歐盟來說，當(dāng)下能與所有成員國合作制定統(tǒng)一的北極戰(zhàn)略，并將特定的北極事項(xiàng)納入歐盟所有領(lǐng)域的行動仍然是一個過于高的目標(biāo)，保持當(dāng)前的“優(yōu)先事項(xiàng)”并對其不斷反思與修改，可能是更為現(xiàn)實(shí)和可能的行動方案。歐盟北極政策的更新必須基于現(xiàn)實(shí)的遠(yuǎn)見以及歐盟在該地區(qū)的實(shí)際作用。另外，鑒于歐盟本身不是嚴(yán)格地理意義上的北極行動者，歐盟北極政策還需要考慮的是，是否能得到北極國家的回應(yīng)。①張勝軍、鄭曉雯：《從國家主義到全球主義：北極治理的理論焦點(diǎn)與實(shí)踐路徑探析》，《國際論壇》2019 年第 4 期，第3—18頁。經(jīng)過幾次的政策文件調(diào)整，越來越多的證據(jù)已經(jīng)表明，歐盟的政策優(yōu)先事項(xiàng)與北極國家設(shè)定的政策目標(biāo)相吻合。最后，盡管在歐盟委員會聲明文件、歐洲議會決議和歐盟理事會結(jié)論之后，歐盟仍然缺乏對北極的明確戰(zhàn)略規(guī)劃，但這并不意味著它不在北極地區(qū)發(fā)揮作用或擁有一定的權(quán)力。