PPP信用風險研究理論基礎

國家信息中心 馮利華

PPP模式的英文全稱為Public-Private-Partnership，是公私合作的簡稱。不同國家與機構對PPP的定義不同，目前并沒有一個得到普遍公認的PPP定義。美國PPP國家委員會（Natiional Council for Public Private Partnership of the USA）給出的定義為：一個公共部門主體與一個私人盈利主體之間的契約安排，在合作中資源和風險在雙方主體間分擔，其最終目標是提供某種基礎設施和公共服務；加拿大PPP國家委員會（Canadian Council for Public Private Partnership） 將PPP定義為：在公共部門與私人部門之間成立的一個合營企業(yè)，發(fā)揮雙方各自的特長，通過將資源、風險和收益進行合理的分配，對特定的公共需求實現(xiàn)最優(yōu)供給（CCPPP，1998）。從我國實踐來看，用“公私合作”概念與現(xiàn)實不符，因為許多企業(yè)很難用“公”或“私”來界定。我國推出政府與社會資本合作，作為一項改革，旨在更有效地動員社會資本增加投資，提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品或服務，提升項目建設和運行效率，控制政府債務，提高企業(yè)投資收益。這里的社會資本包括國有企業(yè)、民營企業(yè)和混合所有制企業(yè)。

財政部于2014年9月23日出臺《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金［2014］76號文），確立了PPP模式是社會資本與政府在公共服務領域或基礎設施建設領域形成的一種長久合作模式。其一般是由政府部門負責公共服務或基礎設施的價格制定和質(zhì)量監(jiān)督，而社會資本負責承擔公共服務或基礎設施設計、建設、運營、維護工作，以保證公共利益的最大化。

一、信用風險

傳統(tǒng)觀點認為，信用風險指的是由于主觀或者客觀原因，交易雙方中的某一方不能履行雙方事先簽訂的契約的風險。比如，債務人由于經(jīng)營不善而不能如期償還債務，從而給債權人帶來的風險。另一種觀點認為，信用風險可以分為狹義的信用風險與廣義的信用風險兩類。狹義的信用風險主要是指銀行與借款人之間產(chǎn)生的信貸風險。廣義的信用風險指的是任何簽訂經(jīng)濟合約的行為主體面臨的對方不履約的風險，比如，拒付貨款、不提供服務、不償還借款等，這種因交易對方不履約行為導致一方受損的都可以稱為信用風險。一般來說，市場上通常所說的信用風險都是指廣義信息風險，表現(xiàn)為項目主體的不作為和無法作為的風險，這種信用風險將會帶來結果的不確定。一國的經(jīng)濟發(fā)展不僅需要積累大量的物質(zhì)資本、人力資本和知識，而且需要積累大量信用資本。面對市場發(fā)展導致的日益增加的不確定性和交易的復雜性，信用資本已經(jīng)成為一種越來越重要的“生產(chǎn)要素”。信用也是PPP項目順利簽約和有效實施的前提條件，信用風險的預防不僅僅是其風險帶來影響損失的削減、規(guī)避問題，而是將其行為限定在法律制度框架之下，從根本上預防違約信用風險的發(fā)生。基于合約簽訂基礎之上的違約風險，包括政府或企業(yè)不按合同標準履行責任、義務，或者無法按照合同標準履行職責、義務的違約風險。即履約能力無法有效發(fā)揮，或喪失履約能力，以及由于履約意愿發(fā)生變化導致的違約風險。由于信用風險是政府與企業(yè)合作過程中面臨的主要風險，因此對信用風險的預防控制和管理是PPP項目成功的關鍵。

二、PPP信用風險

PPP信用風險主要是指在PPP模式下，政府與社會資本的履約意愿、能力以及其信用保證結構的效用。對于PPP模式而言，項目的持續(xù)期往往比較長，一般在10年到30年之間，此外，基礎設施項目往往需要巨大的投資。從項目本身來說，較長的運營期限和大規(guī)模的投資涉及多種不確定性因素。此外，由于中國政府推行PPP合作模式的時間較短，不論是政府還是企業(yè)，合作雙方的經(jīng)驗都比較少，在整個合作過程中產(chǎn)生利益沖突就在所難免。但真正重要的問題或許是伴隨政府與企業(yè)合作項目的信用風險。一方面，由于中國的社會信用體系還不完善，導致各級政府在內(nèi)的行為主體時常發(fā)生違約行為。另一方面，作為一種創(chuàng)新機制，合作雙方對于投資的收益和風險的把握往往過于樂觀，而當問題出現(xiàn)時，政府和企業(yè)都會努力維護自身的利益。如果不能很好地解決和規(guī)避政府與企業(yè)合作發(fā)展過程中的信用風險問題，那么這種有著多種優(yōu)勢的創(chuàng)新型公共產(chǎn)品的發(fā)展必然受阻，而中國社會本就脆弱的信用體系也將會再次面臨考驗。市場經(jīng)濟的重要基礎之一就是建立一個良好的信用體系，在PPP項目中，政府信用是實現(xiàn)政府與社會資本方合作的核心，如果政府部門能夠建立良好的信用和契約精神，那么社會資本將會大量進入到PPP項目中，否則將會將資本投資到其他領域。當前國家推出政府與社會資本合作的模式即PPP模式，有利于非公經(jīng)濟的發(fā)展，有利于提高公共項目服務的有效供給，提升公共服務水平。雙方的誠實守信不僅是實現(xiàn)投融資的基礎，同時也是資本組織形式及公共資本與社會資本雙方在項目管理方面的合作紐帶，這不僅影響參與項目的企業(yè)的生存與發(fā)展，同時也關系到項目所在地的經(jīng)濟發(fā)展。

三、PPP信用風險發(fā)生

PPP以社會資本和政府合作的方式，利用社會資本來建設公共項目，提供公共服務。對于PPP項目的風險來說，建設風險是所有PPP項目共同的風險因素。除此之外，PPP模式還涉及多種風險因素，比如，政治風險、融資風險、技術風險、運營風險、市場風險、規(guī)制風險等，這些風險往往與PPP項目的持續(xù)期、多利益相關主體等復雜性有關。我國PPP發(fā)展基礎相對薄弱，現(xiàn)有的政策、法規(guī)等外部環(huán)境還不足以滿足PPP發(fā)展的需要。相應的外部環(huán)境完善也是有效預防和管理PPP信用風險發(fā)生、保障PPP順利有效實施的條件。

通常情況下，人們往往對這些風險進行單獨的分析和處理，但是PPP項目的復雜性、持續(xù)性以及多個利益相關主體等特點決定了PPP項目的有關風險之間往往不是彼此獨立的，而是交織在一起的。對于一個復雜系統(tǒng)來說，其本身的復雜性就決定了系統(tǒng)是不穩(wěn)定的，系統(tǒng)中的多種因素是交織在一起的，難以像簡單系統(tǒng)那樣將風險追溯到某個單獨因素上。傳統(tǒng)的風險管理往往是將風險分析和處理局限到一個單位中，但對于復雜系統(tǒng)來說，比如PPP項目，往往涉及多個主體，因此風險管理不能通過對單個的組織或個體的分析和管理來實現(xiàn)。

政府與企業(yè)合作項目是一項復雜的系統(tǒng)工程，不但建設周期長，而且牽涉面廣。在PPP項目中，政府和企業(yè)在相互信任的基礎上發(fā)揮各自的職能，提高PPP項目框架內(nèi)公共產(chǎn)品供給能力與效率，最終實現(xiàn)企業(yè)與政府的合作共贏。企業(yè)主要追求的是經(jīng)濟效益以及市場中的商譽。政府因自身職能特點，追求的不僅是社會效益（公眾利益），還有自身政治利益，這種政治利益體現(xiàn)為公眾的支持，政府只有滿足公眾的利益才能實現(xiàn)政治利益。實踐中，由于適用于PPP的相關政策制度不完善，在PPP簽約項目中，由于種種原因導致某一方無法履行合同約定的違約風險案例，這種因違約帶來的信用風險最終導致政府對企業(yè)、企業(yè)對政府、公眾對政府、公眾對企業(yè)產(chǎn)生信任危機，影響合作，帶來項目相關方的利益損失，如果對這種問題不加以預防和控制，最終將影響市場效率，阻礙經(jīng)濟發(fā)展。

四、PPP信用風險預防

政府信用風險是指由于政府拒絕履行或不履行合約規(guī)定的責任與義務，從而給項目造成的直接或間接影響。首先，政府信用風險是導致我國PPP項目失敗最主要的原因。為了防止發(fā)生政府信用風險，政府應當依法行政，不斷增強自身的契約意識和法律意識，認真做好項目前期的論證工作。一方面要對傳統(tǒng)的項目進行評估和論證，另一方面要積極借鑒物有所值（walue for money，VFM）的評價方法和理念。從社會經(jīng)濟效益需求的角度來看，通過將定量與定性評價方法相結合，物有所值法為PPP項目的建設和運營提供了一種科學的論證途徑。在許多國家，VFM所使用的評估是公共部門作為決策工具幫助比較項目采購選項和由此產(chǎn)生的決策支持。評估方法可以不同，反映出政府政策、行政流程和意見的方法。另外，社會資本應做好對政府的調(diào)研，認真考慮社會資本方在PPP項目中的訴求（關注點），仔細考察當?shù)氐姆森h(huán)境、政府效率、人文素質(zhì)、政府的財政實力、城市基礎設施、消費水平以及對民營企業(yè)的支持力度等，從而為投資環(huán)境的評估提供充分的依據(jù)。重點關注商業(yè)模式和項目運營的可行性，依靠雙方簽訂的合約來防控風險，避免因片面追求高額的投資回報或過度依賴某個領導的個人關系以及不切實際的承諾，導致各方責任約定不夠清晰或合同法律文件不完備，從而造成難以防范的政府信用風險。由于社會資本的股權比例小，缺乏話語權和決策權，在合作中處于絕對弱勢地位，導致其參與PPP項目合作的積極性越來越低。

政府要全面評估社會資本方。為了減少風險，法律和經(jīng)濟框架需要不斷改進。PPP模式的成功依賴一個穩(wěn)定的政治環(huán)境，在國家和地方層面，制度框架正在迅速改變或仍不成熟。與此同時，這些變化的透明方式給社會資本方帶來極大的影響。

不同合作伙伴的企業(yè)規(guī)模、資源擁有量、信用等級以及參與目的也不盡相同，因而使得公私合作雙方之間存在一定的信息不對稱。在不完全信息下，如何選擇最為合適的合作伙伴，才能使得各合作伙伴的資源達到協(xié)同和最佳整合，是確保PPP項目順利運作的關鍵問題之一。從政府角度出發(fā)，選擇合作伙伴時需要遵循一定的原則，才能保證合作關系的持久和順利。

五、結論

PPP在中國的發(fā)展時間尚短，經(jīng)營管理經(jīng)驗還有待積累，同時在政府與私人資本合作的過程中還存在著利益和目標的沖突，因此，PPP的信用風險相比企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與金融機構之間的信用風險更為復雜，雙方都有違約的可能和動機。實踐中，由于適用于PPP的相關政策制度不完善，在以往簽約的PPP項目中，無論政府方還是社會資本方都存在不按合同約定履行責任和義務，或者由于種種原因導致某一方無法履行合同約定的違約風險案例，這種因違約帶來的信用風險最終導致政府對企業(yè)、企業(yè)對政府、公眾對政府、公眾對企業(yè)的信任危機，影響合作，造成項目相關方的利益損失，如果對這種問題不加以預防和控制，最終將影響市場效率，阻礙經(jīng)濟發(fā)展。

在許多發(fā)達國家，PPP模式已經(jīng)得到了廣泛應用，涉及公共交通、電力、醫(yī)療等行業(yè)。對于發(fā)展中國家來說，基礎設施類公共物品的短缺與政府預算有限之間的矛盾相比發(fā)達國家更為嚴重，因此利用大量社會資本提供公共物品就顯得更有必要。我國正處于經(jīng)濟結構調(diào)整與改革進程中，一些市場配套制度和機制還不完善，預防和控制PPP信用風險發(fā)生是PPP相關機制有效運行的基礎條件，對政府和企業(yè)參與PPP項目具有現(xiàn)實指導意義。中國經(jīng)濟進入“新常態(tài)”，原有發(fā)展模式中的各種弊端也不斷暴露出來，比如地方債務問題日趨嚴重，一方面，債務規(guī)模仍在不斷擴大，另一方面，由于經(jīng)濟增長速度下降，債務風險不斷積累。面對日益吃緊的地方政府預算和地方債擴張接近極限，探索新的基礎設施投資方式，不僅是改善地方政府財務狀況的要求，也是進一步提高基礎設施水平的要求。