探析新規(guī)定下基層審計(jì)機(jī)關(guān)如何提升黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)質(zhì)量基于縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)視角

漳州市長(zhǎng)泰區(qū)審計(jì)局 張杰敏

面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要性更加凸顯。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度的重要組成部分。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)責(zé)審計(jì)對(duì)于規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)依法行政、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。國(guó)家審計(jì)事業(yè)進(jìn)入新發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作既要總結(jié)過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)成果，又要與時(shí)俱進(jìn)，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，積極開(kāi)拓創(chuàng)新，體現(xiàn)時(shí)代性。

《規(guī)定》強(qiáng)化了黨對(duì)審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，聚焦領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任，為基層審計(jì)機(jī)關(guān)在新時(shí)期開(kāi)展經(jīng)責(zé)審計(jì)工作指明了道路，找準(zhǔn)審計(jì)監(jiān)督與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最佳結(jié)合點(diǎn)，既夯實(shí)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督基礎(chǔ)，又貫徹“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”要求，對(duì)于加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部管理監(jiān)督，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為，為組織選對(duì)人、用好人提供參考依據(jù)，確保上級(jí)政策和部署落實(shí)到位，更好地服務(wù)和保障、推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展[1]。本文結(jié)合本地區(qū)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的工作實(shí)踐，對(duì)如何做好當(dāng)前黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作進(jìn)行初步探討。

一、準(zhǔn)確理解《規(guī)定》內(nèi)容，拓寬經(jīng)責(zé)審計(jì)視野

著重強(qiáng)化黨對(duì)審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?！兑?guī)定》在第一條制定的目的中強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”“促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為，確保黨中央令行禁止”，明確了對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的根本性要求。著重強(qiáng)調(diào)把黨的政治要求貫穿于謀劃工作、履行職責(zé)、實(shí)施審計(jì)、促進(jìn)整改的全過(guò)程，推動(dòng)黨和國(guó)家各項(xiàng)決策部署落地見(jiàn)效，打通“最后一公里”。同時(shí)，完善了審計(jì)委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)辦公室在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中的職能職責(zé)，明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施主體，更加強(qiáng)化黨對(duì)審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

重新定義經(jīng)濟(jì)責(zé)任?！兑?guī)定》重新界定和豐富了審計(jì)內(nèi)容，同時(shí)也對(duì)縣級(jí)審計(jì)人員提出了更高的要求，要拓寬視野，適應(yīng)新形勢(shì)下的經(jīng)責(zé)審計(jì)工作特點(diǎn)。新時(shí)期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)具備大局觀念和宏觀視角，深刻理解黨和國(guó)家經(jīng)濟(jì)方針政策、上級(jí)決策部署以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展軌跡，主動(dòng)轉(zhuǎn)換思維、明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任、聚焦經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

優(yōu)化責(zé)任界定種類?！兑?guī)定》對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定調(diào)整簡(jiǎn)化為直接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，這就要求審計(jì)人員精準(zhǔn)把握兩種責(zé)任范疇的界定，按照領(lǐng)導(dǎo)干部在問(wèn)題形成過(guò)程中所充當(dāng)?shù)慕巧?，綜合考慮、分析、研判，界定其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)直接責(zé)任或者領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

二、把握經(jīng)責(zé)審計(jì)特點(diǎn)，強(qiáng)化審計(jì)工作舉措

領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要站在“兩個(gè)大局”政治高度和全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略高度去認(rèn)識(shí)和把握。新時(shí)代經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作必須結(jié)合實(shí)際，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中分析重點(diǎn)審計(jì)事項(xiàng)，在改革發(fā)展大局下審視審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，不能將經(jīng)責(zé)審計(jì)看成是其他審計(jì)內(nèi)容和成果的簡(jiǎn)單組合。

然而，在縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，科室人員配備不足的情況屢見(jiàn)不鮮。審計(jì)人員往往身兼數(shù)職，還要開(kāi)展不同領(lǐng)域、不同類型的審計(jì)工作，因此可能存在如下問(wèn)題：一是在審計(jì)內(nèi)容方面，只對(duì)擅長(zhǎng)審計(jì)的內(nèi)容開(kāi)展審計(jì)；二是在問(wèn)題定性方面，只是將具體的財(cái)務(wù)問(wèn)題加上責(zé)任界定，問(wèn)題挖掘不夠深入；三是在項(xiàng)目組織方面，審前調(diào)查不足，往往邊審計(jì)邊找重點(diǎn)；四是在基礎(chǔ)管理方面，可利用的審計(jì)資源、技術(shù)手段均相對(duì)較少。

把握經(jīng)責(zé)審計(jì)特點(diǎn)，要著重處理好經(jīng)責(zé)審計(jì)與其他審計(jì)的關(guān)系、審計(jì)單位與審計(jì)個(gè)人的關(guān)系、同步審計(jì)中不同對(duì)象的關(guān)系、總體把握與突出重點(diǎn)的關(guān)系，軟硬兼施、斗智斗勇，聚焦權(quán)力運(yùn)行，按《規(guī)定》要求審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間七大經(jīng)責(zé)內(nèi)容的執(zhí)行情況，提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作質(zhì)量。

（一）優(yōu)化審計(jì)思路，著重關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署情況

首先，審計(jì)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)充分考慮領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的特點(diǎn)，在堅(jiān)持黨政同責(zé)、同責(zé)同審的基礎(chǔ)上分別確定審計(jì)重點(diǎn)，比如，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記經(jīng)責(zé)審計(jì)側(cè)重審計(jì)其督促推動(dòng)重大政策措施落實(shí)情況，對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)則要側(cè)重審計(jì)其貫徹執(zhí)行重大政策措施情況，客觀評(píng)價(jià)其經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況。其次，圍繞上級(jí)決策部署，梳理分析重點(diǎn)事項(xiàng)，從被審計(jì)單位取得貫徹落實(shí)情況，重點(diǎn)核查是否結(jié)合地方實(shí)際，制定出臺(tái)貫徹落實(shí)的具體措施，是否明確貫徹執(zhí)行的時(shí)間表和路線圖，是否采取實(shí)質(zhì)性舉措推進(jìn)，工作任務(wù)完成與否，落實(shí)效果是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

（二）創(chuàng)新審計(jì)項(xiàng)目組織方式，融入自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要改變以往以財(cái)務(wù)審計(jì)為主的模式，結(jié)合自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，開(kāi)展“融合式”審計(jì)，科學(xué)配置審計(jì)資源，跳出傳統(tǒng)審計(jì)局限，相互提供審計(jì)線索，做到“一審多項(xiàng)”“一審多果”“綜合評(píng)價(jià)”，提高審計(jì)監(jiān)督的質(zhì)量和效率。黨政主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)責(zé)任審計(jì)不僅要對(duì)其工作績(jī)效及工作成果等進(jìn)行審計(jì)，還要對(duì)其在自然資源、環(huán)境保護(hù)等方面的履職情況進(jìn)行反映，才能客觀公正地對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間的履職情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，深刻揭露實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，并分析背后的原因，針對(duì)性提出建議，以減少損失[2]。

（三）發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督專業(yè)優(yōu)勢(shì)，探索通過(guò)審計(jì)看干部、看班子的有效途徑

在重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)審計(jì)方法上，要善于在各類會(huì)議紀(jì)要中尋找蛛絲馬跡，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索。首先，梳理形成重大決策全部事項(xiàng)清單。前期要全面梳理領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)主持召開(kāi)的黨委會(huì)議、政府會(huì)議、各類專題會(huì)議紀(jì)要和記錄，以及其他城投及建設(shè)項(xiàng)目、招商引資等重大決策相關(guān)文件，列明會(huì)議時(shí)間，主題、參會(huì)人員、涉及審計(jì)事項(xiàng)，形成主要領(lǐng)導(dǎo)干部重大決策全部事項(xiàng)清單。后期根據(jù)各組員任務(wù)需要對(duì)事項(xiàng)清單進(jìn)行篩選分類，從中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索。其次，篩選形成重大決策核查事項(xiàng)清單。圍繞被審計(jì)單位的特點(diǎn)、主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人用權(quán)風(fēng)格及分管事項(xiàng)，突出審查金額較大、難以落實(shí)到位、實(shí)際效果不佳、可能具有重大損失浪費(fèi)、存在體制機(jī)制障礙等方面的重大問(wèn)題，篩選相關(guān)決策議題形成重大決策核查事項(xiàng)清單。組員按分工進(jìn)行調(diào)查延伸，查看是否存在因錯(cuò)誤的政績(jī)觀導(dǎo)向而建設(shè)項(xiàng)目，造成國(guó)家利益重大損失浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞以及嚴(yán)重?fù)p害公共利益等。

三、規(guī)范審計(jì)取證流程，客觀評(píng)價(jià)定性責(zé)任

審計(jì)取證是審計(jì)過(guò)程的中心工作，是評(píng)價(jià)定責(zé)的基本依據(jù)，是守住審計(jì)質(zhì)量生命線的重要保障。高質(zhì)量的審計(jì)來(lái)源于高標(biāo)準(zhǔn)的審計(jì)取證，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，取證工作很大程度上決定了領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任問(wèn)題定性的準(zhǔn)確性。

在縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)責(zé)審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)取證工作中，責(zé)任認(rèn)定關(guān)鍵證據(jù)的取證往往較為困難。首先，審計(jì)人員當(dāng)遇到需要的關(guān)鍵證據(jù)時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往以沒(méi)保存、找不到、丟失等理由搪塞，如果采取談話措施，也會(huì)碰到當(dāng)問(wèn)及與責(zé)任掛鉤的關(guān)鍵問(wèn)題時(shí)以時(shí)間太久、忘記了、記不清了等說(shuō)辭讓審計(jì)人員掌握不了實(shí)情，由于沒(méi)有更有效的強(qiáng)制措施，很難取得“授意、指使、強(qiáng)令、縱容、包庇”以及在民主決策時(shí)“多數(shù)人是否同意”的證據(jù)。其次，難以準(zhǔn)確獲取決策過(guò)程中的定責(zé)資料。《規(guī)定》中承擔(dān)直接責(zé)任與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的界定，均屬于比較寬泛的表述，在實(shí)際操作中較難把握，加之部分會(huì)議紀(jì)要、會(huì)議記錄等決策類資料記錄較為簡(jiǎn)單，為定責(zé)增加了難度。再次，責(zé)任界定取證不到位。審計(jì)人員取證時(shí)很多情況下只記錄基本事實(shí)，摘錄會(huì)議紀(jì)要，未記錄被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部在問(wèn)題中的角色和所起的作用，而到報(bào)告階段需要對(duì)問(wèn)題界定責(zé)任時(shí)，就無(wú)法準(zhǔn)確判定。

強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)管理，前移監(jiān)督關(guān)口，規(guī)范取證流程。審計(jì)組要嚴(yán)格按照法定的審計(jì)權(quán)限、程序開(kāi)展審計(jì)工作，確保取證充分，將問(wèn)題查深、查透，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。要層層傳導(dǎo)壓力，壓實(shí)組員責(zé)任，現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)實(shí)行清單式管理，按模塊分工、照清單落實(shí)，以高質(zhì)量的審計(jì)查核任務(wù)清單，保證審計(jì)取證工作的質(zhì)量效率。

（一）探究改進(jìn)審計(jì)方式方法

一是調(diào)整目前離任審計(jì)占主體的審計(jì)制度，改用任期內(nèi)審計(jì)與離任審計(jì)相結(jié)合的方式，一方面，及早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并迅速糾正，另一方面，減少審計(jì)期限較長(zhǎng)而丟失材料的風(fēng)險(xiǎn)。二是審計(jì)取證要客觀公正。取證過(guò)程要實(shí)事求是、真實(shí)全面，系統(tǒng)分析所收集的資料，切忌以偏概全。三是多渠道獲取審計(jì)證據(jù)?？啥鄰目h科級(jí)單位、主管部門、考評(píng)部門等外部單位進(jìn)行延伸并獲取數(shù)據(jù)保證數(shù)據(jù)來(lái)源的真實(shí)性、可靠性，防止被審計(jì)單位人為篡改。；四是審計(jì)取證要深挖剖析。審計(jì)取證的目的就是要通過(guò)所取得的證據(jù)，進(jìn)行深入分析、研究，尋找審計(jì)線索，透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，找出普遍性、規(guī)律性問(wèn)題，從體制上、機(jī)制上提出整改意見(jiàn)和建議。

（二）嚴(yán)循規(guī)章制度，規(guī)范取證流程

責(zé)任界定的要點(diǎn)在于規(guī)范審計(jì)和合理定責(zé)，只有問(wèn)題“找得準(zhǔn)、事實(shí)清”，才能“合理定責(zé)”。一是經(jīng)責(zé)審計(jì)方案要切實(shí)可行，具體可從審計(jì)范圍、審計(jì)期限等層面進(jìn)行明確。審計(jì)實(shí)施前，要對(duì)實(shí)施審計(jì)的單位、領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人進(jìn)行充分的審前調(diào)查，審計(jì)方案需經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)確認(rèn)，對(duì)未涉及的事項(xiàng)不做評(píng)價(jià)，最大限度地規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。二是建立規(guī)范化的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)取證流程，嚴(yán)格按審計(jì)條例實(shí)施細(xì)則、審計(jì)準(zhǔn)則進(jìn)行規(guī)范化取證，以充分的審計(jì)證據(jù)支撐審計(jì)評(píng)價(jià)。

四、統(tǒng)籌資源人員調(diào)配，組建專業(yè)審計(jì)隊(duì)伍

一是科學(xué)制定審計(jì)計(jì)劃。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化與組織部門的協(xié)調(diào)溝通，統(tǒng)籌考慮人力、時(shí)間、任務(wù)量等多方面因素[3]，合理安排經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，避免走過(guò)場(chǎng)、形式化，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)責(zé)審計(jì)更要集中力量，達(dá)到“審計(jì)一次，震懾一片”的效果。

二是打造學(xué)習(xí)型審計(jì)機(jī)關(guān)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是綜合審計(jì)，對(duì)審計(jì)人員的自身素質(zhì)要求很高，基層審計(jì)機(jī)關(guān)受限于工作任務(wù)的壓力，脫產(chǎn)學(xué)習(xí)比較困難，這就要求審計(jì)人員要邊審邊學(xué)，可多采用以審代培的模式，多派干部參加省市統(tǒng)一組織的審計(jì)項(xiàng)目，將先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)帶回來(lái)，同時(shí)以“老帶新”“傳幫帶”等方式，不斷培養(yǎng)后續(xù)審計(jì)力量，選調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及其他科級(jí)單位優(yōu)秀財(cái)務(wù)人員，壯大專業(yè)審計(jì)隊(duì)伍。審計(jì)干部要在集中學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上樹(shù)立個(gè)人終身學(xué)習(xí)、全面學(xué)習(xí)的意識(shí)，為提高審計(jì)成果質(zhì)量打下良好基礎(chǔ)。

三是用好、用活大數(shù)據(jù)審計(jì)。注重基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集整理，堅(jiān)持審計(jì)項(xiàng)目數(shù)據(jù)先行的工作模式，尤其是在資源環(huán)境審計(jì)方面，加強(qiáng)圖斑比對(duì)等技術(shù)手段的運(yùn)用，以技術(shù)方法的進(jìn)步推動(dòng)審計(jì)監(jiān)督提質(zhì)增效。

四是注重增強(qiáng)辯證思維能力。透過(guò)復(fù)雜現(xiàn)象把握本質(zhì)，找準(zhǔn)審計(jì)切入點(diǎn)，抓住異常數(shù)據(jù)，才不會(huì)陷于財(cái)務(wù)賬、工程項(xiàng)目資料復(fù)雜迷茫的外在表象。當(dāng)前各領(lǐng)域問(wèn)題相互聯(lián)系日益突出，只有提升調(diào)查研究能力和科學(xué)判斷能力，識(shí)別問(wèn)題實(shí)質(zhì)，才能有效化解潛在風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)組主審要抓住審計(jì)重點(diǎn)，多和被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部以及其他有關(guān)人員溝通交流，審事評(píng)人、知事識(shí)人，在審計(jì)過(guò)程中認(rèn)清問(wèn)題事實(shí)，進(jìn)而對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況作出評(píng)判。

五、總結(jié)

黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)審計(jì)結(jié)果報(bào)告是組織部門評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部的重要參考。新時(shí)代新形勢(shì)下，縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要按照《規(guī)定》要求，把握經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)展趨勢(shì)，進(jìn)一步重視經(jīng)責(zé)審計(jì)工作，針對(duì)堵點(diǎn)問(wèn)題研究制定操作規(guī)范，強(qiáng)化制度支撐，改進(jìn)經(jīng)責(zé)審計(jì)組織管理，重視經(jīng)責(zé)審計(jì)業(yè)務(wù)核心團(tuán)隊(duì)建設(shè)，培養(yǎng)高素質(zhì)、專業(yè)化的經(jīng)責(zé)審計(jì)鐵軍[4]。審計(jì)人員要加強(qiáng)實(shí)踐鍛煉，不僅要練就一雙審深、審?fù)?、審?shí)的“火眼金睛”，還要具有具體問(wèn)題具體分析的領(lǐng)悟力、判斷力，增強(qiáng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的敏銳性，監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行和責(zé)任落實(shí)，發(fā)揮經(jīng)責(zé)審計(jì)的作用。