推進(jìn)新時(shí)代基層社會(huì)治理體系法治化研究以江西省新余市為例

中共新余市委黨校 朱麗麗

一、推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化的價(jià)值內(nèi)涵

（一）基層社會(huì)治理法治化是貫徹落實(shí)全面依法治國(guó)的具體實(shí)踐

黨的十八屆四中全會(huì)指出，全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)和重點(diǎn)工作都在于基層，甚至在于社區(qū)。雖然目前基層社會(huì)治理各方面都取得了一定的成效，但是在法治化治理方面還是存在著弱項(xiàng)和短板，特別是在新“十六字方針”的貫徹落實(shí)和建設(shè)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)等方面還存在很大的差距，所以必須加強(qiáng)基層社會(huì)治理的法治化建設(shè)，必須把法治化的要求落實(shí)到每一個(gè)基層組織、每一個(gè)基層民眾，只有把基層扎實(shí)扎牢，才能更好地促進(jìn)法入人心。

（二）基層社會(huì)治理法治化是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的有力抓手

加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進(jìn)全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略性工作。2020年3月，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)教育引導(dǎo)農(nóng)村干部群眾辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法，走出一條中國(guó)特色社會(huì)主義法治鄉(xiāng)村之路[1]?；鶎邮穷I(lǐng)導(dǎo)干部大有作為的主陣地，但也是容易產(chǎn)生違法亂紀(jì)現(xiàn)象的溫室，比如，執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等置法律而不顧權(quán)力尋租等不法行為，所以推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化正是建設(shè)法治鄉(xiāng)村的有力抓手。只有從基層社會(huì)治理的每一個(gè)細(xì)節(jié)、每一個(gè)工作、每一個(gè)群眾出發(fā)去抓法治工作，才能有效提高基層社會(huì)治理效率，為法治鄉(xiāng)村建設(shè)提供強(qiáng)有力的保障。

（三）基層社會(huì)治理法治化是社會(huì)治理制度的創(chuàng)新發(fā)展

十九大報(bào)告提出社會(huì)治理要形成“四化”的要求，其中法治化就是要求之一，這就要求社會(huì)治理要改變傳統(tǒng)的以行政化為主的自上而下的社會(huì)治理方式，轉(zhuǎn)變社會(huì)治理的理念，創(chuàng)新社會(huì)治理的手段和方式方法，特別是要求基層構(gòu)建德治、法治、自治“三治合一”的農(nóng)村治理體系。推進(jìn)以法治為核心的基層治理是社會(huì)治理法治化的重要基石，也是社會(huì)治理制度的創(chuàng)新發(fā)展。用法治來(lái)彌補(bǔ)德治、自治的法律空白，規(guī)范社會(huì)行為，為解決社會(huì)矛盾、化解社會(huì)危機(jī)提供強(qiáng)有力的法治支撐。

（四）基層社會(huì)治理法治化是維護(hù)基層群眾合法權(quán)益的重要手段

習(xí)近平總書(shū)記指出，“要把群眾合理合法的利益訴求解決好，使群眾由衷感到權(quán)益受到了公平對(duì)待，利益得到了有效維護(hù)”[2]“要健全社會(huì)公平正義法治保障制度，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”[3]，突出強(qiáng)調(diào)了要把群眾的合法權(quán)益放在至關(guān)重要的位置。隨著群眾的民主、法治、公平、正義等權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，對(duì)自己合法權(quán)益的保護(hù)意識(shí)也提高了，所以更要加強(qiáng)基層社會(huì)治理的法治化要求，特別是基層政府在工作過(guò)程中要切實(shí)從群眾的立場(chǎng)出發(fā)，保障他們的合法權(quán)益，打破上訪(fǎng)維權(quán)、信訪(fǎng)不信法、靠打鬧來(lái)維權(quán)的惡性局面，而是善于用法治來(lái)化解矛盾、解決糾紛，將基層社會(huì)治理推向法治化的方向。

二、新余市基層社會(huì)治理法治化取得的成效和存在的問(wèn)題

（一）新余市基層社會(huì)治理法治化取得的成效

（1）從機(jī)制上下功夫，發(fā)揮了基層黨組織的作用。經(jīng)過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新余市基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)將基層社會(huì)治理的法治化納入了工作議程，按照上級(jí)《關(guān)于深入開(kāi)展法治鄉(xiāng)村示范創(chuàng)建活動(dòng)的實(shí)施方案》的相關(guān)要求，對(duì)標(biāo)對(duì)表重點(diǎn)抓“民主法治示范村”創(chuàng)建工作，并根據(jù)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體實(shí)際情況，制定適合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的體制機(jī)制。比如，新余市仙女湖區(qū)九龍山鄉(xiāng)黃田村委，充分發(fā)揮民主集中制原則，廣泛征求借鑒村民意見(jiàn)、建議，重新修訂完善了《村規(guī)民約》，把涉及村民切身利益的工作用規(guī)章制度的形式來(lái)制約和保障，切實(shí)地給村民吃了一顆定心丸。

（2）從方式上下功夫，加大了法治化的宣傳教育。基層社會(huì)治理法治化要取得很好的成效，“法律人”很重要。所謂的“法律人”并不僅僅局限于普法講法的人，更重要的是在于基層每一位村民要成為學(xué)法、懂法、知法的“法律人”。新余市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在法治宣傳方式上進(jìn)行了創(chuàng)新，采取各種喜聞樂(lè)見(jiàn)、通俗易懂的方式讓村民熟知法律，增強(qiáng)法律意識(shí)。例如，渝水區(qū)珠珊鎮(zhèn)花田村委通過(guò)開(kāi)展“流動(dòng)普法站”法律宣講活動(dòng)，以普法講座、播放宣傳片等形式向村民宣傳法律；分宜縣法院采用小品演出的形式，將《民法典》演繹得淋漓盡致；“鼎山云聽(tīng)”小廣播，每天播放一條法律知識(shí)條文或一個(gè)以案釋法案例；良山鎮(zhèn)白沙村委做到法治與德治有機(jī)融合，將法治要求融入村民道德約束中，都起到了很好的宣傳效果。

（3）從源頭上下功夫，提高了基層矛盾糾紛化解率。新余市學(xué)習(xí)借鑒“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，創(chuàng)造屬于自己的新余品牌。全市共成立基層人民調(diào)解委員會(huì)534個(gè)，其中，村（居）委會(huì)人民調(diào)委會(huì)479個(gè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調(diào)委會(huì)40個(gè)，真正地做到了深入基層，從源頭去發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、化解矛盾，提高治理效率，維護(hù)基層和諧穩(wěn)定。例如，渝水區(qū)新鋼含笑社區(qū)成立了“敲門(mén)嫂”志愿服務(wù)隊(duì)，并與社區(qū)網(wǎng)格員一起采取“八上門(mén)”工作法，熱心服務(wù)群眾，幫群眾排憂(yōu)解難；分宜縣鈐山鎮(zhèn)下田村成立了農(nóng)村志愿服務(wù)隊(duì)，發(fā)揮了群眾的“和事佬”作用，共調(diào)解鄰里糾紛、家庭矛盾35起。

（二）新余市基層社會(huì)治理法治化存在的問(wèn)題

（1）法治鄉(xiāng)村建設(shè)的立法還不夠完善，缺乏有力的法治保障。我國(guó)雖然制定了很多法律，比如《刑法》《民法》《民事訴訟法》《民法典》等等，為國(guó)家與社會(huì)提供法治保障，但是通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，針對(duì)基層法治保障方面的立法還是有所欠缺，基層社會(huì)治理面臨著法律制度有待完善的問(wèn)題，目前村民參與根據(jù)本法規(guī)定，村民通過(guò)民主選舉行使自己的權(quán)利，通過(guò)村務(wù)公開(kāi)對(duì)村內(nèi)事務(wù)進(jìn)行管理和監(jiān)督。但是《村民委員會(huì)組織法》中關(guān)于民主選舉和村務(wù)公開(kāi)的規(guī)定不夠具體，多為原則性規(guī)定，導(dǎo)致很多實(shí)際問(wèn)題得不到很好的解決。此外，基層社會(huì)治理法治化的覆蓋面不廣，僅僅針對(duì)民主政治建設(shè)，而目前社會(huì)治理面臨著多元化的元素，基層治理立法也應(yīng)該擴(kuò)大覆蓋面。

（2）黨委政府對(duì)社會(huì)治理法治化重視不夠，部門(mén)之間未形成治理合力。經(jīng)過(guò)多次下基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層社會(huì)治理法治化是基層核心工作的一大難題。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)比重視還不夠，法治鄉(xiāng)村建設(shè)力度不強(qiáng)，越到基層越有所減弱，主要的精力都投入了黨建工作和經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)中，忽視了鄉(xiāng)村治理法治化工作，個(gè)別單位和部門(mén)對(duì)法治鄉(xiāng)村建設(shè)工作的認(rèn)識(shí)還停留在嘴上，停留在文件傳達(dá)上，實(shí)際投入還不到位，部門(mén)之間也沒(méi)有形成有效的治理合力，未能發(fā)揮上級(jí)黨組織的核心引導(dǎo)作用。

（3）基層干部依法辦事能力還有待提升，缺乏法律專(zhuān)業(yè)工作人員。基層干部是做好社會(huì)治理工作的主心骨，是促進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重要推手。但是，在實(shí)踐工作中，眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部存在有法律知識(shí)盲區(qū)、法治思維不強(qiáng)、運(yùn)用法律處理案件力不從心等現(xiàn)象。特別是基層干部大部分來(lái)自單位考試招聘，有相當(dāng)一部分是聘用制，并非法律專(zhuān)業(yè)出身，公共法律服務(wù)底子薄、法治化隊(duì)伍力量薄弱，有些甚至對(duì)當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣和村民之間的人情關(guān)系不是很了解，存在矛盾糾紛化解難等突出問(wèn)題。有的村委書(shū)記在調(diào)研中談到，有的村干部法治觀(guān)念不強(qiáng)，一些農(nóng)村干部的法律素質(zhì)有待進(jìn)一步提升。

（4）居民傳統(tǒng)觀(guān)念固化，法律意識(shí)淡薄。雖然現(xiàn)在群眾的法治意識(shí)有所提高，但是相對(duì)于基層村民來(lái)說(shuō)，還是保持著傳統(tǒng)思想、保守觀(guān)念，遇到問(wèn)題往往想到的是靠打鬧來(lái)解決，不愿意用法律來(lái)解決問(wèn)題，村民普遍輕訴厭訴，他們認(rèn)為用法律來(lái)解決問(wèn)題不但麻煩而且訴訟成本太高，所以很多村民遇到問(wèn)題寧愿去上訪(fǎng)也不愿意依靠法律解決，法律意識(shí)淡薄，還沒(méi)有轉(zhuǎn)變固有觀(guān)念，養(yǎng)成法治習(xí)慣。

三、推進(jìn)新時(shí)代基層社會(huì)治理法治化，助力鄉(xiāng)村振興的路徑對(duì)策

（1）建立健全基層社會(huì)治理法治化的法律法規(guī)體系。在與國(guó)家法律法規(guī)不沖突的情況下盡可能地將基層社會(huì)治理的法律法規(guī)更加具體化，增強(qiáng)可操作性，因地制宜、精準(zhǔn)施策。要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，基層社會(huì)治理涵蓋了很多方面的內(nèi)容，具有廣泛性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的立法，比如，農(nóng)村的土地確權(quán)流轉(zhuǎn)、征地拆遷補(bǔ)償、農(nóng)村金融、人居環(huán)境、社會(huì)保障等重點(diǎn)方面的立法，著力解決基層社會(huì)治理的重點(diǎn)問(wèn)題。要重視村規(guī)民約建設(shè)，充分發(fā)揮村規(guī)民約在基層社會(huì)治理中的作用。村規(guī)民約作為農(nóng)村自發(fā)的一種行為約束規(guī)范，最終的目標(biāo)是通過(guò)村民的自我教育、自我約束、自我服務(wù)，達(dá)到解決農(nóng)村社會(huì)矛盾、移風(fēng)易俗、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村善治的目的。要完善村規(guī)民約建設(shè)的內(nèi)容、制定的程序，發(fā)揮村組織、村民、新鄉(xiāng)賢等多元主體的參與作用，讓村規(guī)民約成為基層法治的重要規(guī)范。

（2）建立完善鄉(xiāng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的制度機(jī)制。一是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，司法所牽頭，農(nóng)業(yè)中心、民政所等部門(mén)聯(lián)合管理、組織實(shí)施宣傳的法治農(nóng)村建設(shè)工作體系，將法治鄉(xiāng)村建設(shè)納入法治建設(shè)和基層治理總體規(guī)劃，并形成一系列長(zhǎng)效治理機(jī)制。二是加大對(duì)基層黨組織法治鄉(xiāng)村建設(shè)的監(jiān)督力度，充分發(fā)揮黨組織在基層社會(huì)治理法治化中的總舵手作用，同時(shí)還要時(shí)刻激發(fā)人民群眾的內(nèi)生動(dòng)力，監(jiān)督黨組織能夠正確貫徹落實(shí)上級(jí)的政策方針，依法行使作為村委干部的合法權(quán)利，切實(shí)履行帶頭建設(shè)法治鄉(xiāng)村的主體責(zé)任。

（3）提高基層政府行政執(zhí)法水平，抓好法治隊(duì)伍建設(shè)。作為基層政府，提升依法行政的意識(shí)是農(nóng)村基層社會(huì)治理法治化的基礎(chǔ)?；鶎诱念I(lǐng)導(dǎo)干部必須改變觀(guān)念，對(duì)于新頒布、新修改的法律要及時(shí)學(xué)習(xí)，要做到與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要從觀(guān)念上入手，并且要起到帶頭作用，帶領(lǐng)基層群眾一起學(xué)法、懂法，在基層樹(shù)立法治意識(shí)。作為與基層群眾直接接觸的基層干部，不但要增強(qiáng)法治意識(shí)，而且要把這種意識(shí)運(yùn)用到基層服務(wù)中，在基層工作中既要運(yùn)用法治規(guī)范村民的行為，更要運(yùn)用法治維護(hù)村民的利益，實(shí)現(xiàn)基層政府與村民的良性互動(dòng)，在形式上和內(nèi)容上都起到模范帶頭作用。同時(shí)，要加強(qiáng)“法律明白人”隊(duì)伍建設(shè)，提高其法律專(zhuān)業(yè)水平，還要加大對(duì)法律專(zhuān)業(yè)應(yīng)屆畢業(yè)生的招聘力度，提供專(zhuān)業(yè)性的法治崗前培訓(xùn)，解決基層專(zhuān)業(yè)人員緊缺的難題。

（4）創(chuàng)新基層法治服務(wù)形式，加強(qiáng)基層法治文化陣地建設(shè)。推動(dòng)法治資源下沉基層，打破職權(quán)不匹配的僵局，建立鄉(xiāng)村法理法治化建設(shè)的“任務(wù)清單”和“責(zé)任清單”。加大對(duì)法治文化陣地建設(shè)的資金投入，創(chuàng)建更多的法治文化宣傳廊、法治驛站。創(chuàng)新鄉(xiāng)村法治宣傳形式，完善法律進(jìn)村入戶(hù)宣傳機(jī)制，在推進(jìn)誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法的基礎(chǔ)上，構(gòu)建司法部門(mén)牽頭、執(zhí)法單位為主、社會(huì)法律工作者參與的聯(lián)合普法協(xié)調(diào)機(jī)制，集中力量制作一批緊貼鄉(xiāng)村實(shí)際、以案說(shuō)法、普法的宣傳資料，用老百姓聽(tīng)得懂的話(huà)，加強(qiáng)對(duì)《憲法》《民法典》等法律知識(shí)的宣傳。鼓勵(lì)和引導(dǎo)律師、基層法律服務(wù)工作者提供鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)。

（5）探索創(chuàng)建基層矛盾糾紛多元化調(diào)處化解制度機(jī)制。落實(shí)鄉(xiāng)村矛盾糾紛網(wǎng)格化管理工作機(jī)制，規(guī)劃搭建鄉(xiāng)村矛盾糾紛動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、快速處置、規(guī)范管理平臺(tái)和信息互通、聯(lián)動(dòng)調(diào)處機(jī)制。探索推動(dòng)公檢法服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸，聘請(qǐng)“四師”專(zhuān)業(yè)人員下基層送服務(wù)，為村民提供專(zhuān)業(yè)化的輔導(dǎo)。健全完善鄉(xiāng)村人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)管理制度，對(duì)接婚姻、物業(yè)、醫(yī)療、金融等類(lèi)型化、專(zhuān)業(yè)化糾紛調(diào)解團(tuán)隊(duì)，例如，分宜縣法院成立“宗阿姨調(diào)解幫幫團(tuán)”，從綜治干部、人民調(diào)解委員、心理咨詢(xún)師、熱心群眾中選聘陪調(diào)員共同參與調(diào)解。充分利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等智能化手段，在基層構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+法治”矛盾糾紛化解平臺(tái)，幫助更多的群眾反饋問(wèn)題，回應(yīng)訴求，化解矛盾糾紛，提高群眾獲得感、安全感、幸福感。