西南地區(qū)農(nóng)村楓橋式派出所建設(shè)實(shí)證研究

南京森林警察學(xué)院 曹津宇，朱濠

在20世中葉浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)敢于創(chuàng)新，當(dāng)?shù)馗刹颗c群眾共同商議，創(chuàng)造出全新的基層社會(huì)治安治理體系—依靠群眾,堅(jiān)持矛盾不上交,就地解決矛盾。

自誕生50年以來(lái),楓橋經(jīng)驗(yàn)隨著社會(huì)形勢(shì)發(fā)展和基層治安環(huán)境的改變而得到更多的延伸與創(chuàng)新,不斷被賦予新的內(nèi)涵與意義。其思想從“發(fā)動(dòng)和依靠群眾,堅(jiān)持矛盾不上交,就地解決沖突,實(shí)現(xiàn)捕人少、治安好”發(fā)展到新時(shí)代背景下的“矛盾不上交、平安不出門(mén)、服務(wù)不缺位”。楓橋經(jīng)驗(yàn)其思想與世界第四次警務(wù)革命中心不謀而合,“楓橋經(jīng)驗(yàn)”實(shí)際上是警務(wù)革命與中國(guó)實(shí)際相結(jié)合的社區(qū)警務(wù)模式，其提倡并要求構(gòu)建警民和諧相處、相輔相成的新局面,符合世界范圍對(duì)社區(qū)警務(wù)的定義,因此被譽(yù)為社區(qū)警務(wù)的“東方模式”。

在2019年召開(kāi)的全國(guó)公安機(jī)關(guān)建設(shè)楓橋式公安派出所活動(dòng)推進(jìn)會(huì)明確指出,楓橋式派出所就是堅(jiān)持好、發(fā)展好“楓橋經(jīng)驗(yàn)”并貫徹落實(shí)好黨的各項(xiàng)方針政策的派出所。要始終明確以人民滿(mǎn)意的目標(biāo)定位,確立以民為本的警務(wù)理念,堅(jiān)持為民服務(wù)的根本宗旨。服務(wù)群眾、引導(dǎo)群眾、組織群眾、宣傳群眾,做反映群眾愿望、滿(mǎn)足群眾需求、得到群眾參與、體現(xiàn)群眾創(chuàng)造、贏得群眾信任的派出所。[1]

一、楓橋式派出所建設(shè)的必要性

農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所是公安機(jī)關(guān)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的派出機(jī)構(gòu),作為國(guó)家強(qiáng)制力的執(zhí)行者之一,國(guó)家運(yùn)用行政單位的逐級(jí)分層來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的全面治理,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所無(wú)疑便是處于國(guó)家權(quán)力的末梢,是與農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)社會(huì)聯(lián)系最為密切、交流最為直接的管理部門(mén)之一,因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所在農(nóng)村地區(qū)社會(huì)基礎(chǔ)治安治理體系改革中扮演著重要的角色,其代表著國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)履行相應(yīng)的職責(zé),是基層社會(huì)最能體現(xiàn)國(guó)家管理職能的機(jī)構(gòu)。隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化的不斷推進(jìn),在民主化、自治化的浪潮下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所作為國(guó)家權(quán)力的代表,是國(guó)家權(quán)力在基層地區(qū)的象征,而權(quán)力的實(shí)施需要更加文明,暴力與強(qiáng)制的治理模式已經(jīng)逐漸被淘汰,“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的本質(zhì)符合英、美等西方國(guó)家社區(qū)警務(wù)的要求。因此在農(nóng)村地區(qū)建設(shè)“楓橋式”派出所是符合國(guó)際警務(wù)改革潮流和我國(guó)基層社會(huì)治理需要的必要之舉。

由于經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展不同,各地農(nóng)村地區(qū)管理體系改革進(jìn)度不同,以經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的浙江省為例,其楓橋式派出所建設(shè)較為完善,雖然隨著現(xiàn)代化國(guó)家政權(quán)的建構(gòu)不斷完善和推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化,但是西南農(nóng)村地區(qū)由于地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素的制約,基層楓橋式派出所的落實(shí)情況有待研究,同時(shí)也缺乏相應(yīng)的理論支持。于是文本分析總結(jié)現(xiàn)階段云南農(nóng)村楓橋式派出所建設(shè)開(kāi)展的現(xiàn)狀,對(duì)農(nóng)村地區(qū)公安機(jī)關(guān)警務(wù)改革提出建議。

二、西南農(nóng)村地區(qū)楓橋式派出所建設(shè)現(xiàn)狀—以云南省昆明市祿勸彝族苗族自治縣公安局崇德派出所為例

（一）派出所簡(jiǎn)介

祿勸彝族苗族自治縣是云南省昆明市下轄縣之一,下屬管轄3個(gè)鎮(zhèn)、13個(gè)鄉(xiāng),2個(gè)社區(qū)及195個(gè)行政村。崇德派出所位于祿勸彝族苗族自治縣南部,距離縣城屏山鎮(zhèn)7公里,東臨翠華鎮(zhèn)螳螂箐村委會(huì),西面與武定縣交界,東南隔普渡河與富民縣東鄉(xiāng)隔河相望。

崇德派出所始建于1992年,轄區(qū)國(guó)土面積144.03平方公里,下轄7個(gè)村委會(huì),轄區(qū)常駐人口20637人?，F(xiàn)有7名民警、1名文職人員、協(xié)警10人。

（二）基層社會(huì)治理組織建設(shè)情況

以崇德派出所轄區(qū)內(nèi)的角家營(yíng)為例,在派出所的協(xié)助下,角家營(yíng)村委會(huì)設(shè)有專(zhuān)門(mén)的村民調(diào)解室,由村里較有威望的、有文化的村民擔(dān)任調(diào)解員。而村民調(diào)解室主要是分擔(dān)派出所的治安調(diào)解職責(zé),對(duì)村里的日?，嵤逻M(jìn)行調(diào)解,如夫妻矛盾、鄰里矛盾等情況較為輕微的、不涉及違法犯罪的矛盾能夠在村委會(huì)就得到解決,做到“矛盾不上交,就地解決矛盾”,充分組織群眾,依靠群眾化解矛盾。

同時(shí)在派出所和街道辦的帶領(lǐng)下,角家營(yíng)村推進(jìn)“網(wǎng)格化管理體系”建設(shè),每10戶(hù)作為一個(gè)單元,每個(gè)單元設(shè)置1名戶(hù)長(zhǎng),推薦有一定威望、熟悉村寨情況、了解社情民意、知曉村寨人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、掌握當(dāng)?shù)卣Z(yǔ)言的老同志和鄉(xiāng)賢能人擔(dān)任戶(hù)長(zhǎng),充分調(diào)動(dòng)群眾積極性,使群眾積極參與社會(huì)治理等日常治理工作,如疫情防控、防盜監(jiān)督等。營(yíng)造村民的自我服務(wù)、自我管理、互幫互助、協(xié)商自治的和諧農(nóng)村社區(qū)氛圍。

（三）社會(huì)聯(lián)防情況

崇德派出所在轄區(qū)內(nèi)各主要村落下設(shè)村級(jí)服務(wù)站并規(guī)定責(zé)任民警每月至少下沉村級(jí)服務(wù)站工作3日，同時(shí)在各村選取具有一定能力的治安積極分子擔(dān)任“警務(wù)聯(lián)系員”,成為派出所的得力“助手”,能第一時(shí)間了解、洞悉村子里的治安狀況。自2019年以來(lái),在整個(gè)祿勸彝族苗族自治縣,警務(wù)助理協(xié)助收集各類(lèi)農(nóng)村基礎(chǔ)治安信息500余條,幫助或參與調(diào)解糾紛40余起,先期處理各類(lèi)型警情20余起,取得了良好成效。

祿勸縣公安局聯(lián)合有關(guān)部門(mén)、相關(guān)企業(yè),貫徹落實(shí)“雪亮工程”,提高各村鎮(zhèn)主要區(qū)域的監(jiān)控覆蓋率。在祿勸縣公安局的指導(dǎo)下,崇德派出所聯(lián)合有關(guān)企業(yè)、單位,建成60余路高清視頻監(jiān)控,并接入派出所監(jiān)控管理系統(tǒng),引導(dǎo)商家搭建監(jiān)控探頭200余個(gè)。打破了多數(shù)村里沒(méi)有攝像頭的尷尬局面,走出了從前辦案沒(méi)有視頻資料、缺乏視頻證據(jù)的困境。

（四）鄉(xiāng)村文化

農(nóng)村文化建設(shè)在農(nóng)村地區(qū)的基層社會(huì)治理中有著重要的地位,也是公安機(jī)關(guān)認(rèn)真貫徹落實(shí)群眾路線不可或缺的重要環(huán)節(jié)。崇德派出所在轄區(qū)內(nèi)的地多村、大緝麻村安裝大喇叭,每日早上9點(diǎn)、下午5點(diǎn)播放時(shí)政新聞、安全知識(shí)、法律法規(guī)、科學(xué)知識(shí)等豐富村民精神文明的內(nèi)容,提高村民政治素養(yǎng),樹(shù)立村民法律意識(shí)、安全意識(shí)。

同時(shí)派出所聯(lián)合街道辦,組織村民繪制“新農(nóng)村安全文化墻”,其內(nèi)容緊扣新農(nóng)村建設(shè)，以圖文的形式宣傳法律法規(guī)、弘揚(yáng)文明鄉(xiāng)風(fēng)、倡導(dǎo)和諧理念,在農(nóng)村大力營(yíng)造安全文化氛圍,提高村民安全防范意識(shí)、法律意識(shí)。由于許多村寨老年人口占比較大,安全意識(shí)、法治思想較為薄弱,為了提高村民的安全意識(shí)、法治思想,崇德派出所民警聯(lián)合各村村委會(huì),進(jìn)村舉辦多場(chǎng)宣傳講演,宣講內(nèi)容涉及防火防電、防電信詐騙、法律知識(shí)等10余個(gè)主題,真正落實(shí)“法宣、安宣”進(jìn)村入戶(hù),逐步構(gòu)建良好的基層執(zhí)法軟環(huán)境。

三、現(xiàn)存問(wèn)題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所與地方自治組織職能不清

鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所承擔(dān)大量由上級(jí)逐級(jí)分解下來(lái)的任務(wù),與派出所的人員比例嚴(yán)重不對(duì)等,導(dǎo)致派出所承擔(dān)著大量的國(guó)家管理職能,過(guò)多模糊的管理職能由政府分配給公安機(jī)關(guān)，使得農(nóng)村派出所往往存在超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。

同時(shí)許多派出所與地方自治組織的交流具有單向性,派出所由于管轄范圍較大,許多問(wèn)題無(wú)法及時(shí)回應(yīng),使得社會(huì)組織難以參與其中,社會(huì)群眾自治組織積極性容易遭到打壓,無(wú)法成為具有獨(dú)立特性的自治組織；或者由于對(duì)政績(jī)的追求,過(guò)于形式主義,有些派出所對(duì)村民的管理有時(shí)會(huì)單單只是為了完成上級(jí)機(jī)關(guān)所布置的任務(wù),實(shí)際建設(shè)情況較差,自治組織也缺乏專(zhuān)業(yè)的指導(dǎo),自己也不具有較高的積極性,形成惡性循環(huán)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所人員缺乏、基層組織專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)

農(nóng)村地區(qū)由于人口較少,地區(qū)發(fā)展不及城市發(fā)達(dá),導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)派出所人數(shù)較少,但隨著社區(qū)警務(wù)的發(fā)展,較少的派出所民警、輔警人數(shù)無(wú)法貫徹落實(shí)“一村一警”政策,同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致警力下沉難以落實(shí)到位,尤其是在邊遠(yuǎn)山區(qū),交通設(shè)施的不便利使得較遠(yuǎn)村落與派出所、街道辦聯(lián)系較少,使其無(wú)法享受到基層治理的福利。

目前,農(nóng)村地區(qū)的法律顧問(wèn)多為兼職或掛靠,只見(jiàn)公示牌不見(jiàn)人；村組干部幾乎沒(méi)有接受過(guò)專(zhuān)業(yè)的法治培訓(xùn),且日常法治宣傳形式單一、載體落后,從而直接影響法治宣傳效果,基層治理多以指示、命令、動(dòng)員等行政手段推進(jìn),一提法治建設(shè),大多數(shù)人都認(rèn)為是政法機(jī)關(guān)甚至是公安機(jī)關(guān)的事,“唱獨(dú)角戲”現(xiàn)象未從根本上改變。

（三）矛盾糾紛復(fù)雜化

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)正處于社會(huì)結(jié)構(gòu)的激速轉(zhuǎn)型期,各類(lèi)社會(huì)矛盾糾紛頻發(fā),甚至激化。已經(jīng)從之前簡(jiǎn)單的“一因一果”演變?yōu)椤耙灰蚨喙?、多因一果、多因多果?矛盾糾紛產(chǎn)生的原因多,形成的過(guò)程復(fù)雜,社會(huì)基層的矛盾糾紛由過(guò)去較為單一的民事糾紛發(fā)展為民事、經(jīng)濟(jì)、行政并存的多種形式的新型矛盾,當(dāng)前矛盾糾紛的后果不再涉及單個(gè)或幾個(gè)人的利益,而是涉及眾多當(dāng)事人的利益,[2]所涉及的利益也可能涉及多個(gè)領(lǐng)域,矛盾的復(fù)雜化使得矛盾的規(guī)模不斷擴(kuò)大,總量也呈現(xiàn)出上升趨勢(shì),這使得基層組織的壓力加大。基層專(zhuān)業(yè)司法力量的缺失,以及普法進(jìn)程的滯后,使得農(nóng)村法律矛盾難以得到有效解決。導(dǎo)致人民群眾喪失對(duì)調(diào)節(jié)機(jī)制的信任感。

（四）各部門(mén)之間缺乏合作

國(guó)家機(jī)關(guān)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中會(huì)設(shè)立相應(yīng)的派駐機(jī)關(guān),在這些派駐單位中,有國(guó)稅、地稅、農(nóng)行、農(nóng)商行、防疫站等。不難發(fā)現(xiàn),派出所和各派駐單位之間幾乎沒(méi)有業(yè)務(wù)往來(lái),也很少有工作上的合作。綜合治理下的合作也是形同虛設(shè),但這并不代表他們之間沒(méi)有關(guān)系，他們之間有一種互惠合作的關(guān)系,依靠人際關(guān)系、交情,建立在對(duì)彼此人格、能力等個(gè)人屬性認(rèn)同的基礎(chǔ)之上。這些單位是否能進(jìn)行合作、合作是否能順利完全取決于單位領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系是否緊密。在這樣的情況下很容易導(dǎo)致各部門(mén)之間缺乏良性的合作,降低合作的效率,使得復(fù)雜的矛盾糾紛難以得到徹底的解決。

四、解決提議

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),貫徹落實(shí)防治政策

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中,強(qiáng)調(diào)“必須堅(jiān)持黨政軍民學(xué),東西南北中,黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”,公安工作離不開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo),要始終牢記“公安姓黨”的政治本色,始終堅(jiān)持黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo),要把黨的思想、黨的建設(shè)貫穿于基層警務(wù)、基層治理的方方面面。發(fā)揮基層黨支部作用,統(tǒng)籌網(wǎng)格資源警務(wù)和社會(huì)力量,推進(jìn)社區(qū)民警兼任村黨支部主任助理或其他職務(wù)。以黨建統(tǒng)領(lǐng)隊(duì)伍建設(shè),貫徹落實(shí)黨的方針政策,提升基層民警的群眾工作能力。

（二）落實(shí)警力下沉,做好基礎(chǔ)民警保障

楓橋式派出所應(yīng)因地制宜,根據(jù)農(nóng)村群眾不同生產(chǎn)、生活特點(diǎn),開(kāi)展多種符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村特色的有效警務(wù)。社區(qū)警務(wù)要切實(shí)走到群眾中去,駐村民警要當(dāng)好基層治理的領(lǐng)頭人,貼近村民的生活,按照“警務(wù)立足基層走、警務(wù)跟著警情走、警務(wù)隨著群眾走”的原則,在基礎(chǔ)治理中真正把身子撲進(jìn)村落,把身心融入群眾之中,成為村民的警務(wù)伙伴。創(chuàng)建楓橋式公安派出所應(yīng)堅(jiān)持強(qiáng)基固本,警力下沉,通過(guò)機(jī)關(guān)下派、新警鍛煉、內(nèi)部整合等方式優(yōu)先保障基層派出所警力,強(qiáng)化人員保障。[3]

積極推進(jìn)社區(qū)警務(wù)室與便民服務(wù)室的建設(shè)，貫徹落實(shí)警力下沉，使得每一個(gè)社區(qū)都有與之相對(duì)應(yīng)的社區(qū)警務(wù)室，將警力下沉至每一個(gè)主要村落，明確民警在基層社區(qū)入戶(hù)走訪、入村宣傳等具體工作內(nèi)容，最大程度延長(zhǎng)公安工作觸角，做到社區(qū)網(wǎng)格與派出所無(wú)縫連接，讓公安民警真正走到群眾之中。

（三）充分利用鄉(xiāng)賢精英,培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)人員

與街道辦共同設(shè)立“調(diào)解委員會(huì)”,當(dāng)矛盾產(chǎn)生時(shí)可以找當(dāng)?shù)氐摹罢{(diào)解委員會(huì)”協(xié)商調(diào)解。要大力吸引優(yōu)秀人才，擴(kuò)寬調(diào)解委員會(huì)的人員來(lái)源,可以吸納村干部、公務(wù)員、教師、醫(yī)生、鄉(xiāng)賢等不同崗位、年齡階段的知識(shí)分子群體，提高調(diào)解員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，成員應(yīng)具備較高的交流能力，受到村落中大部分居民的認(rèn)可，擁有良好的口碑，具備一定的法律素養(yǎng)，能有效地解決大部分基層事務(wù)。

（四）提高與各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)與溝通,與司法機(jī)關(guān)建立合作機(jī)制

針對(duì)跨部門(mén)、跨行業(yè)的民生類(lèi)矛盾糾紛,在基層組織如村民調(diào)解委員會(huì)就地解決的基礎(chǔ)上,依托基層組織所在派出所進(jìn)行更深層次、更專(zhuān)業(yè)的處理，及時(shí)將派出所發(fā)現(xiàn)和掌握的各類(lèi)矛盾糾紛予以通報(bào)反饋,組織相關(guān)人員協(xié)同有關(guān)部門(mén)參與調(diào)處。公安機(jī)關(guān)及當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該搭建各個(gè)部門(mén)的聯(lián)系渠道,使得各個(gè)部門(mén)與基層組織相互關(guān)聯(lián),使得基層組織在處理專(zhuān)門(mén)問(wèn)題時(shí)能得到更好地解決。

提供便利的司法服務(wù),在鄉(xiāng)一級(jí)設(shè)立法官工作室、巡回審判站,延伸司法深度,深化司法便民力度，搭建便民司法通道。處理日漸復(fù)雜化社會(huì)糾紛,需要不斷健全”訴調(diào)對(duì)接”機(jī)制,推動(dòng)訴訟與非訴訟相互結(jié)合,同時(shí)也要發(fā)揮會(huì)好基層政府的作用。[4]開(kāi)展"一鄉(xiāng)一庭"建設(shè),建設(shè)基層巡回法庭,讓法院走進(jìn)基層,走近群眾,將法院工作搬到鄉(xiāng)村、社區(qū)街道、糾紛發(fā)生地,讓更多的群眾了解、參與到司法活動(dòng)之中,在群眾的監(jiān)督中實(shí)現(xiàn)了司法的透明化。