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    電力市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管法律制度研究

    2022-01-01 15:58:28華北電力大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院王勝男
    區(qū)域治理 2021年41期
    關(guān)鍵詞:市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管法律

    華北電力大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院 王勝男

    一、我國(guó)電力市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管法律制度現(xiàn)狀

    (一)電力市場(chǎng)準(zhǔn)入情況

    目前電力領(lǐng)域發(fā)電、輸電、配電、售電四個(gè)環(huán)節(jié)的市場(chǎng)準(zhǔn)入情況不同。

    發(fā)電領(lǐng)域:雖然發(fā)電領(lǐng)域早已向民間資本開放,但實(shí)際上國(guó)有資本在發(fā)電環(huán)節(jié)仍占有絕對(duì)支配地位,由于國(guó)有資本占有規(guī)模優(yōu)勢(shì)、價(jià)格優(yōu)勢(shì),以及國(guó)有資本壟斷后續(xù)的輸電、配電、售電環(huán)節(jié),其利用多種手段阻礙民營(yíng)資本進(jìn)入。

    輸配電領(lǐng)域:鑒于電力市場(chǎng)四個(gè)環(huán)節(jié)并未徹底分離,所以國(guó)有資本的利益與公共利益難以分開,自然壟斷性業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的兼營(yíng)使得電網(wǎng)企業(yè)既是公共利益的載體又是市場(chǎng)利益的合法追逐者,民間資本進(jìn)入電網(wǎng)的問(wèn)題也因此擱置[1]。

    售電領(lǐng)域:由于目前配電、售電業(yè)務(wù)尚未與輸電業(yè)務(wù)分離,民間資本無(wú)法直接投資售電領(lǐng)域,所以只能借助投資配電業(yè)務(wù)而兼營(yíng)售電業(yè)務(wù)[1]。

    (二)電力監(jiān)管模式

    與大多數(shù)國(guó)家一樣,我國(guó)監(jiān)督體系的改革開始于自然壟斷行業(yè),即打破國(guó)營(yíng)企業(yè)壟斷模式,允許多元主體進(jìn)入壟斷市場(chǎng)參與競(jìng)爭(zhēng),2003年政府機(jī)構(gòu)改革中,國(guó)家電監(jiān)會(huì)的組建拉開了我國(guó)電力壟斷行業(yè)監(jiān)管制度改革的序幕,“政監(jiān)分開”邁出了實(shí)質(zhì)性的一步,但是受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境薄弱、法律法規(guī)不健全等因素制約,我國(guó)現(xiàn)行的電力監(jiān)管模式本質(zhì)上仍屬于非獨(dú)立的監(jiān)管模式,且實(shí)行的是雙軌制監(jiān)督。

    (三)電力市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管法律制度現(xiàn)狀

    近年來(lái)我國(guó)出臺(tái)了多部與電力監(jiān)管有關(guān)的政策文件和法律法規(guī),其中主要有1995年《電力法》(2018年修訂)、2002年電力體制改革方案5號(hào)文、2005年《電力監(jiān)管條例》《電力業(yè)務(wù)許可管理規(guī)定》《電力市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)基本規(guī)則》《電力市場(chǎng)監(jiān)管辦法》、2015電力體制改革方案9號(hào)文等,政策法規(guī)的出臺(tái)為電力監(jiān)管提供了制度保障,2005年《電力監(jiān)管條例》明確設(shè)立電力監(jiān)管委員會(huì),代表著我國(guó)電力監(jiān)管進(jìn)入有法可依、有律可循的新發(fā)展階段。

    具體來(lái)看,有關(guān)電力市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管的法律政策與條文:

    (1)《電力法》第六條明確了電力監(jiān)管的權(quán)利主體,各級(jí)電力管理部門分別負(fù)責(zé)相對(duì)應(yīng)級(jí)別的電力監(jiān)管工作;第二十五條規(guī)定了供電企業(yè)“電力業(yè)務(wù)許可證”及供電營(yíng)業(yè)區(qū)的劃分辦法。(2)電改5號(hào)文的總體目標(biāo)是打破壟斷,引入競(jìng)爭(zhēng),構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競(jìng)爭(zhēng)的電力市場(chǎng)體系;實(shí)施廠網(wǎng)分開,重組發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè);設(shè)立國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì);逐步實(shí)行輸配分開,在售電環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)。(3)《電力監(jiān)管條例》賦予了電監(jiān)會(huì)如頒發(fā)和管理電力業(yè)務(wù)許可證及對(duì)市場(chǎng)交易主體公平開放情況進(jìn)行監(jiān)管等職責(zé),試圖建立有序的、公平的、適度開放的電力市場(chǎng)。(4)配套法規(guī)如《電力業(yè)務(wù)許可管理規(guī)定》《電力市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)基本原則》等對(duì)監(jiān)管事項(xiàng)進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定,使包括許可證申請(qǐng)、市場(chǎng)交易在內(nèi)的多個(gè)監(jiān)管事項(xiàng)具備可操作性。(5)電改9號(hào)文在5號(hào)文基礎(chǔ)上深化改革,計(jì)劃除向社會(huì)資本放開輸配電環(huán)節(jié)以外,在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)也進(jìn)行改革,構(gòu)建主體多元競(jìng)爭(zhēng)有序的電力交易格局;同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管,建立電力市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出機(jī)制,加大電監(jiān)會(huì)監(jiān)管力度。

    從當(dāng)前我國(guó)針對(duì)電力監(jiān)管的政策文件及法律法規(guī)的制定及實(shí)施情況來(lái)看,除新修訂的《電力法》和電改9號(hào)文外,其他法律法規(guī)制定的時(shí)間較久遠(yuǎn),隨著政企分開、廠網(wǎng)分離和各環(huán)節(jié)逐步引入競(jìng)爭(zhēng)的推進(jìn),顯然已經(jīng)不能適應(yīng)新情況新問(wèn)題,而且從前述條文中,直接提到電力市場(chǎng)準(zhǔn)入的條款更是寥寥無(wú)幾,電改9號(hào)文的相關(guān)內(nèi)容也很是籠統(tǒng),落地性不強(qiáng),電力市場(chǎng)準(zhǔn)入的法律依據(jù)并不充分。

    二、我國(guó)電力市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管法律存在的問(wèn)題

    (一)電力產(chǎn)業(yè)改革缺乏立法基礎(chǔ)引發(fā)電力監(jiān)管制度停滯不前

    電力監(jiān)管是電力產(chǎn)業(yè)改革的必然要求,電力監(jiān)管法律制度應(yīng)為電力市場(chǎng)改革提供制度保障。但目前我國(guó)與電力相關(guān)的法律法規(guī)嚴(yán)重滯后,雖然電改5號(hào)文、9號(hào)文已確定電力改革目標(biāo),但配套的法律卻時(shí)時(shí)不做更新或不曾出臺(tái),法律滯后、缺位現(xiàn)象嚴(yán)重;不僅如此,在實(shí)際情況中還存在很多電力法規(guī)與現(xiàn)有法律相矛盾的情況。我國(guó)電力法領(lǐng)域的立法滯后是制約我國(guó)電力改革事業(yè)前進(jìn)的問(wèn)題之一,影響監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)的發(fā)揮,造成監(jiān)管低效、無(wú)力。

    (二)電力監(jiān)管部門監(jiān)管職能缺失與職能不明導(dǎo)致監(jiān)管不力

    我國(guó)“政企分開、廠網(wǎng)分開”的改革目的就是要打破行業(yè)壟斷,構(gòu)建多元競(jìng)爭(zhēng)的電力市場(chǎng)體系,在此基礎(chǔ)上,我國(guó)電力市場(chǎng)主體多元化的格局正在形成,由于對(duì)電力企業(yè)的投資審批權(quán)力仍然掌握在政府手中,所以民間資本對(duì)投資項(xiàng)目沒(méi)有決定權(quán),市場(chǎng)對(duì)資源配置的作用大大降低,我國(guó)又沒(méi)有獨(dú)立的且權(quán)威的監(jiān)管機(jī)構(gòu),加之國(guó)有資本支配下的壟斷企業(yè)在行業(yè)中占有資金和信息的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位,使得監(jiān)管部門處于尷尬境地[2]。

    我國(guó)雖然設(shè)立了獨(dú)立的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu),但在實(shí)踐中電監(jiān)會(huì)缺乏明確的職能界定,電監(jiān)會(huì)雖然具有名義上的電力改革監(jiān)管權(quán),但職能分散且與其他政府部門權(quán)力存在交叉重疊,比如發(fā)改委掌控市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格監(jiān)管,國(guó)資委管理國(guó)有電力資產(chǎn),企業(yè)的股份制改革和稅務(wù)相關(guān)政策又由財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局負(fù)責(zé)。不可忽視的是電力產(chǎn)業(yè)是一個(gè)大的產(chǎn)業(yè)鏈,包括市場(chǎng)準(zhǔn)入在內(nèi)的一切監(jiān)督都是環(huán)環(huán)相扣而非能獨(dú)立出來(lái)的,所以多方監(jiān)管的模式使得電監(jiān)會(huì)難以充分發(fā)揮監(jiān)管職能,在改革過(guò)程中存在掣肘。

    (三)發(fā)電市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)監(jiān)管過(guò)度造成監(jiān)管成本增加

    我國(guó)電力市場(chǎng)化尚處于探索階段,在現(xiàn)有電力市場(chǎng)環(huán)境下,政府忽略了對(duì)輸配電壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管而將重點(diǎn)放在了對(duì)發(fā)電市場(chǎng)的監(jiān)管上,對(duì)某些環(huán)節(jié)的規(guī)定過(guò)多過(guò)細(xì),比如發(fā)電市場(chǎng)的準(zhǔn)入環(huán)節(jié)上,電力項(xiàng)目的裝機(jī)規(guī)模、機(jī)組發(fā)電性質(zhì)、并網(wǎng)方式等先由投資主管部門批準(zhǔn)確定,但在項(xiàng)目獲得投資主管部門批準(zhǔn)的情況下,監(jiān)管機(jī)構(gòu)還要通過(guò)行政許可的方式(發(fā)電業(yè)務(wù)許可)考慮是否同意加入[3]。監(jiān)督過(guò)度的結(jié)果就是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管成本增加,電力企業(yè)的運(yùn)行效率低下,電力市場(chǎng)化進(jìn)程緩慢。

    (四)行政權(quán)壟斷和地方政府干預(yù)進(jìn)一步阻礙電力市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管

    如前所述,我國(guó)電力監(jiān)管部門存在監(jiān)管職能缺失且職能劃分不明確的問(wèn)題,受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的約束,產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督都可能歸屬同一部門,很容易導(dǎo)致管制裁量權(quán)的濫用和監(jiān)督權(quán)的失效;此外,行政干預(yù)和地方保護(hù)也是我國(guó)電力改革的一大阻礙,政府部門的意志和地方保護(hù)很強(qiáng),監(jiān)管者難以站在中立公平的立場(chǎng)上行使權(quán)力,實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo),因此行政權(quán)力的介入阻礙了有序開放的電力市場(chǎng)的發(fā)展,這一點(diǎn)對(duì)于電力市場(chǎng)準(zhǔn)入和電力價(jià)格調(diào)控的影響最為明顯,行政機(jī)關(guān)及地方政府可利用其職權(quán)之便保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)和當(dāng)?shù)仉娏ζ髽I(yè)優(yōu)勢(shì),排斥甚至阻斷更多企業(yè)及資本進(jìn)入電力行業(yè)。

    (五)電力市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)督機(jī)制缺乏可能引發(fā)權(quán)力濫用

    電力監(jiān)管部門作為行使公共權(quán)力的職能部門,必須兼顧各方利益,一旦電力監(jiān)管部門濫用市場(chǎng)準(zhǔn)入審批權(quán)力,根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī),除了利益相關(guān)者可依法提請(qǐng)行政復(fù)議和進(jìn)行行政訴訟外,其他各項(xiàng)審批程序和內(nèi)容是否合理,基本上由電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身或者其上級(jí)部門作出決斷,有意進(jìn)入市場(chǎng)的申請(qǐng)者缺乏充分的維權(quán)渠道,公眾、消費(fèi)者和被監(jiān)管者等利益相關(guān)者的民主監(jiān)督渠道也并不十分完善。

    三、我國(guó)電力市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管法律制度構(gòu)想

    總的來(lái)說(shuō),我國(guó)電力市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管法律制度應(yīng)遵循以下幾個(gè)原則:

    (1)依法監(jiān)管原則。實(shí)現(xiàn)法治有兩個(gè)基本要求:一是有法可依,二是公正司法。現(xiàn)代監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力的行使必須遵守這一原則,其權(quán)力應(yīng)來(lái)自于法律的授予,行使的權(quán)力必須在法定限度之內(nèi),符合法定的要求和條件。目前我國(guó)電監(jiān)會(huì)的監(jiān)管依據(jù)是定機(jī)構(gòu)、定職能、定編制的“三定”方案,未能與法律掛鉤,因此應(yīng)盡快完善相關(guān)立法,賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)充分的法律地位。

    (2)獨(dú)立性原則:監(jiān)管獨(dú)立首先要求監(jiān)管職能分離,監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立監(jiān)管,減少與其他政府部門的職能交叉和混淆,其次要求政企分離,同一主體不能既是市場(chǎng)參與者又是職能制定者與實(shí)施者。電力市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管機(jī)構(gòu)也涉及到政企不分、政監(jiān)不分的問(wèn)題,因此,必須在具體程序設(shè)計(jì)上,避免政府職能錯(cuò)位、缺位、重疊的現(xiàn)象,處處體現(xiàn)獨(dú)立性原則,使監(jiān)管部門公平公正公開有效地行使監(jiān)督權(quán)。

    (3)透明度和公眾參與原則。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將監(jiān)管依據(jù)、執(zhí)法程序和監(jiān)管結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公眾公開,給予公眾知情權(quán),接受群眾監(jiān)督,公眾積極行使權(quán)利參與監(jiān)督,表達(dá)自身需求與意見(jiàn),這同時(shí)也是對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一種“反監(jiān)督”,電力市場(chǎng)準(zhǔn)入涉及到行政權(quán)壟斷的問(wèn)題,提高政府審批透明度和公共參與度在一定程度上有利于對(duì)抗行政壟斷和地方保護(hù)主義的惡性行為。

    (一)通過(guò)制定《能源監(jiān)管法》確立電力市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管機(jī)制

    為推動(dòng)能源體制改革,構(gòu)建多元主體競(jìng)爭(zhēng)充分的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系,我國(guó)必須轉(zhuǎn)變能源監(jiān)管方式,建立健全能源法治體系,制定法律制度作為支撐,而且最好是高位階的法律,因此,有必要制定能源方面的監(jiān)管法律[4]。

    制定能源方面的監(jiān)管法律可專設(shè)一章電力監(jiān)管制度,以保證電力市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng),公平開放;電力市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管是電力監(jiān)管的重要一環(huán),可以明確電力市場(chǎng)準(zhǔn)入制度,明確準(zhǔn)入與退出機(jī)制。電力行業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)且關(guān)系到國(guó)計(jì)民生,所以電力行業(yè)的準(zhǔn)入門檻較高,但由于一些企業(yè)具有壟斷地位,久而久之,企業(yè)效率低下、設(shè)備老舊、技術(shù)落后,然而電力行業(yè)缺少退出機(jī)制,這些企業(yè)仍存留在行業(yè)之中,最終造成整個(gè)行業(yè)生產(chǎn)效率降低;我國(guó)《行政法》中也規(guī)定了政府部門具有行政審批權(quán),可以對(duì)取得行政許可的主體進(jìn)行監(jiān)督,那么,一旦獲得行政許可的主體不具備進(jìn)入行業(yè)的資格,就應(yīng)該退出行業(yè)競(jìng)爭(zhēng),所以應(yīng)盡快制定能源方面的監(jiān)管法律,在其中規(guī)定電力市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出機(jī)制,依法對(duì)電力市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管,充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源和政府監(jiān)管的作用,使生產(chǎn)效率最大化。

    (二)借鑒西方國(guó)家電力監(jiān)管立法經(jīng)驗(yàn)逐步放開電力市場(chǎng)環(huán)節(jié)

    西方國(guó)家注重電力監(jiān)管的立法工作,制定了比較完整的電力監(jiān)管法律法規(guī),英國(guó)在1989年電力改革中就引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,2001年又開始推行新電力交易制度,制定了全面開放的發(fā)電市場(chǎng)和售電市場(chǎng)的準(zhǔn)入條件,并逐漸放開配電市場(chǎng)的準(zhǔn)入條件,規(guī)定所有用戶均有用電選擇權(quán)[5];美國(guó)1978年的國(guó)家能源法和公用事業(yè)管制政策法在發(fā)電市場(chǎng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,1998年頒布的電力工業(yè)充分競(jìng)爭(zhēng)計(jì)劃報(bào)告規(guī)定向零售商開放輸配電環(huán)節(jié)[6]。我國(guó)可以借鑒西方國(guó)家電力監(jiān)管立法經(jīng)驗(yàn),因時(shí)制宜逐步在各環(huán)節(jié)放開限制。

    (三)電力監(jiān)管部門獨(dú)立性保證電力監(jiān)管的有效性

    建立合理的電力監(jiān)管體系應(yīng)該明確劃分監(jiān)管機(jī)構(gòu)與管理部門的職責(zé)邊界,我國(guó)未來(lái)的能源管理體制應(yīng)該符合我國(guó)能源發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)要求,本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立起政監(jiān)分離、獨(dú)立監(jiān)管、職能明確、高效監(jiān)督的大能源現(xiàn)代監(jiān)管機(jī)制。

    (四)破除電力市場(chǎng)準(zhǔn)入審批中的行政壟斷和地方保護(hù)主義

    行政性壟斷導(dǎo)致新資金和新主體進(jìn)入電力市場(chǎng)的難度增加,“權(quán)力尋租”和政府審批不透明是產(chǎn)生行政壟斷的兩個(gè)重要原因,因此要逐步消除電力市場(chǎng)準(zhǔn)入的行政壟斷,避免“權(quán)力尋租”,提高政府審批的透明度。

    (五)電力監(jiān)管部門保持中立鼓勵(lì)電力市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)

    監(jiān)管中要支持競(jìng)爭(zhēng)而不是競(jìng)爭(zhēng)者[7],電力監(jiān)管者不僅要保持獨(dú)立性,還要保持中立性,在監(jiān)管中要充分支持競(jìng)爭(zhēng)行為,不偏向任意一方,凡是有利于電力市場(chǎng)充分有效競(jìng)爭(zhēng)的行為都應(yīng)予以支持。

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