智慧化河長制助推河道治理的法治保障研究*——以貴陽市為例

貴州民族大學(xué)法學(xué)院 鄧黎，劉宏釗

一、智慧化河長制的內(nèi)涵和應(yīng)用

（一）智慧化河長制的內(nèi)涵

由于太湖的藍藻暴發(fā)導(dǎo)致湖水的水質(zhì)惡化。為了治理無錫太湖水污染，開始實行河長制。最初概念就是各級黨政主要負責(zé)人擔(dān)任“河長”，負責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理。無錫市政府采取緊急措施，把水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果納入黨政負責(zé)人的政績考核。隨著時間的發(fā)展，河長制的概念也有了拓展，從河道的污染治理延伸到生態(tài)環(huán)境的保護。2012年江蘇省政府辦公廳下發(fā)《全省加強河道管理“河長制”工作意見的通知》指出河長制“以保障河道防洪安全、供水安全、生態(tài)安全為目標(biāo)?！?016年中央發(fā)布的《關(guān)于全面推廣河長制的意見》強調(diào)了河長的具體責(zé)任包括資源的保護、岸線和環(huán)境的治理等。一些學(xué)者對河長制的定義是各地縣人民政府的負責(zé)人為當(dāng)?shù)睾拥拉h(huán)境治理的第一負責(zé)人。

1.河道治理的升級

河道治理是生態(tài)環(huán)境治理的一個重要部分，然而傳統(tǒng)的河道治理，已經(jīng)不能達到全面治理的效果。信息時代背景下，河長制可以借助大數(shù)據(jù)技術(shù)，使生態(tài)環(huán)境治理得到更好的成果。智慧化的環(huán)境治理可以從海量的數(shù)據(jù)中分析出環(huán)境數(shù)據(jù)中的小問題。智慧化河長制的“智慧”就在于通過信息技術(shù)的分析，讓環(huán)境治理告別粗放的監(jiān)測，取而代之的是精確的數(shù)據(jù)分析，可以及時發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染問題，起到預(yù)防作用，提升環(huán)境治理效率。同時，治理的升級還表現(xiàn)在責(zé)任的分配從分散到整體，由于跨界流域治理的過程中會出現(xiàn)責(zé)任體系的分散，其結(jié)果會導(dǎo)致責(zé)任主體之間的相互推諉，最終可能造成地方政府集體不作為。河長制的升級不僅明確了流域治理的責(zé)任主體，還將分散在不同地方的各個部門的責(zé)任主體凝聚為一個整體，形成統(tǒng)一完整的體系。

2.河道治理理念的多樣化

智慧化河長制豐富了河道治理的方式。智慧，其實就是通過信息共享達到數(shù)據(jù)精確，河長之間與部門之間信息共享，共享的信息包括水資源的管理與河湖污染防治以及水環(huán)境的綜合治理和修復(fù)等信息。建立黨政主導(dǎo)與多元合作協(xié)同治理、內(nèi)外部監(jiān)督協(xié)同制約機制，河道治理的理念多樣化，就是要充分運用大數(shù)據(jù)的分析、水質(zhì)監(jiān)測站的監(jiān)測，河長的責(zé)任分配，讓河道的治理落到實處。同時，信息的共享包括信息公開，方便公眾討論、信訪接待以及公眾號留言等參與方式。關(guān)于責(zé)任方面也是多樣化的，隨著河長制不斷推進發(fā)展，河長制的責(zé)任內(nèi)容也呈現(xiàn)不一樣的形式，加強水資源保護、河湖水域岸線管理保護、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)和執(zhí)法監(jiān)管。

（二）智慧化河長制的具體應(yīng)用

1.智慧化河道治理中的預(yù)測和預(yù)警

河道治理中對生態(tài)系統(tǒng)的監(jiān)測是由生態(tài)環(huán)境部建立的，通過收集大量的數(shù)據(jù)來分析環(huán)境質(zhì)量的變化情況。預(yù)測分析是生態(tài)環(huán)境治理的一個重要部分，對于全球的氣候變化和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測以及大氣污染治理等方面都起到很好的作用。數(shù)據(jù)監(jiān)測的目的就是為了提前預(yù)測潛在的環(huán)境風(fēng)險，并做好解決問題的準(zhǔn)備。智慧化河長制可以提高生態(tài)環(huán)境治理的準(zhǔn)確性。同時，為保障河長制更好地實施，許多地方都構(gòu)建了信息共享機制或聯(lián)席會議制度等，確保不同責(zé)任主體之間能夠信息共建共享，以更加方便地進行預(yù)警和預(yù)測。預(yù)警機制下出現(xiàn)問題可以及時地進行現(xiàn)場取證、拍照留存，形成工作簡報，在聯(lián)席會上進行溝通討論，提高河道治理效率。

2.智慧化河道治理中的信息共享

信息共建共享是智慧化河長制一個重要特點。環(huán)境信息公共服務(wù)是為了保障公眾對環(huán)境信息的知情權(quán)與環(huán)境傳播、救濟等相關(guān)信息的權(quán)利。但是，環(huán)境信息在優(yōu)化的過程中，也會帶來環(huán)境信息成本的提高。因而，目前的重點就是要整合環(huán)境信息，讓政府之間、市場之間、社會之間建立共享服務(wù)，通過智慧化的治理方式,降低河道治理成本，讓河長制走向公共服務(wù)。此外，信息共享也促進了聯(lián)合執(zhí)法制的實現(xiàn)。為保證河道上下游之間和左右岸之間的執(zhí)法保持同步，更好地促進河長之間的溝通與聯(lián)系，一些地方都構(gòu)建了聯(lián)合執(zhí)法制以及聯(lián)合督查制，對河道治理的公共問題進行聯(lián)防聯(lián)控的執(zhí)法措施，保證不同責(zé)任主體之間做到共同治理河道。智慧化的功能還在于可以根據(jù)個人需要和喜好提供精準(zhǔn)化的信息服務(wù)。

3.智慧化河道治理中的公眾參與

水治理的公眾參與主要指以解決水治理問題為導(dǎo)向，公民和政府就水治理問題進行協(xié)商，協(xié)調(diào)各個行為者的行動。通過沖突、對話、協(xié)商、妥協(xié)，達成平衡和整合，建立政府與其他行動主體之間的互動。貴陽市觀山湖區(qū)，花溪區(qū)政府通過購買第三方環(huán)境監(jiān)督，使環(huán)保組織參與到水治理中，通過每季度開展聯(lián)席會議討論雙河長的工作范圍及其近期的工作情況，將相關(guān)水問題匯總反映，集中解決，并將形成的會議紀要公布到網(wǎng)上，使信息公開透明。貴陽市“雙河長制”的制度創(chuàng)新效應(yīng)是在逐步融合原有制度的運行特征后，實現(xiàn)了新制度的收益遞增。通過聯(lián)合大量來自不同領(lǐng)域的社會成員，充分利用專業(yè)的知識和所擁有的資源，改善了治水效率。

二、構(gòu)建智慧化河長制所面臨的挑戰(zhàn)

（一）智慧化河道治理應(yīng)用水平低

在信息技術(shù)時代，大數(shù)據(jù)帶來的智慧化發(fā)展讓生態(tài)環(huán)境監(jiān)測得到很多便捷，突破了傳統(tǒng)的監(jiān)測瓶頸，但同時也迎來了生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)安全等問題的挑戰(zhàn)。例如，如果出現(xiàn)技術(shù)偏差、監(jiān)測失靈等問題，安全治理就難以實現(xiàn)；另外，當(dāng)數(shù)據(jù)得不到整合或數(shù)據(jù)共享不能很好地實現(xiàn)，就會出現(xiàn)“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象。目前，貴陽市在生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)方面的應(yīng)用還不夠，缺乏水環(huán)境業(yè)務(wù)和信息技術(shù)的信息互通，沒有挖掘相關(guān)大數(shù)據(jù)的更多價值，大數(shù)據(jù)采集和傳輸領(lǐng)域的技術(shù)還有待提升，監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量也有待提高。水資源在河道治理中起到積極的作用，河長制在現(xiàn)階段關(guān)于水資源治理的過程中就有著重要作用，但是在積極治理的同時也存在部門職責(zé)劃分不清、權(quán)力來源和公知精神不契合、考核問責(zé)機制不健全等制度困境，面對河道治理的這些困境，應(yīng)當(dāng)從法律層面和政治的視角來規(guī)范構(gòu)建，利用法治來嚴格規(guī)范治理。緊密銜接關(guān)聯(lián)環(huán)境政策與法律，引入多元環(huán)境共治。

（二）智慧化河道治理法治保障不夠

從河長制的實施成果來看，其在一定程度上解決了水資源中存在的一些問題，水質(zhì)量得到了改善。目前貴陽市通過區(qū)域環(huán)境的治理，使得南明河的水質(zhì)得到了改善，現(xiàn)在走在南明河的兩岸可以看到“水變清、魚變多”。但是河長制還不夠成熟，無論在法律層面還是理論和實踐層面都存在不足。2017年新修訂的《中華人民共和國水污染防治法》在一定程度上對于河長制的合法性問題起到法律保障作用，規(guī)定市、縣、鄉(xiāng)每級河長的責(zé)任是負責(zé)管理區(qū)域的河流，但是沒有明確具體怎么管理、怎么做，可操作性低。例如，《關(guān)于全面推行河長制的意見》的法律規(guī)制效力層級較低，河長由各級黨政部門的主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，如若其權(quán)力缺乏有力的法律規(guī)制，易產(chǎn)生越權(quán)行為。另外，對于河流治理中水污染嚴重沒有得到改善時，如何對河長問責(zé)也缺少具體的細化規(guī)定。

三、構(gòu)建智慧化河長制的路徑

（一）建立完整責(zé)任鏈，強化頂層設(shè)計

伴隨工業(yè)的發(fā)展，河道出現(xiàn)不同程度的污染問題，使得我們的環(huán)境受到破壞，水質(zhì)量下降。2017年貴州省政府召開新聞發(fā)布會并發(fā)布《貴州省全面推行河長制總體工作方案》，該方案對貴州地區(qū)的“河長制”有著重要的戰(zhàn)略布局意義。水污染治理的工作是生態(tài)環(huán)境保護工作的重要內(nèi)容，河道的治理還有很多需要改善的地方，智慧化河長制是我們生態(tài)環(huán)境治理和保護的重要突破。在智慧化的背景下尋找河道治理的路徑需要強化頂層設(shè)計，建立完整的責(zé)任鏈，這有利于責(zé)任的分配和問責(zé)。建立完整的責(zé)任鏈，需要各級河長、流域、職能部門和民間組織在內(nèi)部形成一個責(zé)任體系。相關(guān)部門做好頂層設(shè)計，強化下級河長嚴格頂層工作戰(zhàn)略部署；將河長制工作放到考核中，細化和明確責(zé)任分配；擴大考核問責(zé)的范圍，包括主體范圍和內(nèi)容范圍，做到有責(zé)必究，實現(xiàn)考核科學(xué)化。

（二）完善相關(guān)配套法律，實現(xiàn)多元共治

當(dāng)前《中華人民共和國水污染防治法》規(guī)定了河長制的法律地位，但是僅僅這一規(guī)定是不夠的14。在實踐中還存在民間的河長和其他組織和形式的河長，這些沒有得到很好的規(guī)范。缺乏法律性質(zhì)與法律地位的具體規(guī)定。在民間的河長主要工作內(nèi)容和責(zé)任是，巡查河道、收集河道的相關(guān)信息、民間監(jiān)督政府治理工作，同時，帶動群眾參與到河道治理中來，為河道污染提意見、參與生態(tài)環(huán)境保護的宣傳活動中來。雖然確定了民間河長的工作職責(zé)，但是還應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)法律體系來完善河長制，這樣一來才有利于建立法制化的河長制度的責(zé)任體系。貴陽作為大數(shù)據(jù)城市，充分應(yīng)用數(shù)據(jù)分析水環(huán)境問題，在河道治理方面取得了一些較好的成果。“智慧化河長制”雖然很方便，但也會帶來問題，需要有法律來填補空白。