行政黑名單制度問(wèn)題與法律規(guī)制

蘇州大學(xué)王健法學(xué)院 付雪蓮

黑名單常與不良的負(fù)面信息掛鉤。隨著國(guó)家對(duì)失信行為的嚴(yán)厲懲戒，行業(yè)協(xié)會(huì)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等都可以設(shè)立黑名單對(duì)失信行為進(jìn)行治理。其中行政機(jī)關(guān)設(shè)立的行政黑名單更為繁多，地方法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件逐步規(guī)范行政黑名單的內(nèi)容，最終形成了一整套的行政黑名單制度。行政權(quán)力的易擴(kuò)張性使得行政黑名單制度規(guī)范的內(nèi)容包羅萬(wàn)象，但是法律依據(jù)尚不完善，引發(fā)了合法性的質(zhì)疑，本文運(yùn)用實(shí)證研究的方式，試圖對(duì)目前法律規(guī)范中的行政黑名單制度的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中規(guī)定的不足，并嘗試提出法治建議以期完善行政黑名單制度的運(yùn)行。

一、行政黑名單制度的性質(zhì)分析

學(xué)界對(duì)行政黑名單制度的性質(zhì)一直存有爭(zhēng)議，主要有“單一的行政處罰說(shuō)”[1]“多階段行為說(shuō)”[2]“行政事實(shí)行為說(shuō)”[3]“類型說(shuō)”[4]等。筆者贊同行政黑名單制度并不只包含行政處罰，其囊括多種行政行為，是一個(gè)比較復(fù)雜的多階段的行政管理的過(guò)程，但是筆者并不同意“擬列入行為”的界定，擬列入準(zhǔn)確來(lái)說(shuō)并不是一個(gè)單獨(dú)的行政行為，而是列入之前的準(zhǔn)備階段，如果按照此邏輯，那是否還存在“擬公布行為”“擬懲戒行為”的劃分，“擬列入行為”單獨(dú)列出并無(wú)必要。因此行政黑名單制度綜合前述定義和學(xué)者觀點(diǎn)，主要包括列入行為、公布行為和懲戒行為。

“列入行為”是指行政機(jī)關(guān)對(duì)失信主體的失信程度進(jìn)行界定，并將嚴(yán)重失信的主體納入具體名錄，本質(zhì)上應(yīng)是一種內(nèi)部的行政管理行為?！肮夹袨椤笔侵感姓C(jī)關(guān)決定將黑名單中嚴(yán)重失信主體的失信信息向社會(huì)公布，多數(shù)行政機(jī)關(guān)公開行政黑名單的目的就是加強(qiáng)信用懲戒，黑名單信息經(jīng)由現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)的傳播，事實(shí)上足以“貶損失信者的人格信用、降低公眾評(píng)價(jià)的美譽(yù)度、減少失信者發(fā)展機(jī)會(huì)”[5]，已經(jīng)構(gòu)成對(duì)失信者的一種聲譽(yù)罰。行政黑名單制度中的懲戒行為可以分為重點(diǎn)監(jiān)管、加強(qiáng)檢查、資格限制或人身限制。重點(diǎn)監(jiān)管和加強(qiáng)檢查類懲戒行為并不會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)造成實(shí)質(zhì)影響，只是一種較之日常管理更為嚴(yán)格的行政管理行為，而其中的資格限制和人身限制的懲戒行為應(yīng)當(dāng)界定為行政處罰中的資格罰和人身罰。

二、行政黑名單制度的實(shí)踐問(wèn)題

（一）合法性存疑

行政黑名單制度的相關(guān)內(nèi)容散見于各地有關(guān)社會(huì)信用、失信懲戒、黑名單的不同立法規(guī)范中，具體包括地方性法規(guī)、規(guī)章和大量的規(guī)范性文件。內(nèi)容的分散式立法可能會(huì)造成銜接不暢的問(wèn)題，地域的分割式規(guī)定也會(huì)造成對(duì)行政黑名單制度理解的差異，違反公平公正原則。尤其是地方規(guī)范性文件的規(guī)定，其名稱各有不同，例如“管理辦法”“管理制度”“實(shí)施細(xì)則”等，并且多數(shù)是試行規(guī)定，呈現(xiàn)層級(jí)較低、穩(wěn)定性不高和法律權(quán)威不足的狀態(tài)。行政黑名單制度中的懲戒行為是一種行政處罰行為，并且應(yīng)當(dāng)屬于《行政處罰法》第八條第（七）項(xiàng)所規(guī)定的“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”，而該條僅規(guī)定只有法律和行政法規(guī)可以設(shè)定行政處罰，而實(shí)踐中地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件都可以設(shè)定上位法沒(méi)有規(guī)定的資格罰和人身罰等懲戒措施，這其實(shí)已經(jīng)違反了法律保留原則，行政黑名單制度的合法性值得推敲。

（二）法律程序不規(guī)范

行政黑名單制度的程序目前并不統(tǒng)一，《長(zhǎng)沙市電梯安裝改造修理企業(yè)安全質(zhì)量失信“黑名單”制度》中規(guī)定了信息采集、信息告知等五項(xiàng)程序，《蘇州市建筑市場(chǎng)“黑名單”管理辦法（試行）》中規(guī)定了信息采集、信息告知、信息報(bào)送等八項(xiàng)程序，因?yàn)楦鞯匦姓C(jī)關(guān)執(zhí)法能力和法治意識(shí)的差異，就會(huì)造成程序規(guī)定的不統(tǒng)一，不利于對(duì)失信主體權(quán)利的公平保護(hù)。另外，雖然現(xiàn)有的行政黑名單制度嘗試規(guī)定一些基本程序，但規(guī)定較為籠統(tǒng)，具體表現(xiàn)為方便行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的工作流程，并沒(méi)有體現(xiàn)以行政相對(duì)人為本的正當(dāng)程序的根本要義，缺少告知、陳述和申辯、聽證等程序。例如《福建省水產(chǎn)品質(zhì)量安全黑名單制度》第五條僅規(guī)定了信息采集核實(shí)和信息發(fā)布兩項(xiàng)基本程序，完全忽視失信主體參與的程序性權(quán)利，阻礙失信主體通過(guò)程序控制行政機(jī)關(guān)恣意行使行政權(quán)力的可能性。

（三）退出機(jī)制不健全

行政黑名單制度及之后的聯(lián)合懲戒的巨大威懾力致力于實(shí)現(xiàn)“一處失信、處處受限”的效果，而在失信主體承擔(dān)信用責(zé)任后應(yīng)該允許其退出行政黑名單，行政黑名單的退出分為自動(dòng)退出和申請(qǐng)退出，自動(dòng)退出是指行政黑名單設(shè)置的懲戒期限屆滿后自動(dòng)解除懲戒，申請(qǐng)退出則是指可以履行一定的條件提前將相對(duì)人移出黑名單[6]。對(duì)于自動(dòng)退出的期限設(shè)置各有不同，以信用修復(fù)為主的申請(qǐng)退出的主體、方式、程序等也沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定，例如從申請(qǐng)主體分析，各地規(guī)定的信用修復(fù)申請(qǐng)主體范圍不明確，《南京市社會(huì)信用條例》第六十條第三款中規(guī)定失信主體存在國(guó)家規(guī)定的特定違法犯罪行為的不適用社會(huì)信用修復(fù)?！短K州市建筑市場(chǎng)“黑名單”管理辦法(試行)》第八條第（五）項(xiàng)規(guī)定非因主觀故意發(fā)生不良行為的，才可以申請(qǐng)信用修復(fù)從而退出行政黑名單。退出機(jī)制的不健全可能會(huì)導(dǎo)致一些失信主體無(wú)法消除負(fù)面信息，被永久地逐出正常的市場(chǎng)交易，也不利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展。

（四）救濟(jì)渠道不通暢

行政黑名單制度性質(zhì)的不明確也引發(fā)了是否可以對(duì)相對(duì)人給予救濟(jì)以及如何進(jìn)行救濟(jì)的爭(zhēng)論。理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)于救濟(jì)的態(tài)度出現(xiàn)分野，學(xué)者們都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)行政黑名單制度中的行為進(jìn)行救濟(jì)，而實(shí)務(wù)界則呈現(xiàn)一種較為保守的態(tài)度。目前各地的社會(huì)信用條例有規(guī)定失信主體的救濟(jì)權(quán)，例如《廣東省社會(huì)信用條例》第四十九條規(guī)定信用主體有依法申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟的權(quán)利?？尚姓?fù)議法和行政訴訟法并未明確行政黑名單中的行政行為可以被納入受案范圍，法院在審理案件時(shí)需要嚴(yán)格按照法律的規(guī)定，因此也就很難進(jìn)行司法審查，法院審理失信懲戒的行政訴訟中也出現(xiàn)渠道不暢和審查不力的兩大困境。[7]法律規(guī)范和實(shí)踐的差異使被納入黑名單的企業(yè)和個(gè)人無(wú)法通過(guò)正當(dāng)?shù)木葷?jì)渠道維護(hù)自己的權(quán)利，可能會(huì)轉(zhuǎn)而尋求信訪等非法治渠道的爭(zhēng)議解決方式，激化行政機(jī)關(guān)與失信主體之間的矛盾，有損法治的權(quán)威。

三、行政黑名單制度的法律規(guī)制路徑

（一）確立法律依據(jù)

黑名單制度的設(shè)定要嚴(yán)格遵循法律保留原則，除了全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，其他地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件都無(wú)權(quán)設(shè)定“黑名單”。[8]因此，有必要加快推進(jìn)法律和行政法規(guī)的制定，經(jīng)過(guò)研究論證后實(shí)施出臺(tái)《社會(huì)信用法》或《社會(huì)信用條例》，在其中規(guī)定黑名單制度，或者制定單獨(dú)的黑名單制度的法律或行政法規(guī)，總之要盡力彌補(bǔ)目前黑名單制度缺乏上位法依據(jù)的困境，使行政機(jī)關(guān)在實(shí)施黑名單制度時(shí)真正做到依法行政、有法可依。地方的立法也要隨之納入進(jìn)程，因?yàn)樾姓诿麊紊婕岸鄠€(gè)領(lǐng)域，不同地區(qū)信用管理也存在差異，對(duì)某些細(xì)則進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定既不現(xiàn)實(shí)也具有挑戰(zhàn)性，因此可以由法律法規(guī)授權(quán)制定規(guī)章或者規(guī)范性文件，對(duì)上位法中行政黑名單制度內(nèi)容作出進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。[9]

（二）加強(qiáng)實(shí)體和程序控制

首先，要明確列入標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于“嚴(yán)重”等不確定法律概念的確定，要綜合相對(duì)人的主觀過(guò)錯(cuò)、造成的損害結(jié)果、失信的頻率等對(duì)失信程度進(jìn)行合理評(píng)估，相對(duì)人具有重大過(guò)失或故意，造成嚴(yán)重?fù)p害后果或發(fā)生多次失信行為的應(yīng)當(dāng)屬于嚴(yán)重失信主體被列入行政黑名單。[10]其次，要合理設(shè)定懲戒措施。遵循比例原則和不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則，行政機(jī)關(guān)應(yīng)首先審查懲戒措施是否符合行政黑名單設(shè)立的目的，然后選擇對(duì)相對(duì)人權(quán)益損害最小且相當(dāng)?shù)膽徒浯胧?，同時(shí)還要注意手段與目的的關(guān)聯(lián)性，懲戒措施要有助于黑名單懲戒目的的實(shí)現(xiàn)。最后，要盡量完善相關(guān)程序性規(guī)定。行政機(jī)關(guān)在每個(gè)階段實(shí)施之前都要告知失信主體相關(guān)信息，尊重相對(duì)人知情權(quán)，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)允許相對(duì)人有陳述和申辯的機(jī)會(huì)。另外，行政黑名單對(duì)于失信主體聲譽(yù)和行為的影響已經(jīng)遠(yuǎn)超于普通的行政處罰，而行政處罰中對(duì)當(dāng)事人權(quán)利、義務(wù)有重大影響的行政行為要進(jìn)行聽證，行政黑名單制度就更有必要在公開和懲戒前都要設(shè)置聽證程序，以免對(duì)失信主體造成無(wú)法挽回的傷害。

（三）健全信用修復(fù)機(jī)制

應(yīng)當(dāng)健全以信用修復(fù)為主的黑名單退出機(jī)制，激勵(lì)失信主體積極主動(dòng)申請(qǐng)信用修復(fù)，盡快恢復(fù)市場(chǎng)秩序，也可以使失信主體從內(nèi)心真正認(rèn)識(shí)到失信的違法性，重新建立守信的價(jià)值觀，減少之后再次發(fā)生失信行為的可能。信用修復(fù)應(yīng)當(dāng)從四個(gè)方面進(jìn)行完善。第一，要明確信用修復(fù)的申請(qǐng)主體。規(guī)定何種失信主體有權(quán)申請(qǐng)信用修復(fù)。第二，要明確信用修復(fù)的方式。信用修復(fù)的方式要多樣化和具有實(shí)操性，有助于恢復(fù)良好信用。第三，要建立信用修復(fù)的程序。信用修復(fù)過(guò)程的各個(gè)階段都要有明確具體的程序規(guī)定。第四，要對(duì)信用修復(fù)最終結(jié)果進(jìn)行檢驗(yàn)。如果經(jīng)檢驗(yàn)信用完成修復(fù)后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將失信主體從黑名單中移出，如果信用修復(fù)并沒(méi)有達(dá)到實(shí)際效果，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知失信主體繼續(xù)進(jìn)行信用修復(fù)，或者換其他方式進(jìn)行修復(fù)等。

（四）完善救濟(jì)機(jī)制

失信主體被列入行政黑名單公開并懲戒后將面臨聲譽(yù)和利益的極大減損，因此要結(jié)合行政黑名單制度的特點(diǎn)，建立完善的救濟(jì)制度。主要包括事前的預(yù)防性行政訴訟和事后的行政復(fù)議和行政訴訟。事前的預(yù)防性行政訴訟可以使法院提前介入到行政機(jī)關(guān)作出行政行為之前，督促行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵循法定程序，確保相對(duì)人的參與權(quán)、知情權(quán)、抗辯權(quán)的實(shí)現(xiàn)。[11]在行政黑名單制度中的公開、懲戒行為作出之前，應(yīng)當(dāng)允許相對(duì)人提起預(yù)防性訴訟，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為。當(dāng)然，相對(duì)人也可以申請(qǐng)行政復(fù)議來(lái)解決行政黑名單制度約束后產(chǎn)生的爭(zhēng)議。此外，司法機(jī)關(guān)可以從外部對(duì)行政機(jī)關(guān)在行政黑名單制度中不合法的行政行為進(jìn)行監(jiān)督，公正性較之行政復(fù)議更高，可以及時(shí)糾正違法行政行為，形成失信主體權(quán)益保障的最后一道防線。因此相對(duì)人也可以提起行政訴訟維護(hù)自身權(quán)益。

四、結(jié)語(yǔ)

行政黑名單制度作為行政機(jī)關(guān)治理社會(huì)信用的一項(xiàng)良策，體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)行政管理的新思維和新方式，是對(duì)社會(huì)信用問(wèn)題頻發(fā)作出的有力回應(yīng)，但是行政黑名單制度在具體運(yùn)行中卻暴露了諸多問(wèn)題。這顯示我國(guó)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法模式依然囿于傳統(tǒng)思維，呈現(xiàn)政策推動(dòng)的治理樣態(tài)。這與我國(guó)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、轉(zhuǎn)變政府職能的目的和要求相抵牾，也不符合法治思維。行政黑名單制度要始終沿著法治化路徑前行，運(yùn)用法治手段嚴(yán)格規(guī)制，注重以人為本，全力保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，從而展現(xiàn)其更為強(qiáng)大的力量。