京津冀水源涵養(yǎng)功能區(qū)生態(tài)扶貧現(xiàn)狀、問題與生態(tài)富民長效對策研究*——以張家口為例

王建勛,任亮，賈巨才,劉巖,3

1.河北北方學(xué)院法政學(xué)院;2.河北北方學(xué)院生態(tài)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心;3.河北北方學(xué)院農(nóng)林科技學(xué)院

張家口作為京津冀水源涵養(yǎng)功能區(qū)重要區(qū)域，生態(tài)資源豐富，由于受到自然環(huán)境、地理位置、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、村干部領(lǐng)導(dǎo)能力、村民思維觀念的影響，之前一直是全省深度貧困縣最集中的地區(qū)。近年來得益于京津冀協(xié)同發(fā)展、首都“兩區(qū)”建設(shè)、2022年冬奧會籌辦及脫貧攻堅各項戰(zhàn)略措施，當(dāng)?shù)孛婷布按迕袷杖胗辛艘欢ㄗ兓?。然而，從長期來看，仍需要制定出更加科學(xué)有效的對策，實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和“脫貧致富”的持續(xù)共贏。

一、生態(tài)扶貧研究綜述

生態(tài)扶貧是在生態(tài)文明和綠色發(fā)展理念的指導(dǎo)下，將生態(tài)保護(hù)與脫貧致富相結(jié)合，兼顧社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益，通過對貧困地區(qū)實施生態(tài)保護(hù)及建設(shè)，增加貧困地區(qū)的生態(tài)福祉，為進(jìn)一步增加貧困地區(qū)村民收入及鄉(xiāng)村振興提供持久保障。國內(nèi)學(xué)者從生態(tài)扶貧機(jī)制、路徑兩大方面進(jìn)行了大量的探討和研究，得出了許多可供參考的理論及實踐建議。

（一）生態(tài)扶貧機(jī)制

生態(tài)扶貧機(jī)制主要包括生態(tài)移民機(jī)制、生態(tài)旅游機(jī)制及生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。比如，在生態(tài)移民機(jī)制上，一方面采用開放式扶貧，注重移民資金及物質(zhì)方面的輸入，提升移民自身的“造血”能力[1]；另一方面，以“推——拉”理論為基礎(chǔ)，從利益主體推動、經(jīng)濟(jì)四輪驅(qū)動、安居就業(yè)保障、民族文化傳承、政策環(huán)境支持及全面協(xié)調(diào)發(fā)展等方面構(gòu)建生態(tài)移民可持續(xù)發(fā)展動力機(jī)制[2]。在生態(tài)旅游機(jī)制上，要注重開發(fā)主體的互動整合，形成多元主體協(xié)同機(jī)制[3]。在構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面，需要考慮補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對象、補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償期限、補(bǔ)償方式等[4]。計算生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的常見理論視角有經(jīng)濟(jì)外部性理論、公共產(chǎn)品理論、生態(tài)系統(tǒng)價值理論[5]等。

（二）生態(tài)扶貧路徑

大量學(xué)者主要從生態(tài)移民、生態(tài)保護(hù)及建設(shè)、生態(tài)旅游的角度進(jìn)行了生態(tài)扶貧路徑的探索及研究。在生態(tài)移民方面，比如，注重后續(xù)產(chǎn)業(yè)對生態(tài)移民可持續(xù)生計的支撐作用[6]，強(qiáng)調(diào)提高非農(nóng)就業(yè)技能、營造良好的家庭氛圍、增加獲取就業(yè)能力的機(jī)會[7]。在生態(tài)保護(hù)及建設(shè)方面，比如，生態(tài)護(hù)林員實現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)與精準(zhǔn)脫貧的共贏，建議重視對林場和護(hù)林員團(tuán)隊的遠(yuǎn)程監(jiān)管[8]。在生態(tài)旅游方面，建議從生態(tài)旅游資源統(tǒng)籌、特色文化挖掘、旅游人才培養(yǎng)、生態(tài)旅游品牌塑造上制定具體政策及指導(dǎo)策略[9]。有學(xué)者提出了森林生態(tài)旅游的創(chuàng)新路徑，如景觀和環(huán)境的價值主張、技術(shù)和文化的營運(yùn)系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)和體驗的盈利模式創(chuàng)新[10]。

二、張家口生態(tài)扶貧現(xiàn)狀

近年來，張家口市委、市政府全面貫徹落實習(xí)近平總書記重要講話和指示精神，根據(jù)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》[11]、《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》[12]等相關(guān)政策，制定出一系列生態(tài)扶貧措施，例如，村民參與生態(tài)工程建設(shè)，獲取勞動報酬；參與生態(tài)養(yǎng)護(hù)，獲得保障性收入；推動農(nóng)林牧和特色種養(yǎng)及鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加經(jīng)營性收入；實施生態(tài)補(bǔ)償，獲得轉(zhuǎn)移性收入等。

十三五期間，累計投資58.14億元，實施3913個產(chǎn)業(yè)扶貧項目，實現(xiàn)有勞動能力的貧困人口及幫扶措施全輻射。比如，累計吸納約4.23萬貧困人口參與林業(yè)建設(shè)工程，選聘了3.22萬名生態(tài)護(hù)林員；實施了1112個光伏扶貧項目，覆蓋14.25萬戶貧困戶；發(fā)展1020個鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營主體，帶動3.27萬名貧困人口增收[13]。截至2019年年底，張家口市747個貧困村脫貧出列，98157名貧困人口脫貧[14]。

三、張家口生態(tài)扶貧存在的問題

張家口生態(tài)扶貧已取得較大成績，但是也需要清醒地認(rèn)識到貧困地區(qū)脫貧致富的長期性、艱巨性及復(fù)雜性。對其所存在的問題進(jìn)行歸納和梳理，能夠有針對性地提出未來更長時期的生態(tài)富民思路，使得生態(tài)富民政策的制定更加完善、接地氣和有成效。

（一）村干部領(lǐng)導(dǎo)及決策能力比較欠缺

大多數(shù)村干部文化程度不高，學(xué)習(xí)意識欠缺，學(xué)習(xí)能力較差，導(dǎo)致對國家鄉(xiāng)村振興和生態(tài)扶貧政策把握不夠深刻、不夠全面。

比如，在執(zhí)行村里具體事務(wù)尤其是涉外事務(wù)，如耕地征用、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中明顯經(jīng)驗不足，溝通和協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)，決策遲緩及失誤現(xiàn)象時有發(fā)生，最后導(dǎo)致村民的權(quán)益沒有得到公平享用和充分保障，引起村民抱怨和不滿，甚至發(fā)生沖突事件。

（二）生態(tài)補(bǔ)償及生態(tài)資源流通機(jī)制不夠完善

在生態(tài)補(bǔ)償方面，比如，在國家實施退耕還林、退牧還草、圍欄封育、禁牧舍飼、光伏發(fā)電等生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程相關(guān)政策后，當(dāng)?shù)卮迕窨梢垣@得一定的補(bǔ)償，但是并沒有按照耕地、草地資源的實際價值去補(bǔ)償，有時會采用強(qiáng)制的行政手段推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償，通常中央財政支付較多，而當(dāng)?shù)卣攧?wù)及其他社會力量參與投入幾乎沒有。此外，當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)資源沒有得到充分開發(fā)和利用，沒有充分盤活發(fā)揮價值，缺乏多元化的渠道將生態(tài)資源充分地轉(zhuǎn)化為生態(tài)資產(chǎn)。

（三）生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱

張家口生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)以生態(tài)旅游業(yè)、光伏產(chǎn)業(yè)、特色農(nóng)牧業(yè)為主，生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)在各個縣域之間分布不夠均衡，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施尤其是技術(shù)服務(wù)及金融服務(wù)滯后，生態(tài)產(chǎn)業(yè)建設(shè)資金不足，規(guī)模化程度較低，生態(tài)產(chǎn)品同質(zhì)化明顯，品牌塑造及創(chuàng)新意識欠缺，村民受教育程度普遍較低，不具備較強(qiáng)的參與技能，形成了“等、靠、要”思想，會影響長遠(yuǎn)產(chǎn)業(yè)扶貧的效果及產(chǎn)業(yè)興旺目標(biāo)的實現(xiàn)。

（四）貧困鄉(xiāng)村發(fā)展不夠全面

相比城市或城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村在地理位置、政策實施、人才流動、資源配置、信息交換、物流輸送等方面都處于劣勢地位，因此導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展步伐緩慢，貧困地區(qū)農(nóng)村更是如此。

張家口貧困鄉(xiāng)村村民的收入雖然得到一定提升，但仍然面臨著諸多問題，如空心村突出、村莊不夠整潔及美觀、村民知識水平較低、農(nóng)村市場運(yùn)行機(jī)制明顯缺乏、基本生產(chǎn)及生活設(shè)施建設(shè)滯后等。

四、張家口生態(tài)富民長效對策

對策的制定不僅要全面、科學(xué)、合理，而且要因地制宜、重點突出，防止“一刀切”或“以偏蓋全”，此外，需要對生態(tài)富民有直接的引領(lǐng)和推動作用。

（1）增強(qiáng)村干部領(lǐng)導(dǎo)及決策能力。領(lǐng)導(dǎo)及決策能力是村干部綜合能力的體現(xiàn)，這些綜合能力包括處理鄉(xiāng)村發(fā)展過程中所遇到的一切問題的學(xué)習(xí)能力、項目談判能力、決策能力及實踐經(jīng)驗等綜合能力。一要加強(qiáng)村干部隊伍建設(shè)。吸引有豐富知識并自愿投身于農(nóng)業(yè)及農(nóng)村建設(shè)的青年人才返鄉(xiāng)，擔(dān)任現(xiàn)有村干部的重要助手。二要增強(qiáng)村干部的學(xué)習(xí)意識及學(xué)習(xí)能力。例如，增強(qiáng)村干部學(xué)習(xí)哲學(xué)、黨史、黨的方針政策、鄉(xiāng)村振興相關(guān)知識的積極性和主動性，樹立村干部學(xué)習(xí)榜樣；加強(qiáng)現(xiàn)有村干部的培訓(xùn)，提高現(xiàn)有村干部的領(lǐng)導(dǎo)能力；定期組織村干部學(xué)習(xí)國家關(guān)于鄉(xiāng)村發(fā)展的政策，提高村干部的理論水平及認(rèn)知能力；支持村干部外出考察和學(xué)習(xí)，豐富他們的實踐經(jīng)驗，增強(qiáng)他們處理綜合事務(wù)的能力。三要有效發(fā)揮好廣大村民的集體聰明才智。在面對具體問題時，需要從村民實際需求出發(fā)，廣泛收集和采納村民的建議，形成民主、客觀的解決具體事務(wù)的思路和方法。

（2）完善生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)資源流通機(jī)制。一要通過改革創(chuàng)新，讓貧困鄉(xiāng)村的土地、勞動力、資產(chǎn)、自然風(fēng)光等要素“活”起來。讓資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，帶動村民增收。二要進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。根據(jù)區(qū)域自然資源價值科學(xué)換算，爭取從中央財政、地方政府財政及更多相關(guān)社會力量方面拿到比較合理的生態(tài)補(bǔ)償資金。三要積極打造生態(tài)產(chǎn)業(yè)化相關(guān)的上市公司。政府作為公司的第一大股東，以現(xiàn)存自然資源的市場價值作為政府的最大資金基礎(chǔ)和發(fā)展根基，向銀行及市場第三方投資公司融資，然后用于生態(tài)保護(hù)及生態(tài)建設(shè)。四要打通銀行綠色金融信貸通道。比如，積極支持張家口當(dāng)?shù)丶捌渌鐣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)組織的籌資行為，對綠色金融行業(yè)的信貸支持、綠色債券的發(fā)行及綠色發(fā)展基金的設(shè)立都是銀行業(yè)可拓展的業(yè)務(wù)方向。

（3）夯實生態(tài)富民產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。張家口擁有豐富的自然資源、旅游資源，因此應(yīng)當(dāng)依靠其自然條件及現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，進(jìn)一步發(fā)展壯大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，如小雜糧產(chǎn)業(yè)、中草藥產(chǎn)業(yè)、林果業(yè)、設(shè)施蔬菜種植加工業(yè)、生態(tài)畜牧業(yè)、食用菌產(chǎn)業(yè)、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)等。在發(fā)揮已有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和旅游資源優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，一要立足鄉(xiāng)村振興，一方面盤活農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的創(chuàng)造性和積極性，另一方面要構(gòu)建鄉(xiāng)村發(fā)展的生產(chǎn)體系、產(chǎn)業(yè)體系、經(jīng)營體系、生態(tài)體系、運(yùn)行體系、服務(wù)體系。二要立足資源稟賦、區(qū)位環(huán)境、歷史文化、產(chǎn)業(yè)集聚等比較優(yōu)勢，圍繞田園資源和農(nóng)業(yè)特色，做大做強(qiáng)傳統(tǒng)特色優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。三要發(fā)展創(chuàng)意農(nóng)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與旅游、教育、文化及健康養(yǎng)生深度融合，強(qiáng)化當(dāng)?shù)仄放坪偷乩順?biāo)識管理。四要推進(jìn)鄉(xiāng)村綠色發(fā)展，積極發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)，利用農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保先進(jìn)技術(shù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源的節(jié)約化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)殘余廢棄物的減量化和資源再利用，大力實施農(nóng)業(yè)節(jié)水工程和節(jié)水技術(shù)。

（4）推進(jìn)貧困鄉(xiāng)村全面發(fā)展。一要大力推進(jìn)空心村治理。根據(jù)各個鄉(xiāng)村發(fā)展實際，遵循當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情，立足鄉(xiāng)村已有風(fēng)貌，建設(shè)山青水綠、清潔干凈、有序整潔的美麗鄉(xiāng)村。二要促進(jìn)村民的學(xué)習(xí)和職業(yè)教育。干部帶頭引領(lǐng)村民自主學(xué)習(xí)，提高村民的文化素養(yǎng)、科技素養(yǎng)及市場意識，建立鄉(xiāng)村圖書館或者鄉(xiāng)村書屋，營造學(xué)習(xí)氛圍，提高村民學(xué)習(xí)的自覺性和主動性。三要夯實農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。比如，推進(jìn)鄉(xiāng)村沼氣建設(shè)工程，促進(jìn)鄉(xiāng)村各種生產(chǎn)資料及廢棄物的綜合利用；加快信息網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)，提升村民的電子商務(wù)能力，提高農(nóng)村的電子商務(wù)化水平；加強(qiáng)城鄉(xiāng)連接道路交通和村內(nèi)主干道建設(shè)；實施農(nóng)村安全水源保障工程、農(nóng)村廁所改造工程及文化設(shè)施工程。四要建立和完善鄉(xiāng)村市場發(fā)展機(jī)制。比如，完善農(nóng)村市場價值機(jī)制、供求機(jī)制及流通機(jī)制，提高村民的市場參與和應(yīng)變能力，增強(qiáng)村民的經(jīng)營主體性，提高村民的整體抗風(fēng)險能力和收益水平。

張家口已經(jīng)取得脫貧攻堅的顯著成績，然而脫貧之路、致富之路還需要長效的對策才可以鞏固和保持脫貧成果。因此，不僅需要政府引領(lǐng)和制定因地制宜的政策，還需要調(diào)動社會力量及廣大村民的積極性。此外，要進(jìn)一步夯實鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施，完善市場機(jī)制，才能最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面發(fā)展、高效發(fā)展及持續(xù)發(fā)展。