《公司法》視角下的國有公司治理與改革

湖北大學(xué) 王靜茹

一、國有公司存在的問題及成因

（一）政企未分離

改革開放前我國實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，國有企業(yè)是國有投資的企業(yè)，一直是政府支持和扶植的對(duì)象，有的還是由政府部門轉(zhuǎn)變而來，因此，其管理層具有濃厚的行政色彩，企業(yè)和政府部門的管理者甚至可以互調(diào)，其存在是為了完成國家指定的各項(xiàng)任務(wù)。改革開放以后，經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生轉(zhuǎn)變，政府必須改變過去直接干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的管理模式。2003年國資委的成立后，我國的國有經(jīng)濟(jì)效率顯著提高，截至2020年底，國資系統(tǒng)監(jiān)管企業(yè)資產(chǎn)總額218.3萬億元。但現(xiàn)有模式仍然無法避免兩者間的矛盾沖突。國有企業(yè)的人事管理系統(tǒng)在選拔企業(yè)高層管理人員時(shí)，做不到完全競爭，國家需要以政權(quán)和所有者雙重身份進(jìn)行管理。

（二）監(jiān)事會(huì)職能缺失

監(jiān)事會(huì)是對(duì)公司董事和管理層行使監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)，行使監(jiān)督職能對(duì)董事會(huì)及管理層的行為進(jìn)行日常監(jiān)督。監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督權(quán)與公司股東會(huì)的所有權(quán)、董事會(huì)的經(jīng)營管理權(quán)共同形成了公司“三權(quán)分立”的組織架構(gòu)。監(jiān)事會(huì)在公司治理結(jié)構(gòu)中為維護(hù)國有資產(chǎn)安全、防止國有資產(chǎn)流失、促進(jìn)國有資產(chǎn)的保值增值、實(shí)現(xiàn)企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，一直發(fā)揮著重要作用。但在實(shí)踐中，對(duì)照現(xiàn)代企業(yè)制度所賦予監(jiān)事會(huì)的應(yīng)有職能看，一些中小型的國有企業(yè)監(jiān)事會(huì)制度仍舊還存在較多的不足和缺陷，監(jiān)督職能作用未能得到充分的發(fā)揮。許多國有企業(yè)監(jiān)事會(huì)，因組織配置的監(jiān)事會(huì)主席通常都接近退休年齡的公務(wù)員，因此，監(jiān)事會(huì)主席出現(xiàn)空缺已成為普遍現(xiàn)象。公司因管理層的疏忽而造成重大損失時(shí)，監(jiān)事往往很難在事前及時(shí)發(fā)現(xiàn)并能夠有效制止，監(jiān)事會(huì)如同虛設(shè)的情況層出不窮，監(jiān)事會(huì)、監(jiān)事的監(jiān)督作用難以發(fā)揮。

（三）董事會(huì)作用未能發(fā)揮

國有企業(yè)中，董事長通常會(huì)兼任黨委書記和法人代表，具有最高的行政級(jí)別。領(lǐng)導(dǎo)意志代替董事會(huì)的集體決策是滋生這種現(xiàn)象的制度根源。董事會(huì)的權(quán)責(zé)并不明晰，有些重要的法定權(quán)力仍然控制在相關(guān)政府部門手中，政府干預(yù)企業(yè)經(jīng)營較多，許多企業(yè)經(jīng)營性事項(xiàng)都需要政府部門進(jìn)行審批。企業(yè)黨委與董事會(huì)的關(guān)系未能厘清，一方代替另一方?jīng)Q策的現(xiàn)象極其常見。一些企業(yè)在不召開董事會(huì)的前提下就已經(jīng)任命了公司董事長,且聘任了經(jīng)營管理層,這種做法實(shí)際上侵犯了董事會(huì)的權(quán)利。董事會(huì)在履行職責(zé)過程中不符合《公司法》的要求,一些國有企業(yè)和監(jiān)管部門違背了法人治理結(jié)構(gòu)的要求,直接代行董事會(huì)職責(zé),使得董事會(huì)職責(zé)難以得到科學(xué)落實(shí)。國有資本占絕對(duì)比重的現(xiàn)象也在嚴(yán)重影響著董事會(huì)的作用,在董事會(huì)中社會(huì)資本和民間資本的席位較少,所以其股東權(quán)益也得不到切實(shí)有效的保障。

（四）經(jīng)理任用機(jī)制不完善

從《公司法》關(guān)于經(jīng)理的設(shè)置及權(quán)力配置上看，國有公司的經(jīng)理制度系定位于代表股東并以行使重大決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)為職能的董事會(huì)下的法定執(zhí)行機(jī)構(gòu)，以延續(xù)國家關(guān)于國有企業(yè)改革中經(jīng)管權(quán)的獨(dú)立性追求。決策的執(zhí)行者就是經(jīng)理層,他們負(fù)責(zé)公司經(jīng)營發(fā)展的各項(xiàng)事務(wù)。

當(dāng)前國有企業(yè)在經(jīng)理層方面還存在重要問題：

（1）許多國有企業(yè)的經(jīng)理層人員大都由政府直接進(jìn)行任命,且具有相應(yīng)的行政級(jí)別,超出了公司章程和《公司法》的規(guī)定范圍,違背了選人用人市場化機(jī)制。

（2）一些國有企業(yè)經(jīng)理層的薪酬與公司實(shí)際經(jīng)營情況的關(guān)聯(lián)度并不高,激勵(lì)機(jī)制達(dá)不到市場化的要求,工作的主動(dòng)性與創(chuàng)造性長期不足。

（3）一些國有企業(yè)經(jīng)理層和董事會(huì)在管理上界限模糊,許多經(jīng)理層聘任都由政府部門直接任命,所以董事會(huì)對(duì)其管理和制衡能力相對(duì)有限,這也導(dǎo)致國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)長期處于不合理的狀態(tài)。

二、完善國有公司治理的對(duì)策建議

（一）遵循二權(quán)分離

將政企分開、政資分開落到實(shí)處,構(gòu)建功能鮮明、分工明確、協(xié)調(diào)發(fā)展的國家出資企業(yè)運(yùn)行的新格局。優(yōu)化管理資本的方式手段:注重通過優(yōu)化法人治理結(jié)構(gòu)履職，“一企一策”制定完善的公司章程，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，依據(jù)股權(quán)關(guān)系依法依規(guī)向所出資企業(yè)委派董事或提名董事人選，通過董事體現(xiàn)出資人意志。

（二）增強(qiáng)基層國企監(jiān)事會(huì)監(jiān)督作用

《公司法》第七十條規(guī)定，國有獨(dú)資公司監(jiān)事會(huì)成員不得少于五人，其中職工代表的比例不得低于三分之一，具體比例由公司章程規(guī)定?！豆痉ā焚x予了監(jiān)事會(huì)和監(jiān)事許多的監(jiān)督權(quán)力，但對(duì)權(quán)力的實(shí)現(xiàn)途徑未做規(guī)定。要深化國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度改革，后期《公司法》的修改上，應(yīng)該對(duì)監(jiān)事會(huì)的權(quán)力義務(wù)做出細(xì)則規(guī)定。例如,建立監(jiān)事會(huì)主席、專職監(jiān)事及監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督專報(bào)制度，定期向上級(jí)國資監(jiān)管部門匯報(bào)監(jiān)督工作情況；建立與企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)約談制度，跟蹤督查風(fēng)險(xiǎn)的化解，防止國資損失的擴(kuò)大，維護(hù)監(jiān)事會(huì)的權(quán)威?！豆痉ā穼?duì)監(jiān)事人員任職條件有所規(guī)定，監(jiān)事人員必須具備特定專業(yè)職能資質(zhì)才可以完成專業(yè)監(jiān)督職能。要想落到實(shí)處，發(fā)揮好監(jiān)事會(huì)對(duì)董事、高級(jí)管理人員的專業(yè)監(jiān)督作用，監(jiān)事人員就必須走專業(yè)化、市場化道路，例如實(shí)行執(zhí)業(yè)資格制度，取得職業(yè)資格后才能被選聘為公司監(jiān)事或擔(dān)任監(jiān)事會(huì)主席、專職監(jiān)事，并定期進(jìn)行繼續(xù)教育，不斷提高其專業(yè)能力。

（三）董事會(huì)制度改革

董事會(huì)制度改革可從以下幾個(gè)方面來動(dòng)手：一、董事會(huì)成員結(jié)構(gòu)的改革。董事會(huì)成員來源合理化。二、吸取國外的國有公司治理改革的成功經(jīng)驗(yàn)。三、從外部選聘專家，避免單一的內(nèi)部競聘，打開人才引進(jìn)渠道，進(jìn)行全方面多維度的人才選拔和人才儲(chǔ)備。四、提高獨(dú)立董事比例，外部董事至少應(yīng)占到董事成員比例的三分之二，董事會(huì)成員來源的結(jié)構(gòu)才能進(jìn)一步優(yōu)化。獨(dú)立董事比例決定著董事會(huì)的獨(dú)立性，有利于加強(qiáng)董事會(huì)內(nèi)部制衡，自身決策受股東和經(jīng)理層的干預(yù)越少，對(duì)企業(yè)整體監(jiān)督就越公正合理。

現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中存在著股東——董事會(huì)——經(jīng)理層這樣的層層委托代理鏈。改革應(yīng)明晰董事會(huì)聘任和解聘公司經(jīng)理層的權(quán)力，逐步分層減少對(duì)公司主業(yè)的限制，削減對(duì)直接管理國有企業(yè)的下級(jí)企業(yè)的審批事項(xiàng)，在企業(yè)內(nèi)部理順黨委和董事會(huì)的關(guān)系。應(yīng)對(duì)董事義務(wù)做清晰的規(guī)定，應(yīng)根據(jù)國有公司的特點(diǎn)進(jìn)行細(xì)化，讓董事明確其義務(wù)以及違反義務(wù)必須承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，設(shè)置追責(zé)體制，以此來強(qiáng)化董事的責(zé)任。合理安排董事會(huì)和經(jīng)理層的分工，通過公司章程以及相關(guān)規(guī)定列明各自的決策范圍。

（四）國有公司經(jīng)理制度改革

國有公司經(jīng)理制度的改革，要回歸最初公司法設(shè)計(jì)之意，保證公司經(jīng)理層在獨(dú)立經(jīng)營管理權(quán)上進(jìn)行相應(yīng)的制度改革。首先，推進(jìn)經(jīng)理制度市場化,建立健全的職業(yè)經(jīng)理人制度，在市場配置中選聘職業(yè)經(jīng)理人。其次，前面提到的重塑董事會(huì)組成，改變董事會(huì)成員完全由政府委派的做法，使董事會(huì)能夠安心于公司重大事項(xiàng)的決策與對(duì)公司經(jīng)理層的監(jiān)督。最后，我國的法定代表人制度僅解決對(duì)外代表權(quán)問題，并不是對(duì)公司內(nèi)部的管理權(quán)問題,換言之，在董事長作為法定代表人時(shí)，其權(quán)力僅限于對(duì)外代表權(quán)，對(duì)內(nèi)仍遵循董事會(huì)集體議事規(guī)則。董事長僅僅是董事會(huì)的召集人與主持人，所有董事會(huì)成員都是平等的。這是嚴(yán)重違背公司法的制度設(shè)計(jì)宗旨的。

三、中國特色國有公司治理

近年來，我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體系不斷完善，國家對(duì)于國有公司的發(fā)展目標(biāo)更多地傾向于承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任、維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這成為國有公司的終極發(fā)展目標(biāo)。中國特色國有公司治理的關(guān)鍵是黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心的作用，國有公司的改革就應(yīng)將這一作用發(fā)揮到最大效力。第一，要確定黨組織在國有公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，政企權(quán)力分離并不意味著企業(yè)黨組織會(huì)在公司治理中缺位。黨組織要認(rèn)真抓好黨風(fēng)廉政建設(shè)工作的落實(shí)，穩(wěn)步推進(jìn)各項(xiàng)工作，起到團(tuán)結(jié)維穩(wěn)的作用。黨組織成員應(yīng)當(dāng)在公司治理的各個(gè)環(huán)節(jié)中發(fā)揮效能，行使黨組織對(duì)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，有利于簡化內(nèi)部決策鏈，提升公司治理效率。實(shí)務(wù)中可適當(dāng)效仿域外治理的方式，對(duì)監(jiān)事會(huì)給予類似于德國法中的人事任免權(quán)，鞏固黨委作為監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)威地位。國有公司黨建工作的開展并不意味著要脫離《公司法》，恰恰是在《公司法》的框架內(nèi)進(jìn)一步強(qiáng)化中國特色國有公司治理結(jié)構(gòu)。第二,按照《公司法》和公司章程進(jìn)行“公司自治”。明確黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心的法定地位，依法配置各公司機(jī)關(guān)權(quán)力，明確規(guī)定治理主體間的權(quán)責(zé)邊界，形成高效的公司治理機(jī)制。