鄉(xiāng)村治理法治化的理論維度與實(shí)踐路徑探析

中共咸陽市委黨校 韋付萍

鄉(xiāng)村治理法治化是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容和實(shí)施保障，是實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。新時(shí)代法治鄉(xiāng)村以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為價(jià)值主軸，以促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化為法治目標(biāo)導(dǎo)向，全面建構(gòu)自上而下的法治模式。鄉(xiāng)村傳統(tǒng)秩序解構(gòu)和現(xiàn)代秩序重塑的過程中，鄉(xiāng)村法治建設(shè)通過引領(lǐng)“三治”融合機(jī)制、建構(gòu)內(nèi)部權(quán)力秩序、重塑鄉(xiāng)村社會(huì)主體秩序認(rèn)同，不斷發(fā)揮重要的基礎(chǔ)保障和改革引領(lǐng)作用。

一、理論維度：鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中法治要素基于權(quán)力秩序建構(gòu)

鄉(xiāng)村法治秩序的形成亟需從理論上充分考量現(xiàn)代性因素的快速植入，契合鄉(xiāng)村治理模式，以鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)導(dǎo)向，全面厘清“權(quán)力”與“權(quán)利”的關(guān)系及內(nèi)涵拓展。

（一）基層行政權(quán)力擴(kuò)容與鄉(xiāng)村自治權(quán)

自上而下政府主導(dǎo)是中國跨越式現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要推動(dòng)力量。鄉(xiāng)村秩序的法制安排發(fā)端于《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》（1987年試行，1998年正式實(shí)施，以下簡(jiǎn)稱《村組法》）。自此，鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，基層行政權(quán)力和村民自治權(quán)已然成為兩個(gè)重要的制度變量。2020年中央一號(hào)文件，“政府負(fù)責(zé)”在鄉(xiāng)村社會(huì)治理的“行政權(quán)力”再次擴(kuò)容，具體描述為：“堅(jiān)持縣鄉(xiāng)村聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，提高鄉(xiāng)村治理效能。建立縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和縣直部門主要負(fù)責(zé)人包村制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是為農(nóng)服務(wù)中心”①，在基層治理實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政權(quán)力的終端組織體現(xiàn)，在引導(dǎo)組織鄉(xiāng)村社會(huì)有效治理方面發(fā)揮重要作用。

（二）鄉(xiāng)村內(nèi)部權(quán)力配置規(guī)范運(yùn)行——村兩委“一肩挑”與村委會(huì)權(quán)力的“準(zhǔn)行政化”

鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中的權(quán)力分配格局集中反映了鄉(xiāng)村社會(huì)利益分配秩序。農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)村社會(huì)的類型化趨向明顯，農(nóng)民群眾分化傾向突出，城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)中利益分配多元化現(xiàn)象凸顯，由此調(diào)整利益關(guān)系的內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜。鄉(xiāng)村內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜樣態(tài)，其背后的主要角色是村黨支部和村民委員會(huì)。兩者作為基層社會(huì)治理機(jī)制的組成，其必然遵循加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)的政治邏輯和基層行政權(quán)力運(yùn)行中產(chǎn)生的村民委員會(huì)“被行政內(nèi)卷化”的行政邏輯。

二、鄉(xiāng)村治理法治化面臨的挑戰(zhàn)——基于“三治”融合場(chǎng)域的制度和實(shí)踐分析

基于新時(shí)代的歷史方位和發(fā)展階段重要判斷，治理現(xiàn)代化的歷史任務(wù)必然是解決一個(gè)大國實(shí)現(xiàn)跨越型、壓縮型、后發(fā)型發(fā)展產(chǎn)生的不平衡不充分的問題。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型應(yīng)該聚焦不同地區(qū)及同一地區(qū)不同農(nóng)村場(chǎng)景的多樣態(tài)，關(guān)注村莊和農(nóng)民分化現(xiàn)象，基于此梳理三治融合在不同場(chǎng)景中發(fā)揮作用的具體情形。

（一）村莊分化日益明顯與鄉(xiāng)村內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)均質(zhì)化

西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村，囿于鄉(xiāng)村工業(yè)化基礎(chǔ)條件限制，村莊分化主要表現(xiàn)為三種類型：一是城郊或城鄉(xiāng)結(jié)合部，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好或者城鎮(zhèn)化推進(jìn)中的集中拆遷改造的城市化村莊，此類所占比例不大，且近幾年增長(zhǎng)的速度趨緩；二是大量中青年勞動(dòng)力流入城市，老、婦、幼留守務(wù)農(nóng)的“半工半農(nóng)”村莊，此類占比大多數(shù)；三是偏遠(yuǎn)地區(qū)（關(guān)中平原旱腰帶區(qū)域）部分村莊，尤其是脫貧攻堅(jiān)重點(diǎn)地區(qū)，以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主。上述三類村莊形態(tài)雖有差異，但是村級(jí)治理結(jié)構(gòu)均質(zhì)化明顯，基本上村兩委會(huì)班子構(gòu)成健全，基于絕大多數(shù)村務(wù)管理較為簡(jiǎn)單，故傳統(tǒng)村級(jí)管理模式近乎一致。

（二）農(nóng)民分化的多樣態(tài)與村級(jí)“空心化”現(xiàn)象突出

農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理的主體?？焖俪擎?zhèn)化發(fā)展必然產(chǎn)生西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民分化。同時(shí)，近幾年隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的惠農(nóng)政策落地，人力資源“回流”農(nóng)村已然成為我們值得關(guān)注的現(xiàn)象，但是現(xiàn)階段發(fā)展態(tài)勢(shì)的比較優(yōu)勢(shì)仍未顯現(xiàn)。如此，大多數(shù)鄉(xiāng)村“空心化”現(xiàn)象仍比較突出，集中表現(xiàn)為村級(jí)事務(wù)從繁復(fù)變?yōu)閱我?，村?jí)事務(wù)公開透明不夠充分，民主監(jiān)督缺失。

（三）村干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)固化與半正規(guī)化

大多數(shù)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村莊，因?yàn)檗r(nóng)村大量人財(cái)物資源流出，村集體治理資源較為匱乏，村干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出不同于一些發(fā)達(dá)地區(qū)的特點(diǎn)：大多數(shù)村莊干部隊(duì)伍固化，突出表現(xiàn)為年齡老化和群眾參選積極性不高，由于青壯年勞動(dòng)力或者“精英”常年務(wù)工、村干部“權(quán)力尋租”資源變少。

三、法治引領(lǐng)“三治”融合機(jī)制，鞏固和提升現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理秩序化水平

隨著“三治”融合頂層設(shè)計(jì)日益系統(tǒng)化和具體化，其實(shí)施政策環(huán)境已形成成熟框架的同時(shí)，亟需加快彌補(bǔ)和規(guī)范鄉(xiāng)村治理的法治短板。

（一）加快提升立法的科學(xué)化水平

首先加快中央立法步伐，回應(yīng)頂層設(shè)計(jì)的政策導(dǎo)向。圍繞鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興，在以《農(nóng)業(yè)法》為核心的法律規(guī)范體系中，對(duì)焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才支撐、文化傳承、生態(tài)保護(hù)、組織建設(shè)、城鄉(xiāng)融合等范疇，加快彌補(bǔ)相關(guān)的立法空白，切實(shí)將農(nóng)民權(quán)利和利益置于立法指導(dǎo)思想和基本原則，摒棄部門利益，杜絕讓“一號(hào)文件”停留在紙面。其中組織振興是提高鄉(xiāng)村振興能力和內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力的最為持久的保障，而組織振興的前提是運(yùn)用法治邏輯理順、整合并彌補(bǔ)“三治”多元治理規(guī)范體系及其空白，框定自治的方向和提升德治的效應(yīng)。

其次加快地方法制建設(shè)的典型示范拓展，尤其是在上位中央立法條件尚不不成熟或相關(guān)具體立法的地方差異不宜統(tǒng)一規(guī)范時(shí)，地方立法主體應(yīng)主動(dòng)立法凝練并鞏固治理創(chuàng)新的“理性實(shí)驗(yàn)”的經(jīng)驗(yàn)，并將其上升為法規(guī)?，F(xiàn)階段需要探索現(xiàn)代治理鄉(xiāng)土化中應(yīng)對(duì)村莊和農(nóng)民加劇分化挑戰(zhàn)的地方實(shí)踐。誠然，村莊和農(nóng)民的分化的基礎(chǔ)動(dòng)因是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，制度導(dǎo)引是政策供給的梯度不均等，故此相對(duì)于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化先進(jìn)的長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)，中西部地區(qū)的地方法制建設(shè)略顯滯后。以浙江省鄉(xiāng)村治理為例，“浙江省在探索‘三治’融合過程中，通過村級(jí)權(quán)力清單拓展法制化的路徑，通過農(nóng)村文化禮堂奠定德治基礎(chǔ)，通過三治融合的桐鄉(xiāng)實(shí)踐完善鄉(xiāng)村治理體系實(shí)現(xiàn)的可能路徑?！雹?/p>

再次加快完善以土地權(quán)益（相關(guān)權(quán)益）為核心的法律保障規(guī)范體系?！睹穹ǖ洹返念C行落實(shí)了中央政策關(guān)于土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分置要求?，F(xiàn)階段應(yīng)以《民法典》為基本立法指引，加快梳理并制定實(shí)施細(xì)則，確保相關(guān)權(quán)益保障和糾紛化解做到有據(jù)可循。同時(shí)加快制定完善涉及民生、教育、醫(yī)療、最低生活保障、留守婦女兒童老人權(quán)益等與農(nóng)民切身利益相關(guān)的法律制度，修訂和完善自上而下的政策及規(guī)范性文件。落實(shí)各級(jí)政府規(guī)范性文件備案審查制度及合法性審查制度，政策邏輯的“末端”應(yīng)遵循法治政府基本原則，即未依法律規(guī)定和未經(jīng)法定程序不得減少、避免在惠農(nóng)制度供給側(cè)出現(xiàn)“玻璃門”和“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象。

（二）加快修訂法律提升法律的適時(shí)性

《韓非子》認(rèn)為，“世異則事異，因時(shí)制宜，為治為法”。我國改革歷程從“摸著石頭過河”走到“深水區(qū)”，相對(duì)于城市改革的正式制度供給為主而言，農(nóng)村改革的非正式制度影響范圍至今仍然很廣。尤其是鄉(xiāng)村社會(huì)傳統(tǒng)秩序的固化和村莊分化的復(fù)雜多變，非正式制度體系調(diào)整和應(yīng)對(duì)的局限性日益凸顯，故此亟需通過修訂完善正式制度來矯正鄉(xiāng)村治理秩序的方向。鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序是一個(gè)正式制度和非正式制度交替作用的復(fù)雜系統(tǒng)。鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型必然產(chǎn)生正式制度之間及其與非正式制度之間的沖突。正式制度與非正式制度之間的沖突若未及時(shí)解決，非正式制度緣于深厚的鄉(xiāng)土積淀，對(duì)鄉(xiāng)村群眾行為影響的潛移默化，甚至?xí)庠秸街贫群蜎_擊社會(huì)秩序。中共中央印發(fā)《社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》中明確強(qiáng)調(diào)，針對(duì)道德領(lǐng)域突出問題加強(qiáng)立法。故此，立法修法的觸角應(yīng)該聚焦非正式制度中村規(guī)民約偏離核心價(jià)值觀的現(xiàn)象，如一些地方的“天價(jià)彩禮”治理難題，及時(shí)通過發(fā)揮正式制度的穩(wěn)定性和強(qiáng)制性，盡力減少非正式制度擠壓法治的空間。

（三）加快廢止相關(guān)法律規(guī)范

減少或消滅因繼續(xù)適用不合時(shí)宜的法規(guī)誘發(fā)的基層社會(huì)治理矛盾糾紛。社會(huì)治理法治化的重心在基層，基層治理呈現(xiàn)出政策指引密集和體制改革推動(dòng)效應(yīng)明顯的同時(shí)，部分法律法規(guī)未及時(shí)廢止，例如行政綜合執(zhí)法體制改革重心已從體制建構(gòu)上部分“落地”到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但是現(xiàn)行相關(guān)農(nóng)業(yè)執(zhí)法法律依據(jù)仍未修改或廢止對(duì)接，導(dǎo)致部分關(guān)系“三農(nóng)”的行政執(zhí)法出現(xiàn)一些秩序亂象。

注釋

①摘自2020年中央一號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》。

②王雪春.新中國成立70年以來浙江鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的實(shí)踐歷程和重要啟示——基于若干典型樣本的考察[J].哈爾濱市委黨校學(xué)報(bào)，2019(5):22-26。