法治社會建設(shè)背景下公安信訪工作探索

河北公安警察職業(yè)學(xué)院 張春俠

中國特色社會主義建設(shè)進(jìn)入新時期，我國信訪工作呈現(xiàn)出渠道延寬、形式多樣等新特點，對行政管理、法治建設(shè)的創(chuàng)新起到推動和完善作用。2005年修改的《信訪條例》明確提出要保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，維護(hù)信訪秩序。同年公安部頒布了《公安機(jī)關(guān)信訪工作規(guī)定》，對公安機(jī)關(guān)辦理信訪事項進(jìn)行了制度性規(guī)范。2016年，為進(jìn)一步提升信訪工作透明度和公信力，國家信訪局研究制定了《信訪事項辦理群眾滿意度評價工作辦法》，全面加強(qiáng)和改進(jìn)信訪事項辦理群眾滿意度評價工作。2017年，國家信訪局又印發(fā)《國家信訪局關(guān)于讓群眾“最多訪一次”的辦法（試行）》，提出實行首辦負(fù)責(zé)制，馬上辦、簡易辦，及時回應(yīng)群眾關(guān)切，依法及時解決群眾合理訴求，最大限度減輕群眾“訪累”?？梢钥闯觯覈冀K將化解信訪難題，解決群眾訴求作為政府職責(zé)所在，面對新時期信訪工作的新特點，尤其是信訪總量居高不下、訴求要求內(nèi)容多樣、信訪途徑方式多元化等特點，需要政府部門創(chuàng)新工作思路，轉(zhuǎn)變工作理念，加強(qiáng)服務(wù)群眾的工作意識，加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)。因此，面臨新情況，加強(qiáng)對基層公安信訪工作的對策研究具有重要的意義。

一、信訪相關(guān)概念的厘清

（一）信訪

《現(xiàn)代漢語詞典》將信訪定義為：“信訪是群眾來信來訪的縮寫。指人們來信或訪問有關(guān)部門，反映情況，請求解決特定問題。”從廣義的角度看，信訪包含人民群眾采取多種方式向各級黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、新聞媒體等進(jìn)行情況反映、提出意見、請求、申訴、舉報或檢舉的活動。從狹義的角度看，依據(jù)《信訪條例》的規(guī)定，信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動。

（二）越級信訪

為了保證政府公共資源的合理配置，避免一個問題由多級或多地政府進(jìn)行處理的情況發(fā)生，《信訪條例》規(guī)定信訪人采用走訪形式提出信訪事項，應(yīng)當(dāng)向依法有權(quán)處理的本級或者上一級機(jī)關(guān)提出，此即信訪活動的屬地管理原則，超出這樣的管轄規(guī)定屬于越級信訪。越級信訪違背了信訪的屬地管理原則，對正常信訪事務(wù)的展開產(chǎn)生負(fù)面影響。

（三）涉法涉訴信訪

涉法涉訴信訪是指信訪活動中屬于司法部門處理和通過行政機(jī)關(guān)法定途徑處理的信訪事項。此類信訪往往法律和制度交叉、法內(nèi)處理與法外因素交織、信訪與訴訟交融，矛盾突出，群眾訴求復(fù)雜，尤其是“信訪不信法”“以訪壓法”的心態(tài)存在，反映了司法公信力在信訪人員認(rèn)識中的錯位，信訪人員對司法程序的不正確認(rèn)識。因此，涉法涉訴信訪問題處理起來更加復(fù)雜，也需要更多的時間和精力，在追求公正結(jié)果的過程中，群眾對程序公正和依法處理存在疑慮，更增加了處理的難度。

二、公安信訪工作現(xiàn)狀及存在問題

公安機(jī)關(guān)信訪工作開展有助于化解矛盾糾紛，提升社會管理工作。以信訪工作為契機(jī)，公安機(jī)關(guān)能夠了解人民群眾的訴求，發(fā)現(xiàn)存在的隱患和問題，并在萌芽階段進(jìn)行化解，排除進(jìn)一步惡化的可能，從而達(dá)到維護(hù)社會秩序穩(wěn)定的管理功能。另一方面有利于人民群眾參與到社會管理中，以個人權(quán)利的保障促進(jìn)社會公平的實現(xiàn)，以個人利益的合理化滿足實現(xiàn)社會利益的平衡保護(hù)，實現(xiàn)人民群眾的參政議政權(quán)利。公安機(jī)關(guān)信訪職能分解來看，一是接收，也即受理群眾信訪事項；二是分配，對群眾信訪事項分配至具有處理權(quán)限的公安部門或者流轉(zhuǎn)至其他機(jī)關(guān)；三是處理，即公安機(jī)關(guān)職能部門對群眾信訪事項做出合理的解答、解決，化解信訪事項。實踐中，群眾信訪及公安機(jī)關(guān)對信訪處理還存在以下現(xiàn)象和問題。

（一）涉法涉訴信訪持續(xù)增多

毋庸諱言，現(xiàn)階段司法機(jī)關(guān)辦理案件還不能完全達(dá)到“在每一起案件中實現(xiàn)公平正義”，因此在司法機(jī)關(guān)處理的案件中，還存在一些瑕疵甚至是錯誤，因此遇有對司法機(jī)關(guān)處置不滿意的情形，即會產(chǎn)生信訪事項。涉法涉訴信訪持續(xù)增加，導(dǎo)致本應(yīng)屬于司法機(jī)關(guān)處置的案件進(jìn)入了信訪部門處理程序，使得本來可能不甚復(fù)雜的案件在訴訟和信訪兩者之間搖擺，并消耗司法、行政資源，同時也耗費群眾大量的精力、時間等，使得問題復(fù)雜化、矛盾多元化，而且由于信訪對象可能是利益相對方，也可能是司法機(jī)關(guān)，群眾對于公安機(jī)關(guān)的處理就會帶有一定的片面認(rèn)識和抵觸情緒，導(dǎo)致對公安機(jī)關(guān)的處理不信任，使得公安機(jī)關(guān)工作難度加大，也需要工作人員具有較高的處理矛盾糾紛的能力，才能應(yīng)對此類信訪事項。

（二）群眾越級信訪現(xiàn)象突出

越級信訪產(chǎn)生的原因很復(fù)雜，可能是群眾纏訪的因素，也可能是信訪事項未得到妥善處理。群眾認(rèn)為省級機(jī)關(guān)或者國家機(jī)關(guān)會對處理自己事項產(chǎn)生正面影響，因此不惜一切代價，選擇會引起上級機(jī)關(guān)、重要領(lǐng)導(dǎo)注意的場所或者時機(jī)去表達(dá)訴求。例如場所選擇中央人民政府駐地、省級黨政機(jī)關(guān)駐地等，時間選擇重要節(jié)日、重大會議期間等。越級上訪顯示出較強(qiáng)的隨意性、突然性、集中性，影響了政府部門的正常工作，影響了法治社會建設(shè)進(jìn)程。越級上訪現(xiàn)象多發(fā)，從側(cè)面表現(xiàn)出信訪工作處理仍面臨解決問題不力，處理結(jié)果不妥，化解糾紛達(dá)不到預(yù)想效果的難題。

（三）工作人員對信訪問題辨識存在偏差

公安機(jī)關(guān)信訪工作人員法律法規(guī)知識水平高低不一，政策理解和運用能力不同，有的工作人員會將非信訪問題當(dāng)做信訪問題處理?！缎旁L條例》第十四條第二款及第十五條明確規(guī)定：“對依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出?！薄靶旁L人對各級人民代表大會以及縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會、人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項，應(yīng)當(dāng)分別向有關(guān)的人民代表大會及其常務(wù)委員會、人民法院、人民檢察院提出?！钡趯嶋H信訪工作中有些工作人員不加分析就按照信訪程序交辦或辦理，導(dǎo)致后續(xù)工作難以開展。若依照信訪程序進(jìn)行了交辦，就導(dǎo)致執(zhí)法、司法和信訪攪在一起，有時候還涉及法院、檢察院等部門，公安機(jī)關(guān)沒有職能和權(quán)限進(jìn)行處理，致使信訪人反映的問題得不到解決，甚至耽誤了訴訟時效，問題不能依法處理。

其次是正常信訪與違法信訪定性不準(zhǔn)確。由于公安機(jī)關(guān)工作人員對信訪程序及法律法規(guī)認(rèn)識的不同，一旦出現(xiàn)越級上訪或直接到北京上訪，就以違法上訪進(jìn)行處理，導(dǎo)致信訪人對抗情緒加??；有些上訪人在上訪過程中出現(xiàn)鬧訪纏訪、非法限制人身自由、圍堵沖擊國家機(jī)關(guān)、非法游行示威等行為，違反了《治安管理處罰法》《集會游行示威法》等法律規(guī)定，已構(gòu)成違法行為，但是卻因怕出其他問題，一味“捂蓋子壓責(zé)任”，不追究信訪人行政乃至刑事責(zé)任，導(dǎo)致信訪釘子戶產(chǎn)生。

三、公安信訪工作的創(chuàng)新探索

（一）加強(qiáng)宣傳，提升法治意識

法律具有宣傳的價值也具有教育的功能，為了規(guī)范信訪活動，加強(qiáng)信訪在法治社會建設(shè)中的作用，必須加強(qiáng)對信訪知識及信訪法律法規(guī)的宣傳，積極引導(dǎo)群眾在法治軌道解決問題，依法信訪，依法維權(quán)。信訪工作人員必須保持耐心并及時宣傳信訪法律法規(guī)及政策，并告知群眾不正常的信訪可能帶來的后果和責(zé)任。在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部要加強(qiáng)團(tuán)隊建設(shè)，強(qiáng)化對信訪工作人員的業(yè)務(wù)知識和業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，提升信訪工作人員以法治思維和法治方式處理和解決問題的能力。

（二）規(guī)范處置，提升法治能力

公安機(jī)關(guān)要建立完善的信訪工作程序，制定信訪工作制度，形成信訪接待受理、協(xié)商協(xié)調(diào)、依規(guī)辦理、督查問責(zé)、答復(fù)反饋一站式服務(wù)的工作機(jī)制。健全各項工作流程，以制度約束行為，以法律處置事件，以機(jī)制提升效果，實現(xiàn)信訪工作高效運轉(zhuǎn)，規(guī)范運行。處置信訪事項，有時會涉及其他部門，因此在政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)下整合資源，形成信訪調(diào)處合力。成立由紀(jì)委監(jiān)察、法院、檢察院、司法局、公安機(jī)關(guān)聯(lián)合組成的矛盾調(diào)處中心，使信訪制度結(jié)構(gòu)功能滿足需求、機(jī)構(gòu)設(shè)置與處置能力銜接、權(quán)力配置合理有效，責(zé)權(quán)利義明確清晰，方便群眾辦事，便于各單位流轉(zhuǎn)信訪事項，實現(xiàn)各單位直接處理、綜合處理、協(xié)調(diào)處理。此外要加強(qiáng)監(jiān)督，為避免工作中推諉扯皮，敷衍、拖延、不負(fù)責(zé)任的工作作風(fēng)，2019年國家信訪局印發(fā)了《國家信訪局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善信訪事項統(tǒng)籌實地督查工作的規(guī)定》，以此加大對信訪事項的實地督查力度，通過監(jiān)督制度和工作中對監(jiān)督制度的落實，提高信訪工作效能。

（三）拓寬渠道，多元化解頑疾

通過信息化建設(shè)以及大力推行“陽光信訪”，在政府門戶網(wǎng)站上設(shè)置信箱、開展網(wǎng)上信訪等已經(jīng)大大方便了群眾辦理信訪事項。有些地區(qū)還通過市長熱線、行政負(fù)責(zé)人公布聯(lián)系電話、建立民生服務(wù)網(wǎng)等舉措，了解群眾困難，傾聽群眾心聲，回應(yīng)群眾疑問，幫助困難群眾等，大大拓寬了群眾與政府聯(lián)系的渠道，提供及時高效的服務(wù)，降低了社會矛盾發(fā)生的可能性，降低了矛盾激化帶來的危害，提升了人民群眾的對信訪處理的滿意度、糾紛解決好的獲得感。這從本質(zhì)上來講都是拓寬和暢通表達(dá)訴求的渠道，有效推動了和諧社會建設(shè)。

四、結(jié)語

隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會主要矛盾的轉(zhuǎn)換，高效政府的建設(shè)，尤其是服務(wù)型政府理念的樹立，對社會矛盾和社會沖突科學(xué)認(rèn)識、法治解決愈發(fā)重要。信訪工作的現(xiàn)狀、信訪工作的特點都要求公安機(jī)關(guān)要創(chuàng)新和探索信訪工作新方法，適應(yīng)信訪工作新形勢，建立信訪工作新理念，以推進(jìn)社會矛盾糾紛化解，建設(shè)法治社會。