論司法權和行政權的博弈困境
——以行政訴訟立案為視角

浙江工商大學法學院 吳雨昭

根據(jù)《2018年全國法院司法統(tǒng)計公報》公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2018年我國各級人民法院共累計受理行政訴訟案件659248件，結案653440件，結案一審案件中法院最終裁定不予立案17065件，駁回起訴61186件，約占該年度總結案數(shù)的12%；同年，各級人民法院累計受理民事一審案件12449685件，結案12434826件，結案一審案件中法院裁定不予受理26516件，駁回起訴424798件，占總結案數(shù)的3%左右。可以看出，相較于民事案件，行政訴訟案件進入法庭審判環(huán)節(jié)顯得更為艱難。造成這種困境的原因何在？如何破解？這二者都是值得探討的問題。

一、造成行政訴訟立案困境的原因

（一）公權至上及人治傳統(tǒng)思想的影響

行政訴訟制度雖在近代才被正式確立，但在我國的傳統(tǒng)文化體系中，“君治”既代表了國家利益，也代表了百姓的基本公共利益，但個體的民主意識、權利意識得不到廣泛的啟蒙和充分發(fā)展，因此也無法創(chuàng)建保障民眾個人權利的專門制度。到了現(xiàn)代，這種處于公權至上思想影響下的薄弱的法治意識和民主意識依然普遍存在，加之傳統(tǒng)文化中的“厭訴”“恥訟”心理，相當一部分民眾在遇到與行政主體間的糾紛時第一反應是找上級領導做主，而不是選擇訴訟作為權利救濟渠道。

另一方面，人治傳統(tǒng)導致官員“官本位”的特權權力觀念的滋生和百姓“清官”崇拜思想的延續(xù)。不少官員將自己定位于高高在上的管理者而非為人民服務的職業(yè)者，致使他們在“民告官”事件發(fā)生時，非但不反思自身的過失，反而為了顏面極力遮掩，甚至直接干預爭議解決機制的運行。同時，不少群眾受傳統(tǒng)觀念的影響,對“清官”“欽差”寄予厚望，常常希望尋求領導機關幫助借助行政權威以權壓法，長此以往，將造成司法和法律的缺位。

（二）行政權力的介入和影響

1.具體制度的缺陷增加司法權獨立行使的難度

我國現(xiàn)行憲法第3條規(guī)定，“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責,受它監(jiān)督”。第126條明確規(guī)定，“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權,不受行政機關，社會團體和個人的干涉”?！缎姓V訟法》更指出，法院在行政審判中應居于超然的獨立司法地位。但事實上,法院的實際地位并不完全如法律所言。

漢密爾頓曾這樣說：“就人性的大局而言，控制某人的生活等同于控制其意志?！痹谖覈姓煞ㄒ?guī)不是十分完善的大背景下,各級政府部門對于法院的日常辦公和生活服務設施經(jīng)費的劃撥有相當大的自由裁量權，行政機關實際上擁有對法院的“生活控制權”，從而也就大大影響了法院的司法能力。除非推行中央統(tǒng)轄的地方法院人財物統(tǒng)一管理制度，改變地方法院機構編制和法院遴選、工資福利制度，即將與法院運行相關的物質和人力資源的分配控制權直接賦予司法機關，否則，行政訴訟程序很難不受到行政權力的干擾。

2.法院對社會效果的追求給行政權力的介入提供機會

法律效果與社會效果有機結合這一司法政策長期以來影響著行政訴訟的結構、運作和法律功能，它期望司法活動發(fā)揮雙重效應：一方面實現(xiàn)法律的權利保障功能，體現(xiàn)莊重合法的法律效果；另一方面取得社會公眾的內心服從，體現(xiàn)合情合理的社會效果。然而，“社會效果”一詞內涵和外延的曖昧界定，客觀上給非法律因素合理、合法地介入司法過程留存了空間。

行政訴訟機制所處理的當事人的利益關系具有特殊性。行政訴訟解決的是各級行政機關或法律、法規(guī)授權的機構與公民、法人或者其他組織在行政管理的執(zhí)行過程中發(fā)生的法律爭議，即通俗意義上的“民告官”。有了行政機關這一特殊主體的參與，法官對于行政訴訟的社會效果的考量往往凸顯出一種治理化的色彩：普通民事、刑事案件如無社會輿論的高度關注，大多數(shù)案件的裁決對社會公眾的內心服從性影響較為有限；而在行政訴訟領域，案件哪怕僅僅涉及低級別的政策文件，案件的裁判都可能對某個群體造成影響，產(chǎn)生較大的輿情波動和社會影響，而當法院產(chǎn)生此種考量時，行政權力的介入就變得更為容易了。例如，涉及政府征收土地、房屋拆遷等諸多民生案件，法院一方面怕引發(fā)社會不安定因素，造成“群訪”，另一方面還可能受到來自黨委、政府的強力干預，致使在審查立案初期需嚴格把關，最終導致行政訴訟案源的流失。

二、行政訴訟立案困境的破解

（一）完善行政訴訟管轄制度

1.適當提高行政訴訟審級

最新修正的《行政訴訟法》擴大了中級人民法院的管轄范圍，規(guī)定中級人民法院有權管轄以國務院部門或者縣級以上地方人民政府為被告提起的行政訴訟，但對高級法院的管轄范圍規(guī)定較為籠統(tǒng)。因此，可以適度提高行政訴訟案件的審級，將群眾性的民生案件、易受地方行政權干擾的案件以及訴訟標的特大的案件交由高級法院一審，一方面可排除非司法因素的干擾，另一方面也便于總結行政訴訟審判的實踐經(jīng)驗。

2.建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度

建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，有助于審判資源的合理分配和行政案件的公平審理，最主要的是能讓審判工作擺脫地方黨政機關的權力干預，實現(xiàn)行政地域的相對超脫、人財物的相對超脫、權力的相對超脫、人情的相對超脫。實踐中，已有不少地方對行政訴訟的異地交叉管轄制度進行了試點，并取得了較好的應用效果。值得注意的是，異地交叉管轄不可避免地導致當事人時間、經(jīng)濟成本的增加以及釋明難度的增加，如何最大程度地減少當事人的訴訟成本，需要制度的深入構建和實踐經(jīng)驗的進一步總結。

（二）健全法院經(jīng)費保障制度

當前我國各級人民法院的經(jīng)費來源主要有：（1）地方財政撥款。由當?shù)卣块T根據(jù)自身經(jīng)濟實力與人民法院的開支預算報告綜合決定撥款數(shù)額的多少。（2）法院自身的訴訟費收入。法院收取的訴訟費并不直接屬于法院，而是先上繳地方財政，由財政統(tǒng)籌后再進行劃撥。（3）中央和省級財政的專項補助經(jīng)費。此類經(jīng)費補助主要針對基層及貧困地區(qū)法院，以彌補其財政收入和訴訟費收入的短板。（4）上級法院補助收入。轄區(qū)內法院系統(tǒng)必需的業(yè)務設備購置和貧困地區(qū)法院業(yè)務經(jīng)費，由上級法院的財政專戶部分核撥。上述四種經(jīng)費來源中，地方財政撥款和訴訟費收入是維持司法機關運行的主要經(jīng)濟支柱，但在現(xiàn)行制度下，這兩類經(jīng)費分配和劃撥的主動權基本掌握在財政部門手中，即法院的人、財、物保障依賴于地方政府體制，這導致了司法天平向地方利益一端的傾斜，司法的地方保護主義屢禁不止也就不足為奇了。

因此，我們應對現(xiàn)有的法院經(jīng)費的分配方式加以改進，建立獨立的司法預算體制。獨立的司法預算制度是指法院主要的建設資金、人員經(jīng)費預算垂直上報，由國家計劃單列，中央統(tǒng)一撥款至最高院，再逐級下?lián)?；同時，同級財務部門將法院上交的訴訟費收入形成專項經(jīng)費，用以支持法院日常辦案工作的開展，?？畹哪杲K結余獨立統(tǒng)籌，轉入下一年度的辦案經(jīng)費。獨立的司法預算體制有助于防止司法腐敗，提高法官社會地位，保障司法權的獨立行使，減少行政權力的介入空間。

（三）建立立案審查的統(tǒng)一標準

《行政訴訟法》經(jīng)過修改確立了行政案件的立案登記制，即法院對當事人的起訴不進行實質內容的審查，僅僅對形式要件進行查對，但《行政訴訟法》相關條款對于審查內容的規(guī)定過于籠統(tǒng)，各級法院對當事人起訴審查程度的理解常常是仁者見仁，智者見智。細化形式審查的具體內容以及“明顯不合理”的審查標準，才能既使“立案難”的問題得以解決，又不至于讓法院的行政審判組織陷于“濫訴惡訴”的危險。

（四）提高法官素質，完善法官職業(yè)保障制度

由于行政法官所要處理的爭議帶有特殊性，因此對于其專業(yè)背景、執(zhí)業(yè)經(jīng)歷、專業(yè)技能應有更高的標準和要求，一方面要加強職法官的業(yè)務培訓，另一方面要改進我國法院人才的引進機制，以解決行政法官隊伍老化、學歷較低和骨干力量不穩(wěn)定的問題。同時，要完善法官職業(yè)的保障制度，摒棄法官獎懲、離退的行政管理模式，提高法官職業(yè)地位和職業(yè)自信，使其在面對被告時沒有身處“矮檐”下的無奈感。

拉德布魯赫說過:“對于法官而言，法律規(guī)范本身就是目的，而世界上所看到的法律也不會受到異物的侵害：為了使法官絕對服從法律，法律將法官從所有國家權力的影響中解放出來。只有在遵守法律的法院中才能實現(xiàn)司法獨立?！毙姓V訟作為實現(xiàn)行政機關與相對方權利義務衡平的法律手段，卻往往因為行政權力和司法權力之間的錯位關系，無法真正落實行政訴訟制度的原始功能，出現(xiàn)“原告不敢告,被告不讓告,法院不愿審”的狀況，造成司法資源的浪費和民眾對于司法權威的誠信的消耗。

必須承認的是，《行政訴訟法》歷經(jīng)多次修改，擴大了行政訴訟的受案范圍，建立了行政訴訟案件的立案登記制度，已經(jīng)在很大程度上改善了行政訴訟立案的生存狀態(tài)，但我們仍然期待能夠通過對訴訟管轄制度和法院經(jīng)費保障制度的完善、立案審查統(tǒng)一標準的確定、高素質法官隊伍的建設，厘清司法權與行政權的關系，劃清權力的邊界，改善行政訴訟案件受案率低的現(xiàn)狀，進一步挖掘行政訴訟在保障人權和依法治國中的重要作用。