快速城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下的中國城鎮(zhèn)化問題研究

重慶城市科技學(xué)院 朱貴祥

一、中國城鎮(zhèn)化發(fā)展進程與現(xiàn)狀

城市是人類最偉大的發(fā)明和最美好的希望，是承載全球經(jīng)濟社會發(fā)展的重要載體。城鎮(zhèn)化是城市發(fā)展到一定階段的必經(jīng)過程，也是地區(qū)發(fā)展所必須遵循的規(guī)律。自工業(yè)革命以來，每次的技術(shù)革命都在不斷推動新興產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)和產(chǎn)業(yè)格局的變化，同時改變著大眾的生活方式。因此一個國家要想興盛國力必須通過城鎮(zhèn)化的集聚效應(yīng)來實現(xiàn)。“十五”計劃提出:“隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高和工業(yè)發(fā)展的加快，我國推進城鎮(zhèn)化的條件越來越成熟，必須及時實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”由此可見，城鎮(zhèn)化早已成為我國發(fā)展的重要戰(zhàn)略。2013年12月12日，在中央城市化工作會議上提出了“中國城鎮(zhèn)化將始終以城市化為核心，以‘物’的城市化為輔助，以“人”的城鎮(zhèn)化為主導(dǎo)”。在十九大報告和2018年的政府工作報告中指出中國未來發(fā)展戰(zhàn)略中城鎮(zhèn)化仍然處于快速發(fā)展階段，并且在其戰(zhàn)略選擇方向上要嚴格謹慎。2020年，中國將走上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新道路。截止目前，中國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)接近60%。顯然，中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)一直都在走“快車道”。在“十四五”期間提出了促進中國城市化發(fā)展得又好又快的構(gòu)想，加快建設(shè)新的發(fā)展方式，推動社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)具有非常重要的意義。并對未來五年中國城市化的發(fā)展做出新的安排，預(yù)計到“十四五”結(jié)束的時候中國城鎮(zhèn)化率將達到65%[1]。

二、城鎮(zhèn)規(guī)劃的目的及意義

城鎮(zhèn)規(guī)劃的首要目的是確定城市規(guī)模和發(fā)展方向，實現(xiàn)城市經(jīng)濟社會發(fā)展目標，合理利用城市土地，實現(xiàn)我國城鎮(zhèn)化高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展。

當今，中國農(nóng)村地區(qū)的人口不斷地流入城市，這種社會現(xiàn)象對農(nóng)村地區(qū)的自然環(huán)境和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生了惡劣影響，形成了比較明顯的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”，不利于我國城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟的健康發(fā)展。因此，要改善城市規(guī)劃建設(shè)的工作模式，加強城市建設(shè)規(guī)劃的合理性和社會化思考，讓城鄉(xiāng)人口合理分布，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)相輔相成，城鎮(zhèn)化過程更加合理，加速城鎮(zhèn)經(jīng)濟的可持續(xù)化發(fā)展。本文明確了城鎮(zhèn)化進程中的具體問題，并提供了合理實用的政策，為今后學(xué)術(shù)研究提供堅實的理論基礎(chǔ)。

三、中國城鎮(zhèn)化問題的提出

城鎮(zhèn)化進程是一個開放、復(fù)雜的過程，在這一過程中要考慮到人口、經(jīng)濟、空間、等多方面的因素。因此，在這一過程中，我國仍存在如下問題:

（一）空間城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化的目的就是實現(xiàn)農(nóng)村人口向城市人口的轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)化。然而，中國三十余年的城鎮(zhèn)化浪潮實際上并沒有實現(xiàn)以人為本的質(zhì)的變化，更多的是追求城市建設(shè)的“高、大、快”，與此同時真正意義上人口的城鎮(zhèn)化水平卻沒有得到相應(yīng)的提高。

（二）經(jīng)濟城鎮(zhèn)化與城鎮(zhèn)發(fā)展不協(xié)調(diào)

按照國際標準，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平應(yīng)與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展同步協(xié)調(diào)推進。美國經(jīng)濟學(xué)家唐納利對世界上100多個國家的城市化水平和經(jīng)濟水平進行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)人均國民生產(chǎn)總值（GDP）超過500美元的（按1964年物價指數(shù)計算）城市人口應(yīng)占總?cè)丝诘囊话胍陨?；超過700美元，從事非農(nóng)產(chǎn)的人口就超過了從事農(nóng)業(yè)的人口。根據(jù)這一標準，國內(nèi)學(xué)者通過計算發(fā)現(xiàn)我國城鎮(zhèn)化水平明顯滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平，并且按照2016年計算，中國GNP為2425.9美元，根據(jù)世界銀行的劃分標準，中國仍然是中低收入國家[2]。

（三）社會城鎮(zhèn)化滯后于人口城鎮(zhèn)化

在中國，農(nóng)民工群體是農(nóng)業(yè)剩余和勞動力剩余的重要產(chǎn)物，也是城鎮(zhèn)化的重要參與者。作為城市的建設(shè)參與者和巨大貢獻者，他們是城市社會不可或缺的部分，但是，農(nóng)民工群體并不能輕易獲得城鎮(zhèn)戶籍，并且他們不能享受城市福利，也不能享受由城市建設(shè)帶來的保險、補助金、兒童教育、醫(yī)療等紅利。近年來為了保護移民勞動者的權(quán)利和利益，出臺了很多政策。但是，由于大量外出打工的勞動者和人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜且人數(shù)眾多，相關(guān)的政策和保證系統(tǒng)很難惠及大多數(shù)務(wù)工人員，而且政策保障系統(tǒng)涉及土地制度、城鄉(xiāng)二元戶籍制度以及社會保障等多方面，這就導(dǎo)致了相關(guān)改革并不能一蹴而就。綜上所述，快速城鎮(zhèn)化過程中公共政策、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、職業(yè)屬性、受教育水平和戶籍制度無法快速同步，導(dǎo)致城市勞動者無法向城市人口轉(zhuǎn)變，阻礙讓他們成為真正的“城市居民”[3]。

四、我國城鎮(zhèn)化對城鎮(zhèn)規(guī)劃的影響

我國的城鎮(zhèn)規(guī)劃是在快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展背景下推進的。在這一特殊時期不僅城鎮(zhèn)的數(shù)量和規(guī)模迅猛增加，還面臨著許多城市與人口、資源分配不均、環(huán)境污染、交通堵塞、就業(yè)環(huán)境不景氣等問題，由于加大了未來的未知性，使得城鎮(zhèn)規(guī)劃編制變得舉步維艱。中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的三個特殊屬性主要是其特殊背景和地區(qū)差異以及人口城鎮(zhèn)化三個發(fā)面。這兩個方面對快速城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下中國城鎮(zhèn)的規(guī)劃具有極其深遠的影響。

（一）中國快速城鎮(zhèn)化背景對城鎮(zhèn)規(guī)劃的影響

中國的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展不僅面臨著經(jīng)濟全球化環(huán)境的沖擊，同時也面臨著國家經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)如今我國仍有許多未解決的問題，例如當?shù)卣囊庵九c市場經(jīng)濟的實際需求的矛盾，大量的針對性不強，內(nèi)容重疊，銜接協(xié)調(diào)不強，規(guī)劃與市場的界限模糊等繁瑣問題，這就需要我國對城鎮(zhèn)化發(fā)展的進一步探索，去循循漸進地解決這些問題。

（二）中國城鎮(zhèn)化發(fā)展差異對城鎮(zhèn)規(guī)劃的影響

中國城鎮(zhèn)化的地域差異很明顯，不同地域，不同性質(zhì)的城市發(fā)展動力不同。這就導(dǎo)致了不同地域具有不同的發(fā)展?jié)摿托枨?。在這種情況下，要根據(jù)不同的經(jīng)濟社會發(fā)展水平和資源條件綜合考慮城市發(fā)展的關(guān)鍵問題和實際需求，更好地促進不同地區(qū)的城市發(fā)展，采取相對應(yīng)的政策，建立不同的計劃控制標準體系，制定可行的發(fā)展戰(zhàn)略。目前我國許多城市規(guī)劃過于快速，城市發(fā)展的地域性和差異性無法充分得到合理規(guī)劃，在這一進程當中忽視了城市的地理條件、發(fā)展水平、人口特征、資源容量、環(huán)境特征等條件。采取“一刀切”的方法，甚至盲目地“照搬”別人的方法，對計劃的有效實施產(chǎn)生嚴重阻礙。

（三）人口城鎮(zhèn)化對城鎮(zhèn)規(guī)劃的影響

當前，大家對城鎮(zhèn)化的認識存在著一些錯誤認知，他們將城鎮(zhèn)化同城市建設(shè)一樣，甚至一些城市以“加快城鎮(zhèn)化發(fā)展”為名，將大量的農(nóng)業(yè)用地改為城市建設(shè)用地，他們將重點放在開發(fā)區(qū)和商業(yè)區(qū)的開發(fā)上。只注重城市規(guī)模的擴大，完全無視城鎮(zhèn)化的核心即人口的城市化，農(nóng)民工及其家庭不能享受與城鎮(zhèn)人口同等的城市福利，因此城市規(guī)劃不應(yīng)當停留在表面工作，要迎合大眾，從根本上調(diào)整公共服務(wù)需求，實現(xiàn)以人為根本，為人民謀求幸福，真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

五、城鎮(zhèn)規(guī)劃的政策建議

我們就當下城鎮(zhèn)規(guī)劃提出問題、解決問題、優(yōu)化改善循循漸進，讓規(guī)劃高效完整地運作下去。

（一）城鎮(zhèn)規(guī)劃要實現(xiàn)空間城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化發(fā)展相平衡

根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，在2010-2020年之間，我國常住城鎮(zhèn)常住人口增加了2.36億，鄉(xiāng)村常住人口減少了1.64億,在這十年時間里，中國城鎮(zhèn)常住人口比重提升了14.21個百分點，很顯然這十年經(jīng)濟的迅速發(fā)展，使得一大批農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)，這雖然是一個積極信號。但相應(yīng)的，城市的基礎(chǔ)建設(shè)發(fā)展滯后于城鎮(zhèn)人口的增長速度，即便有近半的農(nóng)村勞動力流入城鎮(zhèn)，但在當代難就業(yè)的大環(huán)境下，他們不但沒有順利就業(yè)，也沒有享受到城鎮(zhèn)基本的社會保障制度。綜上，這樣的城市化發(fā)展是沒有意義的，因此我國在實現(xiàn)空間城鎮(zhèn)化的同時，要保持人口城鎮(zhèn)化與之平衡發(fā)展，避免兩者失衡，形成這種表面化的城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（二）城鎮(zhèn)規(guī)劃要利用土地推進城鎮(zhèn)化進程，實現(xiàn)城市擴張

城鎮(zhèn)化水平包含人口和土地，現(xiàn)如今農(nóng)村的年輕勞動力大批量涌入城市，這只是城鎮(zhèn)化的初步階段，當務(wù)之急城市應(yīng)當向完善交通設(shè)施，撤縣設(shè)區(qū)，擴大城市輻射，完成城鎮(zhèn)化發(fā)展的下一步操作。

（三）城鎮(zhèn)規(guī)劃要始終以人民群眾為主體，為人民而服務(wù)

城鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)以民眾需求為第一，城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)滿足居民需求，體現(xiàn)“以人為本”的發(fā)展理念，加強工業(yè)對城市發(fā)展的支持作用，擴大就業(yè)，吸引人口，解決污水處理、完善和優(yōu)化垃圾處理、建全道路、義務(wù)教育、公共安全等公共服務(wù)，將農(nóng)民工納入規(guī)劃服務(wù)范圍，享受與城市居民同樣的福利待遇，并進行宣傳、聽證，并以信訪等方式充分了解居民需求，以政府有關(guān)部門、企業(yè)和公民代表組成的法定企劃委員會為條件設(shè)立審議機構(gòu)，讓國民也間接投身于城鎮(zhèn)化建設(shè)進程當中。

（四）城鎮(zhèn)規(guī)劃要加強監(jiān)督，推進科學(xué)民主決策的持續(xù)發(fā)展

人民代表大會及其常委會以及地方各級政府應(yīng)當完善和優(yōu)化規(guī)劃編制的實施、審查和監(jiān)督的權(quán)力，不斷完善規(guī)劃修訂和審查工作，加大審查力度。進一步完善中國城市規(guī)劃法律制度，健全行政訴訟、行政再審、行政賠償?shù)戎贫?，全面推進城市規(guī)劃的有序平穩(wěn)發(fā)展。

六、結(jié)語

綜上所述，城市化建設(shè)，不僅符合社會發(fā)展的客觀規(guī)律，也能促進經(jīng)濟的建設(shè)，更能滿足廣大人民的根本利益和權(quán)益。中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)，使得我們在應(yīng)對國際金融危機時，仍能保持經(jīng)濟的迅猛發(fā)展。而在快速推進城鎮(zhèn)化的過程中也要結(jié)合實際，面對所遇到的問題要積極主動地去解決，并在這個過程當中，走具有中國特色城市化道路，從而更快更好地實施中國城市化的建設(shè)。