城鄉(xiāng)融合視域下Y市鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新研究

中共英德市委黨校 周國平

鄉(xiāng)村社會治理是國家治理的基礎。鄉(xiāng)村社會治理的有效是鄉(xiāng)村全面振興的內(nèi)在要求和應有之義。加強和創(chuàng)新社會治理工作關鍵在基層,而農(nóng)村則是社會建設的基礎，更是加強社會治理的重點。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念指導下,優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村,不斷推動社會治理重心向基層下移,建立起黨組織領導,經(jīng)濟組織、自治組織、社會組織各司其職、相輔相成的鄉(xiāng)村治理體系。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展利在鄉(xiāng)村。Y市在城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面取得新突破。本文試圖對城鄉(xiāng)融合視域下對該市鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新進行探究。

一、Y市加強和創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理,建立健全鄉(xiāng)村社會治理體制

該市高度重視鄉(xiāng)村社會治理工作,認真貫徹落實中央的決策部署,發(fā)揮農(nóng)村黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用,持續(xù)健全鄉(xiāng)村治理體系,鄉(xiāng)村治理內(nèi)容、手段、方式不斷創(chuàng)新發(fā)展,社會治理網(wǎng)格化管理持續(xù)發(fā)力,鄉(xiāng)村治理能力持續(xù)加強和提升,涌現(xiàn)出許多好經(jīng)驗好做法。

（一）全面加強黨的領導,強化黨的建設

該市堅持黨的領導,把黨的領導貫徹到社會治理各個方面和全部過程。黨的領導是加強和創(chuàng)新社會治理的政治保證和組織保證，充分發(fā)揮黨集中力量辦大事的政治優(yōu)勢,為加強和創(chuàng)新社會治理凝聚人心、匯聚力量。堅持和加強黨的領導為創(chuàng)新社會治理理論和實踐提供了根本保證。

（1）突出強化組織建設，留下治理有效的機制。強化黨建引領,“三個在先”強堡壘。大力實施黨組織優(yōu)化設置在先，黨員作用發(fā)揮在先，黨組織領導決策在先。抓好“領頭雁”培育工程，提升村黨總支的戰(zhàn)斗力。一是建立村組基層治理體制機制，推動“三個重心下移”，規(guī)范自然村村民理事會建設，大力激發(fā)村民自治的內(nèi)生動力和活力。二是建立文明村創(chuàng)建促基層治理機制，組織志愿者開展專項服務，在文化夜校辦起專業(yè)培訓班，促進貧困戶的轉移就業(yè)和創(chuàng)業(yè)技能培訓，解決等靠要思想。推進村企黨建結對共建工作，積極培育農(nóng)村致富帶頭人。三是建立基層黨建引領基層治理的工作機制，重點推進組織生活質量提升，黨支部調(diào)整及標準化規(guī)范化建設。優(yōu)化調(diào)整黨支部設置，強化支委力量，推進黨支部規(guī)范化建設。健全“1+3+X”(黨總支部+支部+各類村級基層組織)工作機制，大力推行“四議兩公開”制度。

（2）高站位建設鄉(xiāng)村振興領導班子,高標準建設黨群活動陣地。該市全面加強黨的基層組織建設,高標準建設黨群活動陣地。探索建設“黨群議事廳”:通過黨群議事廳常態(tài)化開展重大事項議事決策,組織黨員和群眾提事議事決事,及時通報上一次會議事項的落實情況,現(xiàn)場向黨員和群眾代表收集最近急難愁盼急需解決的問題。

建設鄉(xiāng)村振興領導班子政治站位高。一是加強黨組織核心引領作用,建立健全以“四議兩公開”為核心的重大事項決策制度,明確凡是涉及本村經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的重大事項、重要問題和重要工作必須由黨總支部討論通過,把黨總支的領導貫穿鄉(xiāng)村振興全過程。二是組建鄉(xiāng)村振興駐村工作組。通過建設鄉(xiāng)村振興領導班子,及時梳理解決民生問題,加強人才培訓,開展形式多樣的感恩奮進主題教育實踐活動,引導黨員群眾形成推進鄉(xiāng)村振興的強大合力。

（3）加強村黨組織書記隊伍建設。該市推動落實“選、育、管、用、儲”全鏈條建設頭雁工程。通過持續(xù)落實相關規(guī)定，壓實責任。注重從農(nóng)村致富帶頭人、轉業(yè)退伍軍人、返鄉(xiāng)大學生等三類群體中選任農(nóng)村黨組織帶頭人；樹立頭雁典型。2020年開展“脫貧攻堅頭雁”、最美鄉(xiāng)村老支書評選活動，通過評選優(yōu)秀頭雁，帶動其他村(社區(qū))黨組織書記向優(yōu)秀看齊；加強頭雁教育。2020年，該市舉辦了黨組織書記示范班，完成了全市村（社區(qū)）黨組織書記全員輪訓和縣級備案。

（二）創(chuàng)新基層治理方式,提升鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平

該市在基層治理方式上加強實踐創(chuàng)新,以為群眾辦實事辦好事的強烈擔當精神和求真務實的踏實作風，以服務于農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展為目標導向，首創(chuàng)“鄉(xiāng)村新聞官”制度，組織該市村支書或回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的“新鄉(xiāng)賢”任鄉(xiāng)村新聞官,為群眾提供農(nóng)業(yè)信息、農(nóng)業(yè)政策等服務，面向農(nóng)村一線為農(nóng)民提供發(fā)展生產(chǎn)、便利生活的信息等服務,形成新型鄉(xiāng)村振興模式，為破解城鄉(xiāng)二元結構、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展探索出了新辦法、新舉措，推動了基層治理方式的實踐創(chuàng)新,豐富了新時代清遠經(jīng)驗的內(nèi)涵。

該市積極探索鄉(xiāng)村新聞官建設發(fā)展路徑，依托“鄉(xiāng)村名嘴”“鄉(xiāng)村能人”力量，借助“講堂”“電臺”平臺，抓播報、出品牌、辦活動、聚合力，以更接地氣的方式、更靈活多樣的形式、更通俗易懂的語言，探索形成覆蓋更廣泛、信息更通暢、傳播更快速地鄉(xiāng)村新聞播報樣本，并積極探索建立鄉(xiāng)村新聞官建設管理長效機制，為破解城鄉(xiāng)二元結構問題注入更多源頭活水。

（三）創(chuàng)新議事協(xié)商形式,助力鄉(xiāng)村社會治理

該市進一步豐富村民議事協(xié)商形式，增強村級議事協(xié)商的可操作性和規(guī)范性，完善村黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系。一是創(chuàng)新協(xié)商議事形式和活動載體，豐富具體的協(xié)商實踐。該市積極推進村民自治體系建設，即在村（社區(qū)）黨組織領導下，在“四議兩公開”議事制度的基礎上，通過村民會議、村民代表會議實行民主決策；由村（居）民委員會落實執(zhí)行有關決策及村務公開，保障村民知情權；村（居）務監(jiān)督委員會強化村務、財務事項的監(jiān)督。積極落實村（居）委會成員人選的常態(tài)化聯(lián)審工作。根據(jù)省、市文件精神，積極推進“紅色村”城鄉(xiāng)社區(qū)治理示范建設，同時探索完善新時代黨領導下的村民議事機制，指導完善該市龍華村村民議事廳建設。二是規(guī)范村級組織工作事務。該市積極落實村（社區(qū)）減負工作，在日常下鄉(xiāng)調(diào)研工作收集各種工作事項，定期向下摸排與村級職責無關的各項工作事項。

（四）積極引導、鼓勵支持多元主體參與鄉(xiāng)村治理

該市健全以黨組織為核心的鄉(xiāng)村治理體系。緊扣實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效，在關鍵領域和重要環(huán)節(jié)大膽創(chuàng)新、積極探索，著力健全以基層黨組織為領導核心、引導多元主體參與的鄉(xiāng)村治理體系。該市進一步厘清村民理事會的定位及職責，促進村民理事會更好地發(fā)揮作用。該市西牛鎮(zhèn)小灣塘面村在村民理事會的帶領下積極開展土地整合工作，村干部發(fā)動群眾清理沙糖桔病樹、竹子，按照“小塊變大塊、多塊變一塊”的原則整合耕地三百余畝。整合土地后以“公司+黨支部+合作社+農(nóng)戶+基地”的發(fā)展模式，與公司合作種植韭菜產(chǎn)業(yè)，盤活土地資源，培育企業(yè)，促進集體增收農(nóng)民致富。

持續(xù)推動村務監(jiān)督工作體制機制建立健全，更好地發(fā)揮村務監(jiān)督委員會在基層自治的作用。加大基層小微權力腐敗懲治力度。2020年，該市24鎮(zhèn)（街）共有256個村務監(jiān)督委員會、43個社區(qū)居務監(jiān)督委員會，村務監(jiān)督委員會成員職數(shù)995人。落實村（居）務監(jiān)督委員會按照“九有”標準（有人員、場所、牌子、章子、制度、獎懲、培訓、經(jīng)費、作為）建設。強化日常村務監(jiān)督工作,加強履職考核。根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，每年對村（居）務監(jiān)督委員會進行年度考核及民主測評工作。

探索設置城鄉(xiāng)社會工作崗位。目前該市某街道辦城西社區(qū)具備條件購買社會工作服務（費用為30萬元/年），其他社區(qū)暫無法承擔購買社工服務費用。而省“雙百社工”目前一、二批人員覆蓋了全市9個村（社區(qū)）。

二、鄉(xiāng)村社會治理面臨的挑戰(zhàn)

鄉(xiāng)村社會治理是國家治理的基礎環(huán)節(jié),也是鄉(xiāng)村全面振興的重要方面。鄉(xiāng)村社會治理有效不僅是適應社會主要矛盾轉化的必然要求,防范化解重大風險挑戰(zhàn)的迫切需要,也是鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎,實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興,滿足農(nóng)民群眾美好生活需要的內(nèi)在要求。當前,我國農(nóng)村仍處于從激烈的社會轉型之中,城鄉(xiāng)關系正經(jīng)歷重塑調(diào)整,鄉(xiāng)村治理結構、治理規(guī)則和秩序持續(xù)調(diào)整、逐步完善,鄉(xiāng)村治理面臨著許多待破解的難題和挑戰(zhàn)。

當前,該市鄉(xiāng)村治理體系不完善、治理能力現(xiàn)代化水平不高成為制約鄉(xiāng)村全面振興、推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一大短板,治理理念、治理方式、治理手段發(fā)展滯后,成為制約鄉(xiāng)村全面振興、推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要因素,鄉(xiāng)村社會治理需要破解的難題還不少。調(diào)研中發(fā)現(xiàn),許多村莊外出務工人員多,留守農(nóng)民老齡化現(xiàn)象突出,特別是農(nóng)村黨員外出多,在家黨員少且大部分年齡偏大,農(nóng)村“三留守”問題較為突出。黨建示范建設工作中仍存在著一些不足,黨組織領導核心作用發(fā)揮不夠理想,群眾組織化程度有待進一步提高等。

（1）鄉(xiāng)村社會治理從治理主體的角度看,正處于單一化的困境與多元化的調(diào)整之中。隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移,農(nóng)村人口流失,甚至“空心化”,導致農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中“缺席”。常住農(nóng)村的村民受文化素質、參與能力等影響,實施自治的能力不夠強,村民參與社會治理的意愿也不夠強,村民自治后勁不足,自我管理、自我服務、自我監(jiān)督不到位。同時,農(nóng)村社會治理各主體的治理行動平等協(xié)商、協(xié)同行動的治理理念有待進一步加強。鄉(xiāng)村精英流失,治理主體能力弱化,鄉(xiāng)村治理人才短缺和社會治理主體明顯弱化,這些都使得社會治理績效短期內(nèi)難以提升。

從前些年的實踐看，由于政府往往是鄉(xiāng)村社會治理的強勢主體,對農(nóng)村事務大包大攬,導致對村(居)民自治組織的社會自我調(diào)節(jié)空間的擠壓和村(居)民自治組織對政府的反向依賴程度的強化，降低了群眾的參與動力和積極性，群眾的自治作用發(fā)揮得比較有限,自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的內(nèi)生動力、積極性、能力都不高。

鄉(xiāng)村社會治理協(xié)商水平有待提高。主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的內(nèi)生動力不足。從協(xié)商主體上看，村民對鄉(xiāng)村自我管理、自我服務、自我監(jiān)督的協(xié)商參與度不高，有協(xié)商之名，無協(xié)商之實等。

在農(nóng)村,參與鄉(xiāng)村社會治理的社會組織數(shù)量較少,有利于促進農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)發(fā)展的社會組織形成、發(fā)展比較緩慢?，F(xiàn)有的社會組織存在規(guī)模小、獨立性差、承接政府職能轉移能力不足等問題,在社會治理中發(fā)揮作用有限。

（2）從鄉(xiāng)村治理的突出問題看,農(nóng)村社會治理及社會公共服務能力和水平還不能有效滿足農(nóng)民需要。城鄉(xiāng)公共服務的差距仍然較大。農(nóng)村公共服務滯后,農(nóng)村基礎設施建設不完善?；鶎诱⒔∪l(fā)展農(nóng)村社會公共服務的體制機制,滿足人民群眾日益增長的多樣化、個性化的公共服務需求。村民自治組織自我管理、自我服務、自我監(jiān)督功能較為薄弱,功能作用沒能有效發(fā)揮,治理主體地位弱化。村民自治組織在農(nóng)村社會治理中的責任和優(yōu)勢沒有發(fā)揮出來,在農(nóng)村公共事務管理中出現(xiàn)缺位現(xiàn)象。

（3）從實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理手段上看,還存在著較多不適應治理手段多樣化的地方。要提高鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化水平必須堅持多種手段綜合治理。運用行政、法律、經(jīng)濟、道德、教育、科技等多種手段的綜合治理受多種因素影響,整體效果不甚理想,還需要進一步提高。對一些社會問題，要從提高人的思想道德素質、從道德規(guī)范的自律約束方面入手，而不能僅僅就事論事，就矛盾論矛盾，要把事情和矛盾放在道德規(guī)范約束中去考量,社會治理的成效才會充分發(fā)揮。當前，雖然我們已經(jīng)建立健全了與社會主義市場經(jīng)濟相適應的中國特色社會主義法律體系，但在培育好、發(fā)展好全社會公民的法治意識、法治思維方面存在明顯弱項,是一個制約鄉(xiāng)村治理水平不斷提高的較為明顯的短板。

三、加強和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的思考

調(diào)研組深入該市鎮(zhèn)、村,摸查調(diào)研、分析研判,為該市加強和創(chuàng)新基層治理推出了一系列重大舉措，取得了一系列重要成就。同時,調(diào)研中也發(fā)現(xiàn),當前該鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平還不高,鄉(xiāng)村社會治理需要破解的難題還不少,基層治理還存在一些短板。鑒于此,課題組就提高鄉(xiāng)村社會治理水平,提出了自己的一些思考。

（一）完善村黨組織領導鄉(xiāng)村治理的體制機制

（1）全面加強黨的領導和黨的建設,不斷強化基層黨組織建設。推動黨的全面領導在基層落地落實。下大力氣解決農(nóng)村黨的領導虛化弱化、層層遞減等問題,重點破解農(nóng)村基層黨組織領導力組織力不強的問題。全力以赴抓好農(nóng)村基層黨建示范創(chuàng)建工作。持續(xù)優(yōu)化農(nóng)村基層黨組織設置,不斷擴大黨的組織覆蓋和工作覆蓋。強化村(社區(qū))黨群服務中心和村(居)民小組黨支部活動中心建設,提升服務和治理效能。

該市結合鎮(zhèn)(街)體制改革,優(yōu)化黨政機構設置。圍繞國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)連樟樣板區(qū)建設和改革發(fā)展,積極復制推廣“連樟經(jīng)驗”。努力實現(xiàn)各鎮(zhèn)黨委有黨建標桿,各村(社區(qū))有黨建強項。大力實施基層治理“強鎮(zhèn)戰(zhàn)略”。嚴格落實黨委書記抓“頭雁”工程第一責任人的規(guī)定,不斷提升基層黨組織“頭雁”隊伍綜合素質。全面推行“幫推引督”工作機制,推動鎮(zhèn)(街)領導班子成員與所駐村“頭雁”建立“一對一”幫帶工作格局。

（2）完善村民自治,激活鄉(xiāng)村治理活力。加強基層組織建設,探索有效自治機制。強化黨組織領導核心地位,同時,通過“定權責立規(guī)范”，明確村級各類組織崗位職責、議事規(guī)則，確保村級各類組織運作有法可依、有規(guī)可循、有章可行，使自治活動有序開展。一是規(guī)范各項規(guī)章制度，明確村級各類組織職責。為使村級各類組織職責明晰、運作高效，進一步厘清村級各組織的權責關系，使其各負其責，各盡所能又相互配合，相互支持。二是規(guī)范村民自治程序，確保議事、理事依法依規(guī)。全面推行“四議兩公開”“民主決策機制”等制度規(guī)范村民議事規(guī)則，引導村級各類組織在黨支部的領導下開展各項工作，村中事務都由黨支部在廣泛征求村民意見的基礎上討論決定、領導實施，注重強化黨支部的領導核心作用。三是以村規(guī)民約為抓手,落實村規(guī)民約，確保村莊健康發(fā)展，推動健全現(xiàn)代基層社會治理體制機制。

（二）深化農(nóng)村綜合改革,提升鄉(xiāng)村治理水平

農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展、鄉(xiāng)村治理水平的提升需要不斷深化農(nóng)村綜合改革來提供根本動力。以改革添動力,在鄉(xiāng)村振興、破解城鄉(xiāng)二元結構、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面要牢牢把握改革開放關鍵一招,以項目實施推動各項改革。

（1）構建農(nóng)村綜合服務體系。實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展要持續(xù)推進城鄉(xiāng)公共服務均等化,建立健全普惠共享的城鄉(xiāng)基本公共服務體系。鄉(xiāng)村社會治理的最終目的不在政府績效的提升,而是民生訴求的有效回應,是公共服務供給。建立農(nóng)民綜合服務平臺,為農(nóng)民提供便捷、高效、優(yōu)質的“一站式”綜合服務,有效滿足農(nóng)民對公共服務的多樣化、多層次、個性化的需求。農(nóng)村中社會資本和社會組織的發(fā)展情況直接影響農(nóng)村公共服務的水平和質量。優(yōu)先保障“三農(nóng)”投入,完善涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制,強化農(nóng)業(yè)金融服務,落實支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的各項稅收優(yōu)惠政策。支持村集體經(jīng)濟組織發(fā)展壯大,推進村集體經(jīng)濟發(fā)展,支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展壯大,積極開展“三變”改革,不斷增加村集體經(jīng)濟收入。深入推進平安村建設、“民主法治村”創(chuàng)建。推動城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格化服務管理,鼓勵各類主體參與社區(qū)設施建設與服務供給,加快形成基層社會治理多元化投入格局。

（2）加快推進重點項目建設,推動一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范項目和一批文旅農(nóng)旅融合項目落地落實。積極推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革,通過建設房屋合作社、土地合作社、資金合作社、消費合作社“一村四社”鄉(xiāng)村治理體系建設,整合農(nóng)村現(xiàn)有資源,激發(fā)鄉(xiāng)村試驗改革內(nèi)生動力,發(fā)展集體經(jīng)濟,提高村民收入。

（三）建優(yōu)鄉(xiāng)村治理人才隊伍

鄉(xiāng)村治理是一個長期的系統(tǒng)工程,鄉(xiāng)村治理有效,離不開人才隊伍的支撐。推進鄉(xiāng)村振興,鄉(xiāng)村社會治理有新氣象,煥發(fā)新活力,要建優(yōu)配強振興鄉(xiāng)村的人才隊伍。強化人才隊伍培訓,完善培訓培養(yǎng)計劃,深化人才發(fā)展體制機制改革,培養(yǎng)造就德才兼?zhèn)涞母咚刭|人才。

（1）精選領路人。村級班子要政治過硬，本領高強,作風踏實。學歷層次要不斷提升,科學文化素質和思想道德素質普遍提高。

班子隊伍要更加年輕化,年齡結構、性別結構要不斷優(yōu)化,增強整體功能。

（2）全方位深入明確人才引領發(fā)展的戰(zhàn)略地位，深入實施“起航計劃”等,搭建并依托人才服務平臺，探索建立多元化多層次農(nóng)村實用人才培訓體系,開展農(nóng)業(yè)專家下基層行動。完善配套體制機制,制定、實施人才培養(yǎng)和激勵計劃,培養(yǎng)并造就大批德才兼?zhèn)涞母咚刭|人才，形成具有吸引力的人才制度體系,激勵人才積極主動參與服務于本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會發(fā)展。