健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的社區(qū)治理體系研究*——以Z鎮(zhèn)“村改居”社區(qū)為例

中共天津市西青區(qū)委黨校 郭雪婉

城市“村改居”社區(qū)，這一現(xiàn)象更為突出，因此，必須“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。這就需要充分發(fā)揮黨委統(tǒng)攬全局的作用，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)治理體系。

一、天津市Z鎮(zhèn)“村改居”社區(qū)治理創(chuàng)新的實踐探索

2019年開始，隨著“1號改革創(chuàng)新工程”《關(guān)于實行“戰(zhàn)區(qū)制、主官上、權(quán)下放”推進黨建引領(lǐng)基層治理體制機制創(chuàng)新的實施方案》的深入推進，天津市“一元領(lǐng)導(dǎo)、一體運行、一網(wǎng)覆蓋”的新型社會治理模式正在形成。但“村改居”社區(qū)治理模式還處在破與立的過渡階段，社區(qū)治理體系有待進一步健全。作為天津市第二批宅基地換房試點鎮(zhèn)，Z鎮(zhèn)從2009年開始提出了“統(tǒng)籌三區(qū)發(fā)展，打造一流城鎮(zhèn)”的發(fā)展目標，即農(nóng)民居住社區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、示范工業(yè)園區(qū)“三區(qū)聯(lián)動”統(tǒng)籌發(fā)展，并在全區(qū)率先完成了示范鎮(zhèn)建設(shè)，16個村的農(nóng)民全部搬遷住進了11個新社區(qū)，實行“村委會+居委會”并行管理的模式。

（一）社區(qū)治理難度較大

在“村改居”過程中，平均每戶農(nóng)民可用原有平房面積＋人口置換2至3套住房，空閑房屋用于對外出租或出售，這使得農(nóng)民“上樓”后還能有一筆可觀的收入，解決了農(nóng)民失地的后顧之憂。但另一方面，出租或出售均會使社區(qū)外來人口增多，社區(qū)環(huán)境、群眾訴求更為多元。同時，農(nóng)民搬進樓房后，隨之而來的教育、醫(yī)療需求和居住習(xí)慣的改變等社會管理問題也更為復(fù)雜，社區(qū)治理難度相對增大。

（二）多元治理模式初步形成

示范鎮(zhèn)建設(shè)完成后，Z鎮(zhèn)不斷提升社區(qū)治理水平，構(gòu)建“打造平臺、聯(lián)勤聯(lián)動、做實網(wǎng)格、多元共治”四位一體管理模式，形成“精細化管理、人性化服務(wù)、多元化參與、信息化支撐”的社會治理格局。一是大力推行社區(qū)網(wǎng)格化管理，最初以500戶為標準，將農(nóng)民還遷區(qū)劃分為49個網(wǎng)格，將居委會工作人員和村干部設(shè)定為網(wǎng)格員，確保責任到位、管理到位。二是協(xié)調(diào)物業(yè)公司、村委會、社區(qū)民警，成立和諧社區(qū)議事會、村民議事會。三是利用社區(qū)綜合服務(wù)中心這一有力載體，為失業(yè)、待業(yè)人員開展就業(yè)培訓(xùn)指導(dǎo)，為老年人提供日間照料，為有需要的居民提供計生、法律咨詢等各類服務(wù)，在全鎮(zhèn)大力實施農(nóng)民素質(zhì)提升工程，積極引導(dǎo)村民向居民轉(zhuǎn)變。四是引進專業(yè)物業(yè)管理公司，實現(xiàn)了居委會和物業(yè)管理全覆蓋，切實為居民提供更加全面、更加便捷的服務(wù)。

二、Z鎮(zhèn)健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的社區(qū)治理體系的個案分析

近年來，Z鎮(zhèn)JXL社區(qū)不斷推進黨建引領(lǐng)基層治理體制機制創(chuàng)新，“一元領(lǐng)導(dǎo)、一體運行、一網(wǎng)覆蓋”的“一核多元”社會治理模式初步形成，成為Z鎮(zhèn)乃至全區(qū)基層社會治理創(chuàng)新的典型。

（一）構(gòu)建大黨建格局，發(fā)揮黨組織核心作用，強化組織引領(lǐng)

（1）強化組織架構(gòu)，成立社區(qū)大黨委，搭建共駐共建服務(wù)平臺。社區(qū)大黨委書記由JXL社區(qū)居委會籌備組主任擔任，鎮(zhèn)黨委選派駐鎮(zhèn)單位負責人（鎮(zhèn)派出所所長）擔任大黨委第一書記，負責指導(dǎo)黨建工作，大黨委委員由駐鎮(zhèn)單位負責人（原鎮(zhèn)市場監(jiān)管所所長）、物業(yè)黨組織書記、轄區(qū)6個還遷村黨支部書記組成。社區(qū)大黨委定期召開聯(lián)席會議，發(fā)揮駐鎮(zhèn)單位黨組織和各村資源優(yōu)勢，協(xié)同推動社區(qū)共駐共建。目前，社區(qū)共有黨員20余名，機關(guān)、事業(yè)單位到社區(qū)報到的黨員30余名，社區(qū)大黨委成員300余名。

（2）探索協(xié)同共治，推進區(qū)域化黨建，努力構(gòu)建城市基層黨建工作新格局。一是建立共駐共建聯(lián)系。社區(qū)黨支部主動出擊，分別與天津農(nóng)學(xué)院動科學(xué)院黨委、天津城建大學(xué)能源與安全工程學(xué)院黨委等簽訂共建協(xié)議，實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補，推動區(qū)域化黨建工作有序開展。二是定期開展共融共享活動。如，聯(lián)合城建大學(xué)能源學(xué)院與希望之星幼兒園，開展“共駐共建、共融共享、共創(chuàng)和諧大家庭”親子互動活動，聯(lián)合農(nóng)學(xué)院動科學(xué)院黨委開展“文明養(yǎng)寵、共創(chuàng)和諧家園”主題活動等等。三是開展特色服務(wù)活動。社區(qū)黨支部堅持每季度確定一個主題，一季度、四季度以“組織的關(guān)懷”為主題開展慰問活動，二季度圍繞鎮(zhèn)中心工作開展，三季度圍繞環(huán)境衛(wèi)生清整等主題開展。

（3）創(chuàng)新“書記項目”，強化黨員教育管理。一是班子示范帶頭。社區(qū)黨支部班子成員堅持帶頭學(xué)習(xí)、帶頭講黨課、帶頭參加組織生活和民主評議，通過支部集中學(xué)、黨小組分散學(xué)、黨員個人自學(xué)等多種方式，分類分批組織社區(qū)黨員開展全員培訓(xùn)，不斷提升社區(qū)黨員的整體素質(zhì)。二是創(chuàng)新學(xué)習(xí)方式。將每月15日定為固定黨員活動日，按照“居住就近、作息相近”原則，將JXL社區(qū)服務(wù)中心作為學(xué)習(xí)主會場，薛莊家園、家合里作為分會場，在固定黨日活動時間的基礎(chǔ)上，可以前后浮動1至2天，由班子成員輪流在各黨小組帶領(lǐng)黨員學(xué)習(xí)。三是創(chuàng)新書記項目，以“黨小組+預(yù)約+網(wǎng)格化+微黨課”開啟黨員教育管理新模式?！邦A(yù)約”即對于未能按時參加學(xué)習(xí)的黨員實行黨員“預(yù)約補課”制度，確保每名黨員學(xué)習(xí)不缺課、不掉隊?！熬W(wǎng)格化”主要針對部分黨員年齡大、行動不便的情況，通過網(wǎng)格員入戶落實“送學(xué)制度”。“微黨課”以線上線下相結(jié)合的方式開展，“線上”通過建立“家賢里社區(qū)黨員之家”微信群，打造學(xué)習(xí)平臺，實現(xiàn)支部與黨員交流互動“零距離”“線下”即在黨支部開展活動時邀請黨員宣講5分鐘微黨課，充分調(diào)動黨員參與學(xué)習(xí)的積極性，鞏固黨員教育管理成果。

（二）創(chuàng)新工作載體，引導(dǎo)多元參與，強化服務(wù)引領(lǐng)

（1）打造活動品牌，引導(dǎo)社會組織和居民廣泛參與社區(qū)治理。近年來，JXL社區(qū)以特色活動為抓手，打造了“赤橙黃綠青藍紫”七色活動品牌。其中，赤色代表黨員教育活動室，針對社區(qū)黨員組織開展形式多樣的活動；橙色代表和諧大講堂，邀請專業(yè)人士授課、解惑；黃色代表居民學(xué)校，組織開展編織、蔬菜工、園藝工等實用技術(shù)培訓(xùn)；綠色代表快樂營地，開展文藝匯演,手抄報、多彩少年假期行等交流活動；青色代表道德講堂，以“身邊人講身邊事、身邊人講自己事，身邊事教身邊人”的形式，發(fā)動居民開展教育與自我教育；藍色代表普法大講堂，邀請法律人士走進社區(qū)，打造“普法之窗”；紫色代表圓夢堂，為有才能的居民搭建展示平臺，為有求學(xué)意愿的居民創(chuàng)造機會，形成志愿互助交流平臺。

（2）調(diào)動物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與合力。一方面，Z鎮(zhèn)“村改居”社區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)由原張家窩鎮(zhèn)物業(yè)辦（現(xiàn)已合并到社區(qū)科）統(tǒng)一招標、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一監(jiān)督，參與社區(qū)治理的積極性高、責任心強。另一方面，社區(qū)積極將物業(yè)企業(yè)黨組織負責人吸納進社區(qū)大黨委，在處理社區(qū)事務(wù)時聯(lián)動議事，使物業(yè)服務(wù)企業(yè)很好地融入社區(qū)治理體系。

（3）推進社區(qū)志愿服務(wù)工作制度化、常態(tài)化。一是推廣特色志愿活動。例如，為彌補社區(qū)服務(wù)短板，整合社區(qū)內(nèi)6個還遷村的平安志愿者，重新組建了一支226人的平安志愿者隊伍，成為維護社區(qū)平安和諧的主力軍。二是抓實在職黨員責任。社區(qū)黨組織按照居住樓棟劃分承包區(qū)，組織報到黨員簽訂《到社區(qū)報到黨員包樓棟負責承諾書》，負責自己居住樓棟的環(huán)境衛(wèi)生等各項工作，以實際行動踐行承諾內(nèi)容。三是實現(xiàn)志愿者智慧管理。著眼于加強志愿者管理，社區(qū)黨組織開通了手機App“志愿者打卡器”，打造“指尖上的黨建”，采取“網(wǎng)上動員、現(xiàn)場服務(wù)、打卡監(jiān)督”的方法，組織黨員開展志愿服務(wù)活動，有效探索了服務(wù)群眾的新途徑。

（三）運用智慧平臺，推動一網(wǎng)覆蓋，強化功能引領(lǐng)

（1）線下之“網(wǎng)”，做實網(wǎng)格化管理工作。JXL社區(qū)作為推行網(wǎng)格化管理工作的試點，通過不斷探索，由最初每500戶為一個網(wǎng)格變?yōu)槊?00戶一個網(wǎng)格，將轄區(qū)4332戶居民分為14個網(wǎng)格，配備14名網(wǎng)格員，其中8名網(wǎng)格員為社區(qū)社工，其他6名為村級網(wǎng)格員（6個還遷村統(tǒng)一招聘的專職網(wǎng)格員），充分利用網(wǎng)格員“人熟、地熟、情況熟”的優(yōu)勢，入戶走訪，建立居民基本信息庫，對轄區(qū)居民進行人口信息網(wǎng)格化采集，充分做到底數(shù)清、情況明。

每個網(wǎng)格由專職網(wǎng)格員和兼職網(wǎng)格員并行管理。專職網(wǎng)格員在巡查的過程中將發(fā)現(xiàn)問題利用手機App上傳，由鎮(zhèn)社會治理綜合服務(wù)中心工作人員歸類后轉(zhuǎn)發(fā)給相關(guān)負責單位進行跟蹤處理。同時，發(fā)揮村（居）片長、樓棟長、小巷管家、志愿者等社會力量，按照“一格一員”“一格多員”的標準，每個網(wǎng)格選配兼職網(wǎng)格員，每個樓棟設(shè)治安員，發(fā)現(xiàn)安全隱患及時向網(wǎng)格員匯報，幫助網(wǎng)格員及時掌握網(wǎng)格內(nèi)情況，防患于未然。

（2）線上之“網(wǎng)”，推動社區(qū)治理精細化。在構(gòu)建“精細化管理、人性化服務(wù)、多元化參與、信息化支撐”的社會治理格局過程中，Z鎮(zhèn)建立了社會治理綜合信息管理平臺，涵蓋13項工作內(nèi)容，實現(xiàn)全鎮(zhèn)38個職能部門、12個社區(qū)全覆蓋。同時依托信息系統(tǒng)，建立網(wǎng)格巡查、事件上報、分流督辦、事件處置、事件核查、結(jié)案歸檔閉環(huán)工作流程，實現(xiàn)了隨訪隨錄、即錄即報、即拍即傳的實時互動信息采集，推進事件處理的網(wǎng)上流傳，切實推動了社區(qū)治理的智能化、信息化。

三、Z鎮(zhèn)健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)治理體系的對策研究

雖然經(jīng)過多年的探索和試點工作，JXL社區(qū)不斷健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)治理體系，并初步形成了一核多元模式，但仍存在諸多不足，需要在以后的工作中逐步完善和發(fā)展。

（一）強化以黨組織為軸心的組織體系

一是建立完善“橫向到邊”的社區(qū)黨建體系。推動社區(qū)黨組織和共建單位黨組織協(xié)同共治，明確各自職權(quán)，實現(xiàn)資源、信息共享；監(jiān)督在職黨員到社區(qū)報到落在實處，根據(jù)黨員實際情況，認領(lǐng)社區(qū)責任田、擔任社區(qū)樓棟長等，充分發(fā)揮黨員先鋒模范作用；社區(qū)黨組織與轄區(qū)商圈市場黨組織密切協(xié)作、交叉任職，形成黨組織之間的良性互動。二是建立完善“縱向到底”的社區(qū)黨建體系。社區(qū)治理的重心在最微觀的治理單元——小區(qū)乃至網(wǎng)格。這就要求一方面在社區(qū)符合條件的小區(qū)、網(wǎng)格建立黨支部，另一方面，建立社區(qū)大黨委、小區(qū)、網(wǎng)格三級聯(lián)動的社區(qū)黨建體系，明確各級職責定位，形成上下聯(lián)動的黨建工作組織體系和責任體系。

（二）健全社區(qū)自治組織體系

大力培育社會組織，從數(shù)量和覆蓋范圍上加大社會組織隊伍建設(shè)。一是建立專門的社會組織培育和孵化機構(gòu)，如街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)孵化基地等等；二是給予足夠的資金支持，可成立專門的社會組織發(fā)展基金會或政府每年撥付一定的財政資金用于社會組織建設(shè)；三是構(gòu)建相應(yīng)的社會組織信息服務(wù)平臺，為社會組織在發(fā)展過程中遇到的困難提供服務(wù)；四是為社會組織和科研院所搭建橋梁，促成技術(shù)和人才合作，一方面可以聘請專家，尋求專業(yè)上的指導(dǎo)，另一方面可以通過招募科研院所的畢業(yè)生來充實社會組織的力量。

（三）轉(zhuǎn)變居委會角色定位

一是加快政府職能轉(zhuǎn)變。合理定位，明確其指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督功能，而非社區(qū)治理的直接參與者；一方面，結(jié)合“放管服”改革，促進便民服務(wù)事項責權(quán)一致、同步下沉到基層，全面提升政務(wù)服務(wù)質(zhì)量和社區(qū)自治水平；另一方面，加大對“村改居”社區(qū)的資金扶持力度。二是恢復(fù)居委會自治本色；可借鑒社區(qū)治理的“鹽田模式”，設(shè)立專門從事行政工作的社區(qū)工作站，將社區(qū)居委會從行政事務(wù)中剝離出來，恢復(fù)自治定位，更好發(fā)揮服務(wù)群眾、凝聚群眾的功能。同時，通過規(guī)范錄用制度，把好入口關(guān)選拔一批有知識、有能力、有責任感的專業(yè)型人才；嚴格考核制度、完善激勵機制；選派優(yōu)秀人才到社區(qū)任黨組織書記，打破地域、單位限制，充實社區(qū)人才隊伍等舉措打造高質(zhì)量社區(qū)工作者隊伍，提升服務(wù)群眾水平。