祁連山國家公園脆弱生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的跨區(qū)域立法研究

馬 芳

（青海民族大學(xué)，青海 西寧 810007）

祁連山是我國西部重要的生態(tài)安全屏障，是黃河流域的重要水源地，也是生物多樣性保護(hù)的重點地區(qū)。然而，在祁連山的高寒地區(qū)，由于長期的礦產(chǎn)開發(fā)、過度放牧和氣候變化的影響，冰川消融速度加快，雪線上升，祁連山水源涵養(yǎng)能力下降，生物多樣性正面臨嚴(yán)重威脅。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央做出科學(xué)的決策和戰(zhàn)略部署，著力創(chuàng)新發(fā)展理念，大力倡導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)，并將生態(tài)文明建設(shè)納入國家“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，通過相關(guān)法律制度的構(gòu)建為有效推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)保駕護(hù)航，同時通過中央環(huán)境保護(hù)督察使環(huán)境保護(hù)工作在短期內(nèi)取得了顯著的成效。黨的十九大報告指出：“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央為中華民族的可持續(xù)發(fā)展提出的重要戰(zhàn)略措施，意味著我國自然保護(hù)體系將從目前的以自然保護(hù)區(qū)為主體，轉(zhuǎn)變?yōu)榻窈蟮囊試夜珗@為主體。

一、祁連山國家公園概況

（一）實施祁連山國家公園試點

國家公園是國家為了保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，同時也為給科學(xué)研究、環(huán)境教育及生態(tài)旅游提供一定的條件而劃定典型的自然區(qū)域并進(jìn)行特殊的保護(hù)、管理及利用。2017年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十六次會議審議并通過了《祁連山國家公園體制試點方案》。會議指出，祁連山是我國西部地區(qū)重要的生態(tài)安全屏障，是黃河流域的重要水源地，也是生物多樣性保護(hù)的重點地區(qū)。落實祁連山國家公園試點制度，必須把握體制機(jī)制重點，突出生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)和系統(tǒng)修復(fù)，著力探索解決跨區(qū)域、跨部門的制度性問題。將山脈、草原、森林、土地和湖泊作為生命共同體，加強(qiáng)系統(tǒng)保護(hù)和綜合治理，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和民生改善，完善資源開發(fā)管控和有序退出等內(nèi)容，依法實施更加嚴(yán)格的保護(hù)措施。要及時清理和關(guān)閉違法違規(guī)項目，加強(qiáng)對開發(fā)利用活動的監(jiān)督。祁連山國家公園體制試點方案的通過，是對祁連山自然保護(hù)地管理體系的重大變革，改變以往自然保護(hù)地管理中普遍存在的多部門管理、職能上交叉重疊等諸多弊端，有利于實現(xiàn)祁連山國家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的整體性和系統(tǒng)性。

（二）劃定祁連山國家公園區(qū)域

祁連山國家公園地處青藏、蒙新、黃土三大高原交匯地帶的祁連山北麓，是我國重要的生態(tài)功能區(qū)域，也是西北地區(qū)重要的生態(tài)安全屏障和水源涵養(yǎng)地。祁連山國家公園是中國首批設(shè)立的10個國家公園體制試點之一，祁連山國家公園試點區(qū)（以下簡稱“試點區(qū)”）地處我國甘肅、青海兩省交界，位于青藏高原東北部，總面積5.02萬平方公里，分為甘肅省和青海省2個片區(qū)，其中甘肅省片區(qū)3.44萬平方公里，占總面積的68.5%，青海省片區(qū)1.58萬平方公里，占31.5%。行政區(qū)劃涉及甘肅省肅北蒙古族自治縣、阿克塞哈薩克族自治縣、肅南裕固族自治縣、民樂縣、永昌縣、天祝藏族自治縣、武威市涼州區(qū)、中農(nóng)發(fā)山丹馬場、國營魚兒紅牧場和國營寶瓶河牧場10個縣（區(qū)、場），青海省海西蒙古族藏族自治州德令哈市、天峻縣和海北藏族自治州祁連縣、門源回族自治縣4縣（市）。

（三）設(shè)立祁連山國家公園管理局

依托國家林草局西安專員辦掛牌成立祁連山國家公園管理局，為了加強(qiáng)對國家公園的有效管理，在甘肅、青海兩省林草局加掛省管理局牌子。2018年10月29日祁連山國家公園甘肅省管理局在蘭州市正式掛牌成立，11月30日祁連山國家公園青海省管理局在青海省林業(yè)和草原局掛牌成立。甘肅片區(qū)依托鹽池灣、祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)管理局組建了酒泉、張掖2個分局，構(gòu)建了省以下垂直管理體制，并依托甘肅省森林公安局祁連山、鹽池灣兩個分局組建了酒泉、張掖2個綜合執(zhí)法局。甘肅片區(qū)組建省國家公園監(jiān)測中心。青海片區(qū)依托兩州四縣（市）林草部門成立了海西州海北州工作協(xié)調(diào)辦公室及德令哈、天峻、祁連、門源4個管理分局，依托9個林場成立了9個管護(hù)中心和40個管護(hù)站點，同時成立了祁連山國家公園青海服務(wù)保障中心，進(jìn)一步強(qiáng)化專業(yè)技術(shù)力量支撐。[1]

二、祁連山國家公園脆弱生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)跨區(qū)域治理的必要性

（一）自然生態(tài)系統(tǒng)完整性保護(hù)的需要

祁連山國家公園擁有獨特的自然景觀和極其重要且相對完整的自然生態(tài)系統(tǒng)，為實現(xiàn)國家公園自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性保護(hù)，需要將區(qū)域內(nèi)山脈、水源、森林、土地及草原作為一個整體進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃和保護(hù)，進(jìn)而實現(xiàn)祁連山國家公園生態(tài)環(huán)境整體保護(hù)和系統(tǒng)修復(fù)的目的。祁連山國家公園的地理位置較特殊，分屬在不同的行政區(qū)域，而各區(qū)域在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)方面又有著不同的管理制度及規(guī)范要求，對一個完整的自然生態(tài)系統(tǒng)采用不同的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)措施會影響保護(hù)的整體效果。另外祁連山地區(qū)過去分布著多個不同層級的保護(hù)區(qū)，對同一自然生態(tài)系統(tǒng)長期執(zhí)行不同的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，在缺乏祁連山國家公園統(tǒng)一的管理規(guī)范及依據(jù)的前提下，勢必造成在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)中管理及執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，因而也難以有效解決多頭管理帶來的碎片化問題，無法實現(xiàn)對一個完整的自然系統(tǒng)的統(tǒng)一保護(hù)和系統(tǒng)修復(fù)。因此在明確祁連山國家公園與其他類型的自然保護(hù)地關(guān)系的基礎(chǔ)上，研究制定統(tǒng)一的祁連山國家公園跨區(qū)域立法，明確祁連山國家公園的功能定位、統(tǒng)一保護(hù)目標(biāo)、管理原則、保護(hù)與修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)及要求等內(nèi)容，可以有效解決跨區(qū)域法律法規(guī)之間的不協(xié)調(diào)，建立資源共享、機(jī)構(gòu)優(yōu)化和管理有效的協(xié)同治理體系，對于提升祁連山國家公園脆弱生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的協(xié)同性和有序性，以及整體治理修復(fù)能力將產(chǎn)生重要作用。

（二）祁連山國家公園脆弱生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的需要

祁連山國家公園屬于典型高寒山地生態(tài)系統(tǒng)，抵御外界干擾能力及被干擾后的修復(fù)能力非常弱，由于全球氣候變化及人為等諸多因素的影響，國家公園出現(xiàn)冰川退縮、雪線上移、植被退化及生物多樣性減少等環(huán)境退化現(xiàn)象，生態(tài)環(huán)境整體形勢不容樂觀。由于不同行政區(qū)域中的生態(tài)保護(hù)和修復(fù)行為缺乏整體性和系統(tǒng)性，勢必會導(dǎo)致祁連山國家公園整體生態(tài)治理能力下降，難以實現(xiàn)對脆弱生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)和修復(fù)。目前祁連山國家公園脆弱生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)中存在的困境如下：

1.氣候變暖導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問題頻發(fā)

近幾十年來，全球氣溫一直處于上升態(tài)勢，暖干化天氣對祁連山國家公園的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了極大的影響。氣溫的升高不僅加劇了冰川、雪山的消融速度，導(dǎo)致冰川退縮和雪線上升，同時也對祁連山國家公園區(qū)域內(nèi)的植物生長產(chǎn)生很多不利影響。林地的大面積減少導(dǎo)致野生動物棲息地遭到破壞，野生動物種群數(shù)量減少，生物多樣性面臨極大威脅。氣溫的上升也使土壤水分減少，土質(zhì)變差，濕地面積大幅度減少，水源涵養(yǎng)能力減弱，在風(fēng)蝕的作用下，加速了祁連山國家公園區(qū)域內(nèi)土地荒漠化的進(jìn)程。

2.過度放牧導(dǎo)致草場大面積退化

由于20世紀(jì)50至80年代的過度放牧等因素，祁連山國家公園大面積的草原已經(jīng)不同程度的退化，其中退化較為嚴(yán)重的地方已變成黑土灘，許多草原表面完全裸露，這會引起諸如沙地牧場、水土流失和鼠害泛濫等問題，并將逐漸導(dǎo)致草原沙漠化甚至荒漠化。近些年來，由于禁牧、輪牧及休牧制度的實施，在一定程度上改善了草場的生態(tài)環(huán)境，但由于草場是牧民群眾長期賴以生存的基礎(chǔ)，離開了草場或?qū)嵤┝私恋戎贫群?，對于缺乏其他生存技能的牧民來說，基本的生活將無法得到保障，所以有些牧民也會在禁止或限制的情況下超載放牧。

3.生態(tài)環(huán)境保護(hù)及修復(fù)能力不足

祁連山國家公園區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境極為脆弱，如果相關(guān)保護(hù)力度不足，勢必會產(chǎn)生難以修復(fù)或無法修復(fù)的后果。目前區(qū)域內(nèi)保護(hù)工作存在一些亟待解決的問題。首先，祁連山國家公園內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施不足，比如污水處理、固體廢物處理、環(huán)境監(jiān)測等方面的設(shè)施還不能滿足現(xiàn)實的需要。其次，祁連山國家公園雖然建立起相應(yīng)管理機(jī)制，即由祁連山國家公園管理局統(tǒng)一管理，相關(guān)部門協(xié)作配合，但由于國家公園的保護(hù)及修復(fù)要體現(xiàn)整體性及系統(tǒng)性特點，從目前祁連山國家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)及修復(fù)的管理機(jī)制來看，相對合理的跨區(qū)域管理機(jī)制尚未有效構(gòu)建。

4.旅游開發(fā)對生態(tài)環(huán)境保護(hù)及修復(fù)帶來影響

近年來，隨著祁連山景區(qū)旅游活動規(guī)模的擴(kuò)大、游客數(shù)量的增多，使原本脆弱的生態(tài)環(huán)境遭到了破壞，給生態(tài)環(huán)境的保護(hù)工作帶來了前所未有的壓力，有些景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施還未跟上，接納能力有限，而大量的游客不僅造成旅游景區(qū)垃圾量的增加，也使得景區(qū)草場、土壤及林木等自然環(huán)境受到不同程度的破壞，影響了景區(qū)的自然生態(tài)平衡及對環(huán)境的保護(hù)，給祁連山國家公園脆弱生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)工作帶來較大的障礙。

三、祁連山國家公園脆弱生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)跨區(qū)域立法現(xiàn)狀及存在的障礙

（一）祁連山國家公園脆弱生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)跨區(qū)域立法現(xiàn)狀

祁連山是我國西部地區(qū)的重要生態(tài)安全屏障，是黃河流域重要水源產(chǎn)流地，也是我國生物多樣性保護(hù)重點區(qū)域。但長期以來，祁連山局部生態(tài)破壞問題依然十分嚴(yán)重，碎片化管理問題比較突出，保護(hù)管理效能低下，生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)和系統(tǒng)修復(fù)任務(wù)十分急迫。為此，制定統(tǒng)一的《祁連山國家公園條例》，加強(qiáng)祁連山國家公園生態(tài)環(huán)境整體保護(hù)及修復(fù)尤為迫切。

課題組在對祁連山國家公園的跨區(qū)域立法進(jìn)行調(diào)研的過程中，從祁連山國家公園青海省管理局了解到《祁連山國家公園條例》的制定工作正穩(wěn)步推進(jìn)。2019年1月15日，青海省林業(yè)和草原局會同青海省司法廳組織召開立法起草部署會，組成由實際工作者、司法行政工作人員、環(huán)境資源法專家參加的起草組，并制定立法起草工作方案。1月22日至2月15日，起草組分頭搜集相關(guān)素材，編寫完成立法大綱，著手起草條例及其說明。2月16日至28日，起草組開展統(tǒng)稿工作，將條例初稿提請起草協(xié)調(diào)小組會議審議，并按照會議精神進(jìn)一步修改完善，形成條例征求意見稿。3月，分別征求國家林草局西安專員辦、省直各相關(guān)部門和六州兩市林草部門及專家學(xué)者的意見建議，共征求到意見建議70余條，在充分吸納的基礎(chǔ)上，對征求意見稿進(jìn)行了修改完善。4月，赴北京參加國家林草局召開的立法研討會，并按會議精神對征求意見稿進(jìn)行再次修改。在此基礎(chǔ)上，6月14日，邀請有關(guān)部門和中科院西高所、省政府法律顧問委員會專家進(jìn)行了評審，根據(jù)評審意見修改完善后，形成《祁連山國家公園條例（草案）》。課題組也了解到祁連山國家公園青海省管理局下一步將會積極協(xié)助祁連山國家公園管理局，通過充分征求中央政府相關(guān)部委、地方政府、行業(yè)協(xié)會、社團(tuán)組織、社區(qū)和公眾等各方主體的意見建議，進(jìn)一步修改完善《祁連山國家公園條例（草案）》，全力推進(jìn)立法調(diào)研、起草、論證等工作，明確祁連山國家公園建立以祁連山國家公園管理局為主體、祁連山國家公園省級管理局為支撐、祁連山國家公園管理分局為基礎(chǔ)，輻射到保護(hù)管理站和管護(hù)點的管理體系，形成園區(qū)生態(tài)保護(hù)建設(shè)、項目管理、規(guī)劃建設(shè)、資金投入、特許經(jīng)營等方面的規(guī)定，從根本上解決保護(hù)管理效能低下、投資渠道不明、規(guī)劃體系不完善、執(zhí)法無依據(jù)等問題。

（二）祁連山國家公園脆弱生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)跨區(qū)域立法的障礙

我國《環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定要建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，①這為跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的法治協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建提供了明確的指導(dǎo)，但在各區(qū)域進(jìn)行具體立法構(gòu)建時該條規(guī)定還是不夠細(xì)化。國家公園的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)注重的是自然生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性，而祁連山國家公園地跨甘肅和青海兩省區(qū)，跨區(qū)域立法障礙是祁連山國家公園生態(tài)環(huán)境整體保護(hù)和修復(fù)中存在的重要問題。

1.跨區(qū)域立法模式不確定

在祁連山國家公園所轄區(qū)域甘肅和青海兩地，有關(guān)祁連山地區(qū)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)方面各自都制定了一系列規(guī)范性文件，如《甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)管理條例》是由甘肅省人民代表大會常務(wù)委員會于2017年11月30日修改后予以公布，自公布之日起施行。青海省人民政府辦公廳2018年11月30日印發(fā)了關(guān)于《青海祁連山生態(tài)保護(hù)與建設(shè)綜合治理工程項目管理辦法》等八個管理辦法的通知。這些規(guī)范性文件分別對祁連山國家公園甘肅片區(qū)和青海片區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)工作起到了一定的促進(jìn)和保障作用，但對祁連山國家公園整體性和系統(tǒng)性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)還遠(yuǎn)沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，這需要通過制定祁連山國家公園跨區(qū)域的統(tǒng)一立法規(guī)定來加以規(guī)范。雖然目前已初步形成《祁連山國家公園條例（草案）》，但根據(jù)現(xiàn)階段所涉生態(tài)環(huán)境法治的規(guī)范性文件，顯然沒有明確跨區(qū)域立法的方式，這不僅為制定統(tǒng)一明確的祁連山國家公園生態(tài)保護(hù)和修復(fù)立法帶來了較大的阻礙，而且也無法為我國其他地區(qū)自然生態(tài)系統(tǒng)跨區(qū)域保護(hù)和治理規(guī)范性文件的制定提供借鑒。

2.跨區(qū)域立法程序不明晰

跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的立法程序是跨區(qū)域立法的重要環(huán)節(jié)，規(guī)范跨區(qū)域立法程序是實現(xiàn)立法引領(lǐng)祁連山國家公園法治建設(shè)的重要保障?！吨腥A人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）②及相關(guān)立法對省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要制定地方性法規(guī)的內(nèi)容予以明確，但對跨區(qū)域立法如何構(gòu)建并無明確規(guī)定。對地方性立法的制定程序有相對概括的規(guī)定，③但對跨區(qū)域立法程序如何進(jìn)行并無明確說明。由于缺乏相關(guān)立法對程序的指引，使祁連山國家公園構(gòu)建統(tǒng)一的跨區(qū)域立法陷入困境，使祁連山國家公園脆弱生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)一保護(hù)及系統(tǒng)修復(fù)工作難以有效推進(jìn)，也使得國家公園保護(hù)生態(tài)環(huán)境的完整性和原真性難以實現(xiàn)，因此如何設(shè)定科學(xué)合理的立法程序，已成為有效實現(xiàn)祁連山國家公園脆弱生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的當(dāng)務(wù)之急。

3.跨區(qū)域立法監(jiān)督不明確

為了保證所制定的法律規(guī)定適合實踐需求并能得到很好的實施效果，立法監(jiān)督顯然是立法中一個非常重要的環(huán)節(jié)。我國《憲法》《立法法》《國務(wù)院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律和規(guī)范性文件中規(guī)定國務(wù)院和地方人大有對地方立法進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，但從規(guī)定內(nèi)容來看，還較為原則和抽象，主要體現(xiàn)在對監(jiān)督主體的構(gòu)成及立法監(jiān)督程序方面規(guī)定不夠細(xì)化，導(dǎo)致實踐操作性并不強(qiáng)。由于祁連山國家公園跨區(qū)域統(tǒng)一立法突破了地方立法的范疇，因而無法直接適用現(xiàn)行立法監(jiān)督所規(guī)定的內(nèi)容及程序要求，加之祁連山國家公園生態(tài)環(huán)境的脆弱性及保護(hù)和修復(fù)方面的特殊性，如果忽視了立法監(jiān)督的環(huán)節(jié)，可能會導(dǎo)致跨區(qū)域立法脫離現(xiàn)實需求，降低立法的質(zhì)量及產(chǎn)生的實效，也就很難實現(xiàn)對祁連山國家公園脆弱生態(tài)環(huán)境的整體性保護(hù)和系統(tǒng)性修復(fù)。

4.跨區(qū)域立法內(nèi)容有待統(tǒng)一規(guī)范

（1）缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)環(huán)境監(jiān)管是生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的一個非常重要的環(huán)節(jié)，涉及很多方面的內(nèi)容，如果沒有對監(jiān)管進(jìn)行整體設(shè)計和統(tǒng)一規(guī)定，勢必會出現(xiàn)祁連山國家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)監(jiān)管的不一致，影響到監(jiān)管的效果。目前在缺乏統(tǒng)一的跨區(qū)域立法的前提下，祁連山國家公園所屬甘肅省和青海省在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)監(jiān)管方面有各自不同的監(jiān)管依據(jù)，這些都會導(dǎo)致監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，進(jìn)而降低監(jiān)管效率，無法實現(xiàn)對祁連山國家公園脆弱生態(tài)環(huán)境的整體保護(hù)和修復(fù)。另一方面，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)負(fù)有監(jiān)管職能的部門之間也很難實現(xiàn)監(jiān)管的有機(jī)銜接，例如在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管方面生態(tài)環(huán)境部門總體負(fù)責(zé)，林草、自然資源、水利、農(nóng)牧等相關(guān)部門予以配合監(jiān)管，但由于這些部門在行政關(guān)系上都屬于同一級別，互不隸屬，所以在一定程度上影響到監(jiān)管的總體效果。另外，在調(diào)研中還了解到原祁連山自然保護(hù)區(qū)外國家公園的新增區(qū)域，目前在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管方面由于缺少統(tǒng)一的監(jiān)管依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，影響到該區(qū)域生態(tài)環(huán)境的整體保護(hù)和治理。

（2）缺乏統(tǒng)一的監(jiān)測規(guī)范

環(huán)境監(jiān)測是環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的重要保證，也是衡量環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境污染治理成效的重要依據(jù)。祁連山國家公園所屬甘肅省和青海省在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)監(jiān)測方面有各自不同的依據(jù)，因此面臨著一些亟待解決的問題。一是環(huán)境監(jiān)測管理體制還不完善。目前祁連山國家公園缺乏統(tǒng)一的監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)和方法，祁連山國家公園環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測質(zhì)控體系不夠健全，難以確定監(jiān)測水平及效果，影響到祁連山國家公園的整體保護(hù)和修復(fù)。二是祁連山國家公園甘肅片區(qū)和青海片區(qū)由于在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測方面，還沒有建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，因而無法得到全面有效的監(jiān)測數(shù)據(jù)來開展綜合性的分析和研究，這些都嚴(yán)重制約著祁連山國家公園脆弱生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的監(jiān)管效能。

四、祁連山國家公園脆弱生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)跨區(qū)域立法的構(gòu)建

目前雖然還未完全明確祁連山國家公園跨區(qū)域立法所涉相關(guān)內(nèi)容，但國家林草局及兩省相關(guān)機(jī)構(gòu)都在進(jìn)行前期的規(guī)劃和籌備，國家林草局會商甘肅、青海兩省政府成立祁連山國家公園體制試點協(xié)調(diào)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了各方職責(zé)和議事規(guī)則，推動重要事項和問題的研究解決。甘肅、青海兩省均成立了書記、省長任“雙組長”的試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組。甘肅省牽頭成立以甘肅、青海兩省分管副省長為組長的祁連山國家公園體制試點工作協(xié)調(diào)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組等等。[2]這些具體舉措為構(gòu)建祁連山國家公園脆弱生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的跨區(qū)域立法奠定良好的基礎(chǔ)。

（一）明確跨區(qū)域立法模式

祁連山國家公園由于分屬不同的行政區(qū)域，如果缺乏各行政區(qū)域間的溝通協(xié)調(diào)，很難形成適用于祁連山國家公園統(tǒng)一有效的法律制度，這勢必會影響國家公園生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性保護(hù)和修復(fù)，明確跨區(qū)域立法模式是構(gòu)建跨區(qū)域立法的前提，也是祁連山國家公園生態(tài)環(huán)境整體保護(hù)和修復(fù)的基礎(chǔ)，明確跨區(qū)域立法模式有利于實現(xiàn)祁連山國家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的規(guī)范具有一致性和統(tǒng)一性。為此，祁連山國家公園立法可通過以下模式予以構(gòu)建：

其一，委托制定。由國家林草局專員辦掛牌成立的祁連山國家公園管理局委托祁連山國家公園所涉區(qū)域內(nèi)的祁連山國家公園省級分局制定，其可以是委托甘肅省管理局或青海省管理局制定，由制定跨區(qū)域立法的省級管理局組織相關(guān)部門工作人員及環(huán)境資源法專家組成起草組著手起草制定；也可以同時委托給兩省區(qū)的管理局分別制定，再對兩省區(qū)分別制定出來的跨區(qū)域立法進(jìn)行內(nèi)容整合，以使其更加適合于祁連山國家公園整體保護(hù)和修復(fù)的需要。此種立法制定模式及立法機(jī)構(gòu)的確定是在祁連山國家公園省級分局的上一級管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一安排和協(xié)調(diào)下通過委托的方式確定和實施的，往往能提高跨區(qū)域立法制定的效率。

其二，協(xié)商制定。此種模式是由祁連山國家公園管理局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)兩省的相關(guān)部門通過建立甘青跨行政區(qū)域立法委員會協(xié)商制定跨區(qū)域立法。首先，確定跨行政區(qū)域的各地方專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)的機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)可以確定為祁連山國家公園甘肅省管理局和青海省管理局的法制辦，其專門負(fù)責(zé)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的立法事項的溝通和協(xié)調(diào)，以及對參與立法的人員進(jìn)行確定、召集和統(tǒng)一安排等工作，這種方式可以使跨區(qū)域立法工作更加具體化，有利于實踐操作。其次，建立甘青跨行政區(qū)域立法委員會。該委員會可由各行政區(qū)域從本地區(qū)實際工作者、政府法制工作人員、環(huán)境資源法專家中選定人員組成，共同參與制定跨區(qū)域統(tǒng)一立法，委員會可確定祁連山國家公園跨區(qū)域統(tǒng)一立法的目的及精神、標(biāo)準(zhǔn)和尺度以及框架及具體內(nèi)容等事項，并對立法中所涉及到的爭議問題予以解決。

（二）健全跨區(qū)域立法程序

祁連山國家公園主要跨甘肅省和青海省兩個省區(qū)，為實現(xiàn)兩省區(qū)在祁連山國家公園跨區(qū)域統(tǒng)一立法的成效，使立法機(jī)構(gòu)明確立法的目的和流程，進(jìn)而實現(xiàn)對祁連山國家公園整體性和系統(tǒng)性的保護(hù)與修復(fù)，需構(gòu)建較為詳細(xì)的立法程序。

1.制定跨區(qū)域統(tǒng)一立法草案

前文已述及可通過兩種模式制定祁連山國家公園跨區(qū)域立法，采用第一種制定模式的，可以由受托機(jī)構(gòu)即祁連山國家公園甘肅省管理局或青海省管理局組織相關(guān)部門工作人員及環(huán)境資源法專家組成起草組著手起草制定，也可以委托給兩省區(qū)各自制定跨區(qū)域立法，然后再提請起草協(xié)調(diào)小組審議，并將形成的條例征求意見稿上報給祁連山國家公園管理局、各相關(guān)部門及有關(guān)專家，并通過立法研討會等形式廣泛征求意見后，形成最終的《祁連山國家公園條例（草案）》。采用第二種模式制定的，需在祁連山國家公園管理局協(xié)調(diào)下明確兩地負(fù)責(zé)跨區(qū)域立法協(xié)調(diào)的聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，并在兩地協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的安排組織下設(shè)立統(tǒng)一的甘青立法委員會，立法委員會制定統(tǒng)一的立法章程，明確立法委員會每年定期召開一次會議，若出現(xiàn)立法過程中需要協(xié)商解決的重大問題，可以組織臨時會議，會議由兩地輪流主辦。立法委員會成立之初需商議制定兩地協(xié)同立法的具體辦法及若干意見，明確統(tǒng)一立法的規(guī)則，為祁連山國家公園統(tǒng)一立法提供遵循。立法委員會需多次深入祁連山國家公園所涉市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展實地調(diào)研，廣泛收集相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)及修復(fù)的信息，聽取基層群眾意見，通過調(diào)查問卷、訪談、專家論證、座談會等形式，經(jīng)過反復(fù)論證和修改形成祁連山國家公園跨區(qū)域統(tǒng)一的立法草案。

2.明確跨區(qū)域統(tǒng)一立法的審議流程

在跨區(qū)域統(tǒng)一立法方面，我國第一部區(qū)域協(xié)同立法即京津冀區(qū)域協(xié)同立法為省級層面進(jìn)行區(qū)域立法提供了參考和示范，2020年1月18日，《天津市機(jī)動車和非道路移動機(jī)械排放污染防治條例》經(jīng)天津市十七屆人大三次會議審議通過。在此之前，也就是1月11日和17日同一條例的河北版及北京版已分別在兩地人大會議通過，3部條例于2020年5月1日起同步施行。[3]祁連山國家公園跨區(qū)域統(tǒng)一立法草案的審議，可借鑒京津冀區(qū)域協(xié)同立法審議流程，對采用兩種模式、歷經(jīng)數(shù)次修改完善形成的祁連山國家公園跨區(qū)域立法草案由甘肅省人大和青海省人大分別審議通過，并同步實施。當(dāng)然還應(yīng)對兩省已形成的地方性法規(guī)、政府規(guī)章進(jìn)行清理，對不符合跨區(qū)域立法要求的依法廢止或修改。

（三）完善跨區(qū)域立法監(jiān)督

由于立法監(jiān)督是立法的重要環(huán)節(jié)，也能保證立法規(guī)定內(nèi)容的合法性及合理性，因此完善跨區(qū)域立法監(jiān)督才能確保祁連山國家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)立法的實施效果。

1.明確跨區(qū)域立法監(jiān)督主體

祁連山國家公園跨區(qū)域立法草案中的內(nèi)容要適用于祁連山國家公園所涉區(qū)域甘肅省和青海省兩地，因此可以由甘肅省人大和青海省人大分別對跨區(qū)域立法進(jìn)行監(jiān)督，更有利于從不同層面發(fā)現(xiàn)立法中可能存在的一些問題，當(dāng)然為了加強(qiáng)監(jiān)督的效果，兩地人大應(yīng)該明確本部門承擔(dān)立法監(jiān)督職責(zé)的機(jī)構(gòu)，規(guī)定其具體監(jiān)督職責(zé)，并且這個機(jī)構(gòu)要具有一定的獨立性和權(quán)威性。由于跨區(qū)域立法涉及區(qū)域較大、相關(guān)利益主體眾多，將國家監(jiān)督和社會監(jiān)督充分結(jié)合起來能產(chǎn)生更好的實效，如鼓勵公眾、企業(yè)及環(huán)保組織積極參與跨區(qū)域立法的監(jiān)督，同時可以向從事環(huán)境事務(wù)工作的專家及學(xué)者等征求意見，以提升祁連山國家公園脆弱生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)跨區(qū)域立法的效果。如若不使社會監(jiān)督流于形式，還應(yīng)通過一定渠道擴(kuò)大立法信息公開的范圍。

2.細(xì)化跨區(qū)域立法監(jiān)督程序

在祁連山國家公園跨區(qū)域立法監(jiān)督的程序方面，應(yīng)細(xì)化地方人大及社會主體實現(xiàn)其權(quán)利及履行其義務(wù)的流程，具體包括以下內(nèi)容：其一，明確兩省區(qū)人大及社會主體進(jìn)行立法監(jiān)督的渠道以及立法監(jiān)督的具體時限，使監(jiān)督主體對其監(jiān)督行為形成合理預(yù)期，提高祁連山國家公園生態(tài)保護(hù)及修復(fù)跨區(qū)域立法的監(jiān)督效果。其二，明確兩省區(qū)人大及社會主體進(jìn)行監(jiān)督時采取的方式和手段，以及實施的具體步驟，使監(jiān)督活動更加規(guī)范有序。其三，明確兩省區(qū)人大及社會主體監(jiān)督所形成的結(jié)果通過何種方式公布或上報，確保監(jiān)督行為更加公開透明，使監(jiān)督結(jié)果更加公平公正。最后，針對兩省區(qū)人大及社會主體做出的監(jiān)督結(jié)果，明確立法者有提出異議的權(quán)利救濟(jì)途徑，如根據(jù)具體監(jiān)督工作的需要，可通過召開聽證會等方式確保監(jiān)督過程中對立法者權(quán)益的保障，使監(jiān)督工作更加完整有序。

（四）明確跨區(qū)域統(tǒng)一立法的內(nèi)容

隨著國家公園建設(shè)的不斷推進(jìn)，祁連山國家公園也應(yīng)結(jié)合自身特點，積極構(gòu)建統(tǒng)一的跨區(qū)域立法，制定有針對性且較為具體的措施，同時也為祁連山國家公園建設(shè)的有序推進(jìn)提供法治保障。

1.立法原則的完善

（1）堅持保護(hù)優(yōu)先的原則

祁連山國家公園在其運行過程中，除加強(qiáng)對其的保護(hù)和修復(fù)之外，還需承擔(dān)游憩、科研及教育等方面的功能，對國家公園的開發(fā)會使生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與開發(fā)之間產(chǎn)生一定的沖突與矛盾，如何在二者之間進(jìn)行平衡和協(xié)調(diào)，是祁連山國家公園環(huán)境保護(hù)與適度發(fā)展協(xié)調(diào)的重要因素。祁連山國家公園建成并有效運營后，將給該地區(qū)的旅游業(yè)帶來新的機(jī)遇，在經(jīng)濟(jì)快速增長的情況下，很容易忽視環(huán)境保護(hù)。由于祁連山國家公園生態(tài)地位的重要性和生態(tài)環(huán)境脆弱性的特點，在跨區(qū)域統(tǒng)一立法中，如果經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益出現(xiàn)矛盾，應(yīng)首選環(huán)境利益，絕對不允許以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價對國家公園進(jìn)行開發(fā)。因此，祁連山國家公園的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)應(yīng)遵循環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的原則。

（2）堅持公眾參與原則

在國家公園的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)中，公眾是不可缺少的參與主體。為了加強(qiáng)公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的效果，我國《環(huán)境保護(hù)法》中明確提出公眾參與環(huán)境保護(hù)的要求。在祁連山國家公園及周圍地區(qū)生活著大量的農(nóng)牧民群眾，這些農(nóng)牧民對自己長期生活的這片土地十分熱愛，他們有很高的積極性參與國家公園生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)工作。另外，從社會保障層面看，吸收當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)牧民作為生態(tài)管護(hù)員進(jìn)行國家公園的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，也能在一定程度上實現(xiàn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民家庭脫貧的目標(biāo)。農(nóng)牧民雖然不能完全代表公眾群體，但他們確實是國家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)中的重要參與者。除此之外，還要引導(dǎo)其他公眾群體參與國家公園的建設(shè)、運營、管理和監(jiān)督。在祁連山國家公園跨區(qū)域統(tǒng)一立法中，為保證公眾的參與度，還應(yīng)明確公眾參與的具體途徑和公眾享有的相關(guān)權(quán)利，如保障公眾享有環(huán)境信息知情權(quán)并能通過公開的途徑獲得，保障公眾享有參與立法和決策的權(quán)利并能通過一定的途徑行使等。通過公眾參與祁連山國家公園的生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，必將極大地調(diào)動公眾的積極性，為相關(guān)立法的構(gòu)建及生態(tài)環(huán)境保護(hù)實踐做出一定的貢獻(xiàn)。

（3）堅持共建共享原則

我國建立國家公園是以實現(xiàn)國家所有、全民共享為目標(biāo)的，為此在祁連山國家公園立法中，要堅持國家公園的全民公益性，調(diào)動甘肅省和青海省政府及社會各方面的力量，優(yōu)化運行機(jī)制，創(chuàng)新管理模式，引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用瘛⑵髽I(yè)、社會組織等積極參與國家公園建設(shè)的各環(huán)節(jié)和各領(lǐng)域，通過環(huán)境保護(hù)與修復(fù)知識的宣講、專題培訓(xùn)等方式，提高公眾及社會組織參與國家公園建設(shè)的能力。在對祁連山國家公園進(jìn)行有效保護(hù)的前提下，重點突出國家公園的公益性，為公眾提供游憩、科研及教育的機(jī)會，通過親近自然，領(lǐng)略祖國大好河山，感悟深厚的歷史文化底蘊(yùn)，以增強(qiáng)保護(hù)國家公園的自覺意識，進(jìn)而促進(jìn)國家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)。

2.構(gòu)建跨區(qū)域統(tǒng)一監(jiān)管體制

一是明確統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)管清單。首先，在祁連山國家公園所屬甘肅片區(qū)和青海片區(qū)以及原祁連山省級保護(hù)區(qū)外的國家公園新增區(qū)域，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)中制定統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，為祁連山國家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)提供統(tǒng)一監(jiān)管依據(jù)，可以實現(xiàn)提高監(jiān)管效率及對祁連山國家公園脆弱生態(tài)環(huán)境進(jìn)行整體保護(hù)和修復(fù)的目的。其次，應(yīng)結(jié)合祁連山國家公園的生態(tài)功能、環(huán)境容量、環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)等因素明確規(guī)定監(jiān)管部門的監(jiān)管清單，通過設(shè)定統(tǒng)一的監(jiān)管任務(wù)，使監(jiān)管部門對祁連山國家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的監(jiān)管工作有一個總體的規(guī)劃和部署，以加強(qiáng)監(jiān)管的統(tǒng)一性。

二是對管理權(quán)限進(jìn)行明確劃分。該權(quán)力主要涉及祁連山國家公園管理權(quán)，按照國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》，由祁連山國家公園管理局統(tǒng)一行使生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的管理權(quán)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與當(dāng)?shù)卣爸苓吷鐣年P(guān)系，因此如生態(tài)環(huán)境、國土及農(nóng)牧等政府相關(guān)部門也應(yīng)配合管理機(jī)構(gòu)做好相關(guān)管理工作。在祁連山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)過程中，為實現(xiàn)統(tǒng)一的跨區(qū)域管理體制要求，有效避免實踐中各部門之間相互推諉情況的發(fā)生，在祁連山國家公園跨區(qū)域立法中需對相關(guān)職能部門的職責(zé)進(jìn)行明確的界定和合理的劃分，使各職能單位各司其職、相互銜接，共同配合祁連山國家公園管理局保護(hù)及修復(fù)脆弱生態(tài)環(huán)境，從而提高管理的質(zhì)量和效率。

三是對監(jiān)督權(quán)進(jìn)行明確界定。首先，要明確各級人大對生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)管理工作實施情況的監(jiān)督，將各級人大對生態(tài)環(huán)境管理和修復(fù)的監(jiān)督權(quán)及監(jiān)督程序予以明確和細(xì)化，使其不再流于形式。要求各級人大在互聯(lián)網(wǎng)上建立監(jiān)督信息公開平臺，對各種環(huán)境管理違法違規(guī)行為予以通報，以提高對祁連山國家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)及修復(fù)工作進(jìn)行監(jiān)督的效率。其次，健全檢察機(jī)關(guān)對履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)管理工作情況的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)，通過檢察公益訴訟發(fā)揮其在促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中的重要作用。在祁連山國家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極督促管理機(jī)關(guān)和有關(guān)職能部門依法履行職責(zé)，對不依法履行職責(zé)的職能部門，應(yīng)當(dāng)提出檢察建議，對管理機(jī)構(gòu)及有關(guān)職能部門進(jìn)行督促。再次，健全社會對履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)管理工作情況的監(jiān)督，通過加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)管理信息平臺建設(shè)，讓公眾了解更多生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)及管理信息，以使其積極參與到生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的監(jiān)督過程中。

3.構(gòu)建跨區(qū)域統(tǒng)一監(jiān)測規(guī)范

一是要建立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。主要包括環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)及環(huán)境修復(fù)監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)的確定，進(jìn)一步明確環(huán)境監(jiān)測的流程，還包括規(guī)范環(huán)境監(jiān)測站點的設(shè)立要求及設(shè)立程序等內(nèi)容。通過規(guī)范祁連山國家公園環(huán)境監(jiān)測的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和緊密性，提升環(huán)境監(jiān)測的基本公共服務(wù)能力和整體水平，為更好地實現(xiàn)祁連山國家公園生態(tài)環(huán)境整體保護(hù)和系統(tǒng)修復(fù)提供先決條件，也為環(huán)境監(jiān)測部門開展工作提供明確的要求和方向。同時還需規(guī)范并強(qiáng)化在線監(jiān)測計量的認(rèn)證規(guī)定，建立全天候的實時在線環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)，使在線監(jiān)測數(shù)據(jù)作為環(huán)境執(zhí)法的有效依據(jù)。

二是建立健全統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享機(jī)制。要將統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和業(yè)務(wù)協(xié)同作為祁連山國家公園環(huán)境監(jiān)測的重點，明確要求在祁連山國家公園建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺，全面構(gòu)建環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)共享管理體系，以實現(xiàn)祁連山國家公園甘肅片區(qū)和青海片區(qū)環(huán)境監(jiān)測各部門信息的有效整合，加快推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的有序共享，提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的統(tǒng)一性和準(zhǔn)確性，真實全面地反映祁連山國家公園環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的總體狀況，為相關(guān)決策體系構(gòu)建及執(zhí)法監(jiān)管提供有力支持。

注釋：

①《環(huán)境保護(hù)法》第二十條規(guī)定：國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施。前款規(guī)定以外的跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治，由上級人民政府協(xié)調(diào)解決，或者由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決。

②《立法法》第七十二條規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。

③《立法法》第七十七條規(guī)定：地方性法規(guī)案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序，根據(jù)中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，參照本法第二章第二節(jié)、第三節(jié)、第五節(jié)的規(guī)定，由本級人民代表大會規(guī)定。地方性法規(guī)草案由負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議的機(jī)構(gòu)提出審議結(jié)果的報告和草案修改稿?！读⒎ǚā返谄呤藯l規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會制定的地方性法規(guī)由大會主席團(tuán)發(fā)布公告予以公布。